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城市工程规划58.国内外地下空间总体规划编制经验浅析PDF文本
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国内外地下空间总体规划编制经验浅析陈珺摘要：21世纪，伴随轨道交通规划设的快速发展和城市土地价格的快速上涨，国内城市越来越重视开发利用地下空间资源，地下空间总体规划编制工作呈现全面展开态势。本文通过调查和分析国内外地下空间总体规划编制情况，首先对地下空间总体规划的概念进行界定，然后分别选取芬兰的赫尔辛基和国内的北京、深圳作为典型案例进行规划编制内容与方法的借鉴和分析。其中，赫尔辛基的地下空间总体规划注重近远期结合且分工明确，并通过法规和制度来指导规刻的落实：北京的地下空间总体规刻编制内容与方法相对完整、全面和创新，成为国内地下空间总体规划编制的典范之一：深圳在北京经验的基础上，更加注重“现状调查与分析”和“规划实施”部分，一定程度上推进了国内城市地下空间总体规划编制的实操性和法制化进程。最后，在分析和借鉴国内外经验的基础上，本文还提出了我国城市地下空间总体规划编制的关键是要认清城市自身的需求与问题，要编制与实施并重，并且要客观看待地下空间总体规划的有限作用，加快后续规划和相关法规的制定，从而推进地下空问总体规划编制。关：地我同筑乘J.NE1.引言目前国内对于“地下空间总体规划相关工作的命名和解释缺乏统一意见，国家层面法规和各省市地方法规的提法不尽相同，既有“地下空间总体规划”，也有“地下空间开发利用规划”、“地下空间专项规划“总体层面地下空间规划等。本文对于“地下空间总体规划”的概念界定主要按照《城市地下空间规划规范》(2016年5月阶段稿)的术语解释，即“地下空间总体规划(underground space master plan)是对一定时期内规划区内城市地下空间资源利用的基本原则、目标、策略、空间结构、功能布局、地下设施布局等的综合安排和总体部署。”興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.国外案例借鉴2.1国外地下空间总体规划编制概况除了芬兰的赫尔辛基市，国外城市很少单独编制地下空间总体规划。常见的地下空间规划设案例主要是针对某一个功能区或者某一类专项，例如加拿大蒙特利尔的中央商务区地下空间规划、日本的地下商业街规划以及新加坡的地下步行通道系统规划等。因此，本文将以芬兰赫尔辛基市地下空间总体规划为例来探讨国外地下空间总体规划编制的经验。2.2国外典型案例芬兰的地下空间开发利用主要针对岩石地下空间，尤其注重在岩石地下解决城市大型基础设施所需的空间，同时，芬兰非常注重地下空间规划的编制。赫尔辛基作为首都，市区面积约448平方公里，是芬兰地下空间规划设的集大成者。一方面，赫尔辛基对于利用岩石地质设地下空间进行了很多研究和尝试，另一方面，赫尔辛基注重依据环境影响评估和成本效益来控制和呵导地量空间开发利用，自从20世纪80年代开始推行地下空间规划后，赫尔辛基一直没有停止探索和引导地下空间规划设的步伐。2012年，编制完成了《赫尔辛基地下空间总体规划》(The underground master plan of Helsinki)既包括宏观战略制定与微观节点设计，也包括地下岩石资源梳理和专项设施规划(Ilkka Vahaaho,.2012)。赫尔辛基的地下空间总体规划中提出大赫尔辛基地区的2050年发展设想，提出依托铁路将芬兰（赫尔辛基）与其他国家进行连接，设沿波罗的海的城市链，包括连接德国（柏林)、波兰（华沙）、立陶宛（考纳斯）、拉脱维亚（里加）和爱沙尼亚（塔林）等，其中部分连接是通过设地下隧道来实现的(Ilkka Vahaaho,2012)。同时，地下空间总体规划注重明确清晰各类专项设施的规划设要求。由于是利用岩石地质设地下空间，赫尔辛基地下空间总体规划对地下岩石资源的分布深度进行了很仔细的梳理，对于可供远期使用的地下岩石资源的空间分布进行了明确的统计。从成果表达来说，赫尔辛基地下空间总体规划的图纸要求非常明确。其中，对于城市中心区的现状设施和规划设施的分布，要求在一般的二维图示信息外，通过画圆圈的数字标注地面近似标高，为地下空间需要的三维空间控制莫定基础：重要设施的出入位置需要在图上用三角形表示出来。在做好图纸的详细标准与各项设施规划要求的基础上，赫尔辛基对地理筑素前网Z.ZC.NE1
