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城市治理与政策研究20.快速城镇化地区的乡村建设发展策略研究——以丹阳市为例PDF文本
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快速城镇化地区的乡村设发展策略研究以丹阳市为例王雨，闾海摘要：本文结合丹阳市乡村设发展的调查与思考，探讨提出在当前背景下，快速城镇化地区应更加注重从城市和乡村共同发展的视角来思考城乡一体化发展的目标、路径及策略，者重并循序渐进地做好乡村地区居住空问的优化、特色的保护和彰显、公共服务的完善提升、乡村活力的激发等工作，积极稳妥地促进城镇化进程的同时，保护好乡村土地资源及自然环境、传承乡愁记忆、保障农民的基本公共服务需求，从而推动乡村的可持续健康发展。关键词：快速城镇化，县域，乡村设，策略1缘起随着“城市反哺乡村”、“看得见山望得见水，记得住乡愁”等一系列新型城镇化要求的提出，一有别于过去单向城镇化一业化的发展契机开始展现在城乡十体化爱展目标要求的时代背景下，如何在推进城镇化、工业化的进程中，统筹协调好城乡关系，主动把握乡村设的脉搏，提出切实可行的乡村设策略，让城乡居民能够共同分享经济发展的美好成果，是当前业界探讨的热门话题。而在城乡关系正在发生着深刻变化中的快速城镇化地区（如长三角地区)，这一话题则显得尤为重要。丹阳市地处长江下游南岸，京沪高铁、高速公路、京杭运河等交通动脉从市域穿过，是沪宁交通轴线的关键节点。近年来，丹阳经济社会发展持续快速增长，工业发展势头迅猛，城镇化水平近5年来每年以1~2百分点逐年攀升，2014年城镇化率达54%。随着工业化、城镇化进程的快速推进，乡村地区设发展也显现出诸多问题，对全市的城乡一体化发展目标实现提出了新的挑战。本文拟结合丹阳市的调查分析，提出几点快速城镇化地区的县域乡村设发展策略以供探讨。表1丹阳市发展阶段判断工业化实现阶段后工业化阶指标丹阳工业化初期工业化中期工业化后期段人均GDP1520-30403040-60806080-1140011400以上13465(2012年美元)三次产业结构A>20,AA<20,i>SA<10,i>SA<10,i5.4:53.9:40.7興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
城市化水平(%)30-5050-6060-7575以上54农业就业人员比重45-6030-4510-3010以下14.1(%)2丹阳乡村设发展特征判读2.1区域差异大，发展不平衡一是市域内地形地貌差异大。丹阳市位于宁镇丘陵和太湖平原相交替地区，地势西北高、东南低。西部和北部地形较为复杂，低山、丘陵、岗地、平原和洼地交替分布。东部和南部属太湖平原湖西部分，地形低平。二是资源条件差异大。交通方面，丹阳北部紧邻长江之滨，中部贯穿沪宁铁路、京杭运河等重要的经济交通廊道。南部交通节点相对较少。资源方面，北部背靠水晶山，面向长江：中部坐拥大运河和齐梁文化：南部古NE图1丹阳现状资源分布情况村古迹众多，以吴文化和季子庙为代表。三是经济发展不平衡。不同的资源禀赋带来的是空间上的差异和经济发展上的不均。目前沿江四镇、东南板块三镇充分抓住沪宁经济带的区域辐射作用，基础较好，发展势头强劲。北部工业发展强势，中部服务业后起之秀，南部和西部则发展相对滞后，以农业为主，缺乏对现有历史文化资源的挖掘。地区生产总值（亿元）农民人均纯收入（元）300司徒镇40000200延陵镇3000010020000具具4珥陵镇010000导墅镇0皇塘镇公界牌图2丹阳市各镇经济发展情况以农民人均纯收入为例，2013年，丹阳农民人均纯收入约为16983元，但各镇（街道)之间差距较大，最高的达34906元，最低的为17784元，之间差距1.7万元。总体表现出北興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
