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城市治理与政策研究11.公共治理视角下湖北省村庄环境整治对策探索-PDF文本

公共治理视角下湖北省村庄环境整治对策探索熊周蕾，赵守谅摘要：村庄环境整治是美丽乡村设的重要任务之一。湖北省地处中部地区，农村发展所处的阶段与发达地区有较大差异。很多村庄的人居环境状况不佳，普遍面临着基础设施设滞后、生态环境破坏严重、生产生活垃圾随意堆放、地域和景观特色缺失等问题，村庄环境亟待玫善。本文首先分析了湖北省村庄环境存在的问题及其成因，借助公共治理的相关理论，从激发村民公共意识、全民自发参与，乡贤带动以及立合理可行的整治机制等方而来探讨村庄环境整治对策，以期对湖北省以及中部地区村庄环境整治有所启发和借鉴。关键词：湖北省，村庄环境整治，公共治理，乡贤 1研究背景 1.1国家层面 1.1.1中央提出改善村庄环境，设美丽乡村 2004年至2015年连续十多年的中央一号文件中相继提出了很多措施来改善乡村环境。党的十八大提出要把生态文明设放在突出位置，努力设美丽中国，但是设美丽中国重点和难点在乡村。李克强总理对全国改善农村人居环境工作会议作出强调：要从实际出发，坚持农民的主体地位，尊重农民意愿，突出农村特色，弘扬传统文化，有序推进农村人居环境综合整治，加快美丽乡村设。村庄环境整治是美丽乡村设的重要内容之一，提升村容村貌始终是村庄环境整治的关注重点，也是村民关注规划最为急切落地实施的关键点，村庄环境整治工作责任重大。1.1.2发展乡村休闲旅游，助力村庄环境整治 2015年以来，习近平总书记在全国多地调研时，多次对美丽乡村、乡村旅游作出重要指示。乡村农业休闲旅游是指以农村资源环境、田园景观、农业生产经营、农耕文化、农业设施、农业生态、农家生活、乡村风情风貌为依托，吸引城市游客到乡村休闲度假、观光游览、科普教育、娱乐健身的新业态。发展乡村旅游不仅可以带动村庄环境整治、村庄产业转型，也是精准扶贫的有效方法之一。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

1.2湖北省层面 1.2.1湖北省乡村休闲旅游需求空前增长湖北省乡村旅游己成为湖北省旅游版图中的重要一级，是各级政府解决“三农”问题、发展扶贫攻坚等工作的重要抓手之一。据湖北省统计局初步统计，2015年国庆黄金周湖北省乡村旅游接待人数1370万人，占全省旅游总人数的近四成。湖北省已全面进入体验旅游时代，为乡村旅游提供了巨大的发展机遇，而村庄恶劣的环境成为阻碍乡村休闲旅游业的主要因素，村庄环境整治迫在眉睫。1.2.2湖北省村庄环境整治基数和需求大湖北省一直紧随国家的步伐，对加快美丽乡村的设高度重视。自2006年，湖北省率先试点村庄环境综合治理，并出台《关于加强农村环境保护工作的意见》。10年来湖北省对村庄环境整治的工作一直是作为重点，投入20多亿元，涵盖2300余个村庄，村庄环境面貌有了一定的改善。湖北省与我国发达地区相比，美丽乡村设的速度较为缓慢，村庄环境情况也较之复杂。同时村庄环境情况复杂，数量多，全覆盖需要的时间更长。随着生活水平的提高，村民对自身生活环境也越来越关注。当前湖北省村庄环境整治的村庄基数和需求大，且如何既保留村共生杀为.。.二1 庄自身特色又能普遍开展的整治模式一直处于摸索阶段。2村庄公共治理早期治理是指控制、引导和操纵。国外知名学者詹姆斯·N·罗西瑙对治理进行了全面的解释，他说治理有别于权威的统治，治理是一种旨在通过协作、参与和互动而形成的模式，它包含了国家或地区政府所有的正式运行的机制，同时也包含了非正式范围的、非政府主体的其他机制。2.1公共治理公共治理是区别于传统政府管制模式的一种新型社会管理模式，是由开放的政府管理与广泛的公众参与相结合的治理模式。公共治理是公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益的过程② 公共治理之于村庄环境整治的意义在两个方面：一是公共治理理论拓宽了环境整治的研究视域，尤其是在整治主体之间的关系上：二是公共治理实践增补了村庄环境整治的解决方法，公共治理理论为村庄环境整治方法既增加了种类与手段，又填补了现有村庄环境整治方法的不足，具有重要的实践意义。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