下空间总体规划赋予很高的法律效力，以保障规划的实施，而且在地下空间总体规划编制完成之后还将开展更为详细的政策研究和规划制定，以便落实规划内容（图1、图2）。1ed1-3=3.0里10.动同2000.0=0=Definition Deepest publc udergrond spaces have been talen into comsideration when preserting free rockresourcesEstimated rock surface is based on bedrock confirmation drillingAn Exctract of the RrockSurface Model图1赫尔辛基地下空间资源（即地下基岩）分布深度示意图资料米源：Ilkka Vahaaho.Helsinki Experience with Master Planning for Use of Underground Space,.Helsinki City Real Estate Department,Finland.20127Example of 0-land useKatri Vala"parkRock surface less than 10 m below ground surfacPlanned underground spaces and tunnelsExisting underground spaces and tunnelsExtract of the Helsinki underground master plan图2赫尔辛基地下空间各类设施竖向深度与主要出入分布示意图资料来源：Ilkka Vahaaho.Helsinki Experience with Master Planning for Use of Underground Space,.Helsinki City Real Estate Department,Finland.2012興尚理躓素衬网Z.ZC.ET
2.3经验分析(1)近远期结合且分工明确赫尔辛基的地下空间总体规划分别对远期和规划期内提出了不同的要求。其中，远期发展以战略制定为主，着重提出对赫尔辛基乃至更大区域的地下空间远期发展有影响的重要战略，制定大方向，预留地下空间资源：规划期内则更为注重在权责明确的区域落实各项具体工作，甚至在总体规划的图纸内明确重要地区的地下空间的位置、出入、深度等具体信息，为规划落实提供重要而明确的指向。(2)通过法规和制度来指导地下空间总体规划的落实芬兰国家环境部是地下空间规划设的重要管理与指导部门，“环境影响评估法规注重地下工程在设和使用过程对于环境的影响，指导和约束开发商进行地下工程设和利用，其大规模地下岩洞主要用于存储重要能源和设大型城市基础设施，同时，芬兰地下空间的工程设也需要设许可、开挖许可以及施工许可，这些许可内容和程序的要求基本与地面筑相同。具备这些体制机制的保障，使得赫尔辛基地下空间总体规划能够更好地向下推进和落实。J.NE3.国内案例借鉴3.1国内地下空间总体规划编制概况近十年，伴随轨道交通规划设的快速发展和城市土地价格的快速上涨，国内城市越来越重视开发利用地下空间资源，地下空间总体规划编制工作也呈现出全面展开的态势。截至2012年底，我国完成地下空间总体规划编制的城市接近40个（表1）。理筑素前阀Z.ZC.ET
国内部分城市地下空间总体规划编制情况（截至2012年）表1序号规划项目名称编制时间1上海市地下空间概念规划20032北京中心城中心地区地下空间开发利用规划(2004-2020)20043深圳市地下空间资源利用规划20074青岛市人防工程及城市地下空间开发利用规划20065厦门市地下空间开发利用规划(2006-2020)20076无锡市地下空间开发利用及人防设规划20077武汉主城区地下空间综合利用专项规划20088苏州市地下空间专项规划(2008一2020)20089天津市地下空间总体规划(2009年-2020年)201010广州城市地下空间利用规划(2011年一2020年)20123.2国内典型案例通过查阅和分析北京、上海、深圳、厦门、天津、苏州、广州等多个城市的地下空间总体规划案例，笔者认为：《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划(2004一2020年)》（以下简称“北京2004地下空间总规”)是对2004年之前国内地下空间总体规划编制案例的很好继承和提升，并成为经典案例：2004年之后编制地下空间总体规划的部分城市尝试在“北京2004地下空间总规”的基础上，结合自身需求与问题，进一步优化和完善编制内容与方法，其中深圳是较为成功的案例。本文将以北京和深圳作为典型案例，通过分析和借鉴其经验，探寻适合我国城市地下空间总体规划编制的内容与方法。3.2.1北京“北京2004地下空间总规”的规划范围为北京市中心城中心地区(336平方公里)，研究范围覆盖北京市域。其主要规划内容可以概括为六个方面，即现状调查与分析、地下空间资源评估、制定规划战略、布局与功能规划、各类专项规划以及规划实施议。各部分的编制内容与方法在一定程度上学习和借鉴了城市总体规划。同时，依据地下空间的特殊性，着重在地下空间资源评估、地下空间的布局与功能规划等内容上进行了突破与创新。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