部经济发展水平总体好于南部地区、东部经济好于西部地区的区域不均衡现象。2.2农村居民居住分散，非农化、通勤化、老龄化特征明显尽管城镇化进程不断加快，但相对于工业化进程的速度，丹阳的城镇化还略显滞后，居住在农村的人基数仍然较大。目前，丹阳现状农村人近45万人，分散居住在2223个自然村中，平均每个自然村201人，平均每平方公里2.1个自然村，村庄规模小、空间上相对分散。农村居民呈现出了就业非农化、工作通勒化、人老龄化等特征趋势。从乡村人的就业情况来看，农业就业人比重仅为14%，以农业发展较好的导墅为例，从事农业的人也只有19%。69%的农村家庭以工厂打工作为主要收入来源。与此同时，尽管就业主要集中在城镇，多数农民仍然选择留在村内居住，白天外出上班、晚上回村居住的通勤化现象显著。从乡村人的年龄结构来看，丹阳65岁以上的人比例达11%，超过了联合国老龄化社会评判标准(65岁老人占总人7%以上)，乡村的老龄化现象较为明显。同时，从45-64岁之间人群的比例占40%来看，未来20年乡村老龄化趋势将更加严重。JZNE主行题村内行助村699%24图3是否有不从事农业生产情况调查图4工作地点情况调查65岁以上014岁8%00115-64岁929%图5被调查家庭人员年龄构成图6被调查人员年龄构成(数据来源：丹阳市镇村布局规划)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.3农村发展缺乏可持续的动力支持农村的发展离不开产业的支撑。在工业化、城镇化的进程中，从事农业生产的效益必然远远低于从事工业的效益，政府和农民个体对农业及其相关产业的投入缺乏足够的热情，过多追求工业化的进程。但丹阳乡村地区的工业类型主要以五金机械、加工制作、轻工纺织等初级加工为主，和农业几乎没有关联性。企业小而散，数量众多，占用了农村土地，也留下了环境污染的隐患。以经济发展水平处于丹阳中游的导墅镇为例，全镇约有工业企业180个。每个行政村平均有17个企业。其中某村工业企业多达54个：工业企业普遍规模较小，小于5亩的企业占76%，类型主要集中在五金机械等方面。在当前提倡集约化设、农村土地资源紧缺及环境保护压力加大的背景下，这种以低水平的工业主导农村发展的思路不可持续。产业规模分析工业产业门类占比4%9%4%眼务业大于南33%2419%40%化工机械五金筑林业图7导墅镇乡村工业发展分析2013评丹阳市各镇三次产业生产总值导墅镇三产从业情况20000150007155000491902967从事农林牧湖从事工业的劳从事筑业的以事服务业的理筑素前阀Z.ZC.ET
2.4农村公共服务设施配套水平有待进一步提高全市基本实现了每个行政村至少配置一套相对齐全的公共服务设施，包括行政管理、医疗卫生、文体设施等，多数集中在村部所在地。以村民日常出行交通工具为电动车来计算，各自然村村民一般均能在15分钟内到达，设施配置基本满足了农民日常的生产生活需求。但与此同时，调查显示农民更希望在自然村内配置一些小游园、小广场和老年人活动的场所，便于在茶余饭后的休闲活动。在一些村庄，甚至出现了村民自己集资几万元兴小广场的情况。