2.2村庄公共治理传统的自上而下的村庄整治方法和思路的延续、地方政府和规划人员对村庄环境本质特殊性认识不足，都导致规划整治措施无法直接落地，实施效果更是不尽人意。村庄环境整治过程中，村民普遍存在的问题：责任意识比较淡漠，缺乏参与公共事务的热情：更多地看重个人利益，缺少维护公共利益的意识。在公共治理视角下，我国的乡村治理面临着如何转型的问题。随着国家针对农村税费政策的调整，后税费时代的乡村治理带有更为明显的运行机制与利益群体非均衡博弈的复杂性特征，乡村治理的转型迫切需要村民公共意识的培育和作用的发挥笔者认为，村庄环境整治不单纯是技术和管理的问题，也涉及村庄公共产品的供给和村庄公共事务治理，包括政治、经济、社会和文化等多个领域。本文从公共治理的视角来研究，以村庄环境整治过程中遇到的问题为研究核心，力求通过政府、企业、团体和乡贤等多方参与的模式来探索村庄环境整治可实施合理的对策。3村庄环境问题剖析 3.1村庄环境现状问题乡村的生活水平逐步提高了利庄环境却没有得到有效的改善现状存在着很多问题。3.1.1村庄基础设施设严重滞后农村基础设施是提升农村生产力、发展现代农业、增加农民收入、全面改善农村面貌、设美丽乡村的重要物质基础。当前湖北省村庄基础设施设严重滞后，已成为村庄发展最为突出的制约因素。笔者走访了湖北省一些村 3-1孝感市宜陈河村通村泥土道路庄，自身的体会是，农村交通优先对村庄的发展极大的负面作用（图3-1）。农田水利方面，灌溉渠废弃居多，水体环境恶劣，严重影响村民的日常生活（图3-2）。村庄污水处理、垃圾收集处理等设施也是未能覆盖全部村庄并起作用，基础设施设目前严重滞后。图3-2仙桃市碾盘村灌溉渠水体臭蚊虫多图 3.1.2村庄自然环境生态破坏严重图片来源：自摄村庄空间的无序发展占用了大量的农田，不仅会造成人地矛盾突出，土地利用效率低下，甚至可能影响“国家粮食安全”和“国家生态安全”等4（图3-3）。另外乡镇企业分布零散、产值不高、更重要的是污水能力低，对自然环境污染破坏严重，尤其是对土壤和水体（图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

3-4、3-5)。其次，村庄目前设置的垃圾收集箱、污水处理池和电站等不会特意去考虑选址，大部分破坏了村庄的生态环境和经管特色，也降低了村民的生活质量。图33农村耕地占用图3-4水体流域污染图3-5村内企业污水随意排放图片来源：网络 3.1.3村庄生活生产垃圾堆放随意伴随着农村产业结构的调整和养殖业的发展，小规模的家庭饲养不断增多。近几年来，由于禽畜养殖业从分散专向集约化、工厂化养殖，并不都会对禽畜粪便进行无害化处理，已成为目前乡村的生产性垃圾污染物（图3-6）。收割后焚烧秸秆造成大面积空气污染，焚烧秸秆也是禁令不住（图3-7）。村庄中普遍不会对生活垃圾进行分类处理，也没有设置集中垃圾存放点和处理点，随意倾倒在门前屋后、村道两旁以及田埂和水塘沟渠之中，严重影响村堡鹄筑USC 图3-6筒畜粪便污染水体图3-7焚烧农作物秸秆图3-8生活垃圾污染图片来源：网络 3.1.4村庄地域和景观特色均缺乏乡村景观以农业生产为硬质基底，以传统乡村文化为软质基底，在新一轮城镇化进程中正面临结构重构和原有基底破碎化的问题4。村庄不同于城市，湖北省平原、山地、丘陵地区都有，由于地域分布的不同，仅存的村庄景观和筑特色也在流失，就是我们常说的乡愁图39孝感市大胜村自房图3-10仙桃市碾盘村自房图3-11恩施市大坪村大量多层自房破坏水体景观图片来源：自摄理筑素前阀Z.ZC.ET