(1)地下空间资源评估资源评估是对地下空间设的自然条件与土地适宜性的评价，是对开发条件可行性与开发价值的综合分析。该项工作与以往的常规城市规划工作的方法与内容稍有不同，工作方法和内容具有一定特殊性和创新性。“北京2004地下空间总规”的资源评估工作主要分为两个阶段，即城市地下空间资源分布评估和地下空间资源开发潜力评估。每一个阶段的评估工作都有不同的计算方法、公式、参数体系等，主要通过逐项排除法将影响地下空间资源开发范围的六项要素（包括工程地质件、水文地质、地下文物埋藏、已设地下空间、地面筑物或构筑物的基础以及开散空间)逐个分析、逐项排除，从而确定资源分布：通过多因素权重指标函数法将影响地下空间资源开发质量的四项要素（包括工程地质条件适宜性、水文地质条件适宜性、区位对地下空间开发利用的有利程度、竖向深度对地下空间开发利用的有利程度)作为评估因子，对不同条件下的因子予以赋值，通过指标函数予以求值，确定资源质量和潜力。总地来说，通过地下空间资源评估可以掌握城市地下空间可利用资源的总体情况，明确可供开发利用地下空间的区域分布、深度分布，推算城市地下空间资源的可能蕴含量。此外典下空间资评猫结合进京的程地质和水文地质情况，将北京的地下空间竖向主子个小内.U0.二深度分为四个深度层次，包括浅层（地表至地下10m)、次浅层（地下10m至地下30m)、次深层（地下30m至地下50m)、深层（地下50m至地下100m)。同时，资源评估还指出北京平原地区的地质条件适合大规模的地下空间开发利用，地下30以上将是重点进行开发利用的区域。(2)布局与功能规划布局与功能规划部分主要包括平面布局规划、竖向分层规划、功能规划、重点地区开发利用四个方面，是“北京2004地下空间总规”编制的核心工作内容。地下空间平面布局规划需要紧密结合城市空间布局规划的功能与结构。“北京2004地下空间总规”的空间平面布局依托轨道交通形成发展轴线与网络，依托城市重要功能区、主要交通枢纽和重要轨道交通站点形成节点，构城市的地下公共空间平面布局结构。竖向分层类似于地面规划中的高度控制分区。“北京2004地下空间总规强调用竖向分层来控制和引导地下空间开发利用，对四个深度层次的地下空间分别提出功能要求。对于一般设用地下的地下空间而言，浅层空间主要承担人的各类活动，可以安排的功能以商业服务业、公共步行通道、交通集散、停车等为主：次浅层的人员可达性稍差，可以主要安排停车、人防等功能：次深层和深层的地下空间应该进行统筹安排，优先保障城市基础设施和公興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
用设施，例如地下市政设施、深层储藏设施以及地下道路等。“北京2004地下空间总规”考虑到地下空间功能的复杂性，开创性地提出地下空间功能划分不受限于复杂的具体功能，而是按照具体功能的混合程度将规划功能划分为三类，即单一功能、混合功能和综合功能。按这三类规划功能划分地下空间的模式，更利于总体把控城市地下空间的规划功能，更符合城市总体规划层面的把控深度要求。突出重点地区地下空间开发利用也是“北京2004地下空间总规编制的重要经验之一。首先，规划明确提出北京中心城重点地区的划定原则与方法，确定了重点地区和主要节点的名单和空间分布。其次，对北京已开展地下空间开发利用的重要功能区（包括北京中央商务区、金融街地区、中关村西区等)进行现状问题分析与经验提取。最后，规划将北京中心城地下空间规划设的重点地区分为五类，包括商务办公区、商业中心区、文化体育中心区、综合交通枢纽以及城市节点地区，并对这五类地区分别地下空间规划设模式的指导议，同时，提出这些地区需要编制地下空间详细规划，并与地面规划一起纳入城市规划审批与管理体系，对地区发展设进行指导（图3、图4）。筑卖泰J.I图3北京中心城中心地区地下空间开发利用层次规划图资料来源：北京市城市规划设计研究院.北京中心城中心地区地下空问开发利用规划(2004年一2020年).2004理筑素前阀Z.ZC.ET