还在，家乡没了。村庄最有特色的农田景观、林地景观、水体景观和筑村落都在一步步的流失和人为的破坏（图3-9、3-10、3-11）。3.2村庄环境问题成因分析 3.2.1过于注重形象工程，政策未真正落地在不少村庄设过程中，对美丽乡村设和环境整治的内涵把握不当，出现“城不像城、乡不像乡”的尴尬局面。地方某些政府官员为了“政绩工程”，不顾农民的意愿，逼着农民楼房、盖别墅。更有甚者为了加快设农村社区，将古民居、古筑一拆了之。美丽乡村设和环境整治的理念和政策不能准确落地，村庄环境也就不能切实得到改善。3.2.2基层意见难采纳，村民公众参与不够在目前的实践中，村庄规划及环境整治过程中会采取问卷调查、公众聆听为主，村民实际参与程度不高，很多村庄为了回避矛盾和问题，甚至会省略方案公示这一重要的环节，在村民还尚不了解规划及整治方案就完成了最终方案。村民只是被动地接受规划方案，没有实质性的公共参与。3.2.3早年无序设，设布局凌乱无章法早年村落的形成受自然环境的彭响制啊较大，丁般都是沿水域和道路设，设规模、主子小内.O.二风格和色彩都缺乏统一规划，村庄设无序、布局凌乱。加上形式化的美丽乡村设，原有老筑被拆除，换成了统一单调的砖墙自房，而且筑色彩斑斓，严重不适合乡村环境。“只见新房、不见新村”或“只见新村、不见新貌”已经是村庄布局的写照。3.2.4村庄环境整治模式单一、手段传统目前湖北省村庄规划编制及环境整治基本上是自上而下的传统模式，特别是在村庄环境整治上由于地域太大，受资金技术等的限制，无法直接全省全覆盖的采取整治措施。当前的做法是采用“试点村先行，后序全覆盖”的治理组织模式，主体治理资金来源主要有两种形式：上级政府辅助和专项资金扶持。村庄环境治理传统的治理手段和力量都很单一，主要以政府为主体，非政府组织较少参与，通常采用行政手段加以实施，其他组织如往往还会处于对立的地位，缺乏各方的自愿、平等合作。4公共治理视角下村庄环境整治思路与对策村庄公共治理强调多元参与村庄环境整治行动，本文从乡村治理转型期充分发挥公众参与、多方组织等的引导作用来探索村庄环境整治的对策。筑素前网Z.ZC

4.1公共治理视角下村庄环境整治思路基于公共治理视角下村庄环境整治主要思路：因地制宜，调动各方力量，创多元参与的组织模式，打造有特色的乡村环境。公共治理视角下村庄中环境整治内容主要包括治理主体多元化、治理手段多样化、治理责任全面化。公共治理下整治主体多元化公共治理下整治手段多样化公共治理下整治责任全面化政府政府组织村庄环境整理具体划分整治内容乡贤村民自发村庄环境整治强化整治责任到人村民乡贤带领村庄环境整治全方位自主监督企业自发组织、团体互联网+大数据平台应用整治过程公开透明 4.2公共治理视角下村庄环境整治对策 4.1.1加强村民公共意识，全民自治激发活力 41典银犍筑，全民自治是加强村民的公共意识，发动全民自觉参与治理村庄，激发村民的积极性。全民自主参与整治的形式能美观村庄环境、拉动乡村旅游增加村民收入。村庄乡村旅游的发展也会拉动村民就业和外出务工人员的回流。村民全民参与模式更能激发村民的责任心，村庄环境得到改善，村民也能获益。4.1.1.2整治案例湖北省村庄环境整治中目前已有很多村庄采用了这种治理模式，主要有两类方式：一类是村民自主全民参与，例如湖北省麻城市阎家河镇桃林河村村庄环境整治：另一类是设计类单位指导村民全民参与，例如湖北省红安县喻畈村“136喻畈模式”美丽乡村设。2013年湖北省麻城市阎家河镇桃林河村还是村庄人居环境恶劣，村内自房乱搭乱、污水横流。2015年桃林河村围绕“重拾乡愁记忆，再现桃林春色”这一主题，从改善人居环境、开展文明创着手，全村村民自己动手整治村庄环境，营造干净、整洁、和谐、安宁的宜居宜业宜游氛围。具体措施如下：①房前屋后整治：加强村民的公共意识，大力发动村民对各自房前屋后的改造积极出资参与整治。②景观文化整治：请景观设计公司费用太昂贵，桃林河村采取开源节流、自力更生，理筑素前阀Z.ZC.ET