图4北京中心城地下空间布局示意图资料来源：北京市城市规划设计研究院.北京中心城中心地区地下空间开发利用规划(2004年-2020年).20043)壁筑“北京2004地下空间总规”在专项规划层面，提出了地下空间开发利用应与北京的历史文化名城保护相结合、与生态环境保护相结合的要求，重视保护历史文化资源和生态环境，而不是单纯强调开发利用地下空间。(4)规划实施议“北京2004地下空间总规”从立法、综合效益、规划审批、决策机制、经营机制以及推进试点工程等多个角度提出地下空间规划实施的要求与议。这些内容使该规划超越国内以往的地下空间总体规划案例，对国内城市的地下空间总体规划编制起到重要示范作用，成为国内地下空间总体规划编制的经典案例之一。综上所述，“北京2004地下空间总规”初步确立了国内地下空间总体规划编制的内容与方法，并将其核心内容纳入《北京城市总体规划(2004一2020年)》，确保其法律地位，成为国内城市地下空间总体规划的典范。3.2.2深圳深圳市一直非常重视地下空间规划编制工作。2000年针对特区范围编制了《深圳经济特区地下空间利用规划》，2006年针对全市范围编制了《深圳市地下空间资源规划理筑素前阀Z.ZC.ET
(2006一2020年)》（以下简称深圳2006地下空间总规”）。这一规划是深圳市开发利用地下空间的基础研究课题，侧重于策略层面的研究，相关内容纳入《深圳市城市总体规划(20072020年)》.相比“北京2004地下空间总规”来说，“深圳2006地下空间总规”非常重视“现状调查与分析”和“规划实施“部分，一定程度上完善了国内地下空间总体规划编制的内容与方法，并推进国内地下空间法制化、制度化进程。(1)现状调查与分析“北京2004地下空间总规”的现状调查与分析主要针对地下空间开发利用需求、城市经济发展水平、地下空间现状设情况等。而深圳的现状分析部分不但深入剖析和总结深圳地下空间开发利用的发展历程，还针对发展历史、设情况、空间分布、规划编制、法律法规、管理体制等进行分类而深入的调查和分析，使得深圳地下空间总体规划的编制能够针对自身的主要问题，精准打击，推进了地下空间总体规划向科学编制和有效实施迈进。其中，对于深圳现有地下空间相关法规、已编制的规划、现有管理机制的分析非常深入而有借鉴意义，一方面剖析了现有深圳现有地下空间相关政策法规在指导深圳地下空间规划设过程中存在的问题词时分析了皂编制的各项规划在当时的开发设过程中暴露的问题与不足，分析典主紧閃..二了管理运行机制受制于“九龙治水”的分管模式，缺乏专门机构来统一管理城市地下空间的开发利用、监督规划的实施，己成为阻碍内地城市地下空间开发利用事业发展的主要问题，以及地下空间的审批未能和地面规划许可相衔接，导致一些规划难以落实。(2)规划实施“深圳2006地下空间总规”的规划实施部分针对自身问题，直接提出了比北京更为详细而且更具备操作性的规划实施政策。①健全相关的法规体系，明确产权归属深圳提出应加强专项立法和配套立法。其中，专项立法主要是要加快推进《深圳市城市地下空间利用管理办法》的制定工作，作为专项立法的试点和过渡：制定地下连通的管理实施细则：进一步研究制定相关配套法规，包括《深圳市地下空间资源出让招拍挂管理办法》、《地下空间权属登记办法》、《地下空间规划管理办法》等。可以看出，早在“深圳2006地下空间总规”编制过程中，深圳就已经认识到开展地下空间专项立法的重要性，而且还对地下空间规划设最为重要的问题一“连通”问题提出实施细则以及配套法规。此外，深圳还简要提出配套立法的内容议包括融资、税收、民间参与等。“深圳2006地下空间总规”对地下空间立法问题的考虑非常全面和深入。理筑素前阀Z.ZC.ET
②立相关技术规范标准深圳提出立地下空间的技术规范标准，需要修订和完善《城市规划标准与准则》，增加地下空间的规划设计标准，并逐步立一系列技术标准体系：开展《地下空间设计导则》编写工作，出台相关技术规范以指导地下空间的设规模、功能等。③完善规划编制体系为摆脱地下与地面设的“两层皮”现象，深圳提出要从规划编制体系上加强地下与地面的规划统筹。在总体规划层面，应明确地下空间规划的地位与作用，将地下空间纳入到城市规划管理体系进行统一的规划和管理，使其有序开发利用：在控制性详细规划层面应将地下空间规划设计的要求纳入控规的法定图则，明确开发范围、面积、深度、性质、出入位置、公共通道位置、综合管沟等（图5）。图□地下离业国地下停库□轨道交通站厅?公共通道地下市政率人行出入?轨道布行出入一可题直交透出车库区间雄道曰控制边线曰惊合管沟轨道交通站厅出入图6法定图则的控制要素示意图(资料来源：深圳市城市规划设计研究院，《深圳市地下空间资源规划(2006一2020年)》，2007)④落实地下空间规划审批管理机制深圳对于地下空间规划审批管理机制提出三方面的主要议，首先议许可部门以规划国土部门为主，强调多部门之间的协调与沟通：其次议采用经济评估、社会综合效益评估以及环境评估等方面的综合评估机制作为重要的许可依据，对设成本和收益进行详细的比较分析：最后提出审批内容要求，包括用地的设计议、设计深度、地下筑面积、层数、地下容积率、绿地率、开发深度限制、与周边地块的关系以及与地面的联系、相邻间距，出興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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