依靠集体智慧。设计队伍是村镇干部，施工人员是全体村民。路面鹅卵石是村庄河里捡的，村庄内随处可见的文化墙是请大学生驻村画的，竹篱笆是村民在后山砍的自己编的等等。将环境整治与文化挖掘结合，把村庄历史文化底蕴以手绘国画的形式，通过文化墙集中展现（如图4-1、4-3、4-4)。③筑整治：村庄内分布的老房子、旧宅子并没有推倒重，而是进行保护性修复。村民遵从“生态自然”的理念对新自房统一规划，力求保持村庄古朴、自然、原生态的风貌。针对房屋的年代，桃林河村在村内打造若干“乡村小品”（如图4-2）。④卫生整治：注重村民参与，划分个人环境卫生贵任区，新垃圾池、购置垃圾桶 50个，立村庄环境卫生治理长效机制。⑤乡村产业：桃林河村有种植桃树的历史，以恢复“桃林春色”景点为目标，在河堤及村庄集中区域种植桃树（如图4-5)，形成观光休闲加采摘体验的特色乡村产业。对接乡村旅游，村民开办农家乐、农家旅馆，规划设一条特色民俗街，主打乡村特色文化游。图4-1桃林河村文化墙图4-2桃林河村休闲广场一角图43桃林河村整洁的村容图3-4桃林河村入图4-5桃林河村干净清澈的图片来源：湖北省《城市情报》4.1.2弘扬乡贤文化，发挥乡贤带动作用 4.1.2.1提出乡贤 2015年2月1日，中央一号文件中第一次提出“乡贤”。乡贤就是乡村里有德行、有才能、有声望的饱学之士、贤达之人。文件中明确提出，要“创新乡贤文化，弘扬善行之举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡设，传承乡村文明”。魏补生指出，乡贤分为两类：一类是“传统乡贤”，即本乡本土有知识、有德行、有才興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

能、有声望之人，年少远走高飞，老大荣归故里：另一类是“新乡贤”，即农村优秀基层干部、道德模范、身边好人等先进典范，成长于乡土、奉献于乡里，在乡民邻里间威望高、碑好。乡贤的感召力、乡贤文化的信服力，对带动乡风向好、环境整治更有示范引领作用。乡贤分布在各个行业领域里，可以从各个方面根据各地的不同特点和资源优势来设自己的家乡 4.1.2.2整治案例湖北省新乡贤设美丽乡村的案例有很多，有黄冈市罗田县三里畈镇新浦村张家冲小组 60岁退休的罗田县统计局局长丁汉平回到家乡带领村民设美丽乡村：有大治市刘仁八镇八角亭村走出的亿万富豪刘合伍带着自己积蓄回到家乡二次创业，打造了“国家AAA及旅游景区”新型龙凤山生态园，不仅村庄环境变得美丽，而且带领村民走上致富之路等等案例。罗田县张家冲村被列为县级文物保护单位湾落里有一片两千多平方米的古筑群。2007 年从罗田县统计局退休的老局长丁汉平表示，村里很多老房子都拆了，垃圾遍地、污水横流与、人心涣散、村民贫穷。张家冲自古就是民风淳朴之地，推崇耕读传家，如今淳朴民风减弱、传统文化流失严重。2008年丁汉平回到村庄，第一件事是以退休老领导和丁氏家族长辈的双重身份召集全村村民开群众会议，推选丁汉平为组长，成立？人议事小组如图46、:主死子杀个小为.⊙.二 4-7)。他们的整治措施主要有：①整治山林：将张家冲的三百亩山林资源进行制度改革，丁汉平并且亲自联系客商。②重祠堂：丁汉平提出重球公祠，修复香火堂。他希望传承“仁义礼智信、孝悌勤俭廉”的家训和族规，让这些传统文化能够影响和改变村民（如图4-8）。③房前屋后整治：带领村民拆掉私搭乱的筑，将家禽家畜集中圈养，沼气池。做卷符光图4-6张家冲村7人议事小组图4-7丁汉平参加民俗活动图4-8张家冲村丁氏宗祠和族谱图4-9张家冲村温泉浣衣图4-10张家冲村后山美景图4-11张家冲村庄景色图片来源：湖北省《城市情报》興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

④基础设施设：利用集体资金统一规划，修沼气：1.3公里的通垸水泥路：2座安全水塔：8盏太阳能路灯：清污整修乱泥水沟，成雨污分离设施：全村安放60多个垃圾箱，教村民垃圾分类处理：新体育场一处（如图4-9、4-10、4-11）。4.1.3立合理可行整治机制 4.1.3.1整治机制基于公共治理视角的村庄环境整治最容易实施的模式是立一个合理可行的整治机制，政府组织设计单位和专家编制科学可实施的整治方案，加上设置奖励制度来激励村民参与。为补齐规划师不了解村庄的短板，应该培训一批了解乡村、热爱乡村的规划师队伍。4.1.3.2整治案例武汉市江夏区五里界街小朱湾一年前也是和湖北省大部分村庄一样，土砖房，土路，路边随处是生活垃圾、牲畜粪便污水。五里界街区请来知名农村设专家和专业人士，根据村湾的自身特点进行整体整治规划设计。除了科学规划，五里界还制定了各种优惠政策和奖励办法，发动村民积极参与村庄整治设。具体如下：①筑整治：小朱湾的筑呈传统荆楚民居风格，飞檐翘角，黛瓦尖顶，院内仿古砖链道（奥图兰当誉体骑素乳吊落的形式世舒不相气幢在清水的、水泥的：院墙有青砖实心的、木制透视的，又有旧红瓦成的：连通道及墙体施工镶嵌着造型各异的红砖、山石、旧坛、瓦罐和老木头：门上挂着用老旧木头制成的各种牌匾（如图4-14、4-15)。②基础设施设：小朱湾水电入地，雨污分流，所有管道被隐藏起来，村庄被还原成古式村落的面貌：修荷花池、亭台水榭、停车场、洗手间等配套设施，改造村庄路网，对绿化进行提档升级：垃圾自觉分类处理：村民主动在自家种植季节性植物，装饰村庄。③奖励办法：对按设计要求实施房屋立面改造的村民，每平方米补贴180元：房前屋后院落装修投资按照每平方米30元，无院落房屋滴水以外的有关设工程费用五里界街道兜底：对房屋改造后从事农家乐的村民，街道赠送一定厨具和桌椅。④乡村产业：小朱湾与周边村湾形成旅游产业链，小朱湾提供餐饮民宿服务：周边童家湾做成咖啡吧、酒吧、油坊、特色商店等休闲购物场所的步行街：周边田子湾保留大量农田，打造公园式的田园（如图4-16、4-17）。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1

图4-12小朱湾村图4-13小朱湾整治后筑图4-14小朱湾整治后柱墙图4-15小朱湾特色农家乐图4-16小朱湾薰衣草园一图4-17小朱湾薰衣草园二图片米源：网络 5结论村庄环境关系到湖北省众多乡村人民的生活质量，也直接影响着我国经济的可持续发展。在国家加速美丽乡村设背景下，湖北省村庄环境整治工作由于村庄环境情况的复杂性存在着很多问题，也面临时代发展机遇。本文以湖北省村庄环境存在的问题为核心，借助公共治理的相关理论，从腰发村民公实意识、全民自发参与，乡贤带动以及立合理可行的整治机制等方面来探讨村庄环境整治对策，以期对湖北省以及中部地区村庄环境整治有所启发和借鉴。参考文献 [山张成福，李丹婷.公共利益与公共治理).中国人民大学学报，2012,02：95-103.[2]王丽.公共治理视城下乡村公共精神的缺失与重构[).行政论坛，201204：17-21.[3)龙花楼.中国农村宅基地转型的理论与证实[).地理学报，2006,10：1093-1100.[4沈山，林立伟，江国逊.城乡规划评估理论与实证研究[M.南京：东南大学出版社，2012 作者简介熊周蕾，华中科技大学筑与城市规划学院，2015级硕士研究生：赵守谅，华中科技大学筑与城市规划学院，副教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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