居民对集中民住点设施需求分析（个）居民对设施配套需求分析（个）现状行政村配套设施类型分析（个）162833图8居民对公共服务设施的需求分析图9行政村公共服务设施可达性分析图10镇域公共服务设施可达性分析居民日常看病去处分析居民日常购物去处分析居民日常出行时间分析居民日常出行方式分折1%图11导墅镇居民对公共设施的使用情况(数据来源：丹阳市镇村布局规划)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.5乡村风貌特色挖掘和彰显不足丹阳历史悠久，历史遗存及非物质文化遗产丰富，村落依山傍水，传统的村庄历史文化和格局风貌特色均较为明显。然而相比丹阳眼镜这一特色品牌，“看天下石刻、游齐梁故里”等乡村游、生态游并没有打响号，齐梁文化、运河文化等品牌优势也并未彰显。此外，为了改善农民生产生活条件，部分城镇在农村地区规划设的农民集中居住区其整体形式已和城市居住小区无异，乡村自身的地形地貌、群落格局、筑风貌、历史文化等特色没图12丹阳市历史文物保护单位分布情况有得到很好的挖掘和彰显。图13某镇农民集中居住区3丹阳市乡村设发展的策略探讨国家新型城镇化战略的提出，为中国乡村的具体发展走向提供了一个崭新的背景和思路。改革开放过去的30年间，为了实现“小康致富”，乡村始终处在一个不断追赶城市的发展意识形态之下，农业的地位在不断压缩，事实上对于乡村而言，其首要的价值就是农业价值(farmland),是大到国家粮食主权、小到社会维稳的重要基础。丹阳在城镇化的道路上发展迅速，尤其以沿江四镇为例，城镇化水平位居苏南前列。在做大做强城镇的号推动下，是诸如新桥镇“无镇村”这样的发展形态，而其本质上是一种乡村地域上完成的工业化'。回溯苏南其他地区的发展，这种“村村冒烟”的发展模式在经历了这一轮的全球经济洗牌之后，也已变得不再适应可持续的发展。因此，基于新型城镇化的语境，不能仅仅用单向的城镇化、工业化的视角来看待乡村发展问题，借以寻求乡村现代興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
化的路径。因为过分追求城乡之间发展目标、路径的同质化，必然会忽视乡村特质、价值，从而形成诸多乡村异化发展的现象，这种城非城村非村的异化，并不是新型城镇化下背景下我们所追求的乡村发展目标。在新的背景下，乡村的发展并不是要追求类同于城市的经济规模总量，而是要在城乡要素自由配置、市场充分共享的前提下，实现城与乡的差异化发展，实现共同富裕。纵观过去日韩的乡村设经验，其总体阶段也颇有借鉴意义，第一阶段重点在于村庄环境整治与完善配套设施：第二阶段重点在于产业振兴，培育造血功能：第三阶段重点在于培育人文魅力。因此，丹阳的乡村设发展，也应从单一城市发展视角转为城乡共同发展的双视野，在全市城乡发展一体化的要求指导下，应更加关注农村的发展，结合自身阶段一步步制定相应的设发展策略，因为只有彰显乡村的价值才能推动乡村地区的可持续发展。3.1新型城镇化背景下乡村设发展的原则3.1.1有利于积极稳妥推进新型城镇化，促进城乡发展一体化2013年的中央城镇化会议指出：“城镇化是一个顺势而为、水到渠成的自然历史过程”，要有序推进衣业转移人后的布民化，避免指标化、大跃进式的城镇化发展。”上方面，现代农业的规模化生产经营需要有集中成片的农业生产空间，农业的机械化、现代化也使得农民劳作半径变大，农民生产生活空间的集中化成为必然趋势：另一方面，随着中心城区经济实力的增强，市域集聚度将进一步提高。同时城市的发展也需要大量的农村剩余劳动力来扩大内需，通过就业、居住向城镇转移。因此，丹阳市应积极鼓励长期稳定从事二、三产业的农户向城镇居住，同时加强区域联系，优化市域人的空间分布，促进人向沿沪宁、沿江地区集聚，主动融入区域发展的势头。3.1.2有利于改善农民的生产生活条件城镇化是一个渐进的发展过程，乡村地区仍将在较长时期内保持着相对稳定的发展状态。因此，在推进城镇化的同时，还需以有效改善农民的生产生活条件作为制定乡村设各项政策的重要依据。对于基础条件较好、重点培养的发展村庄来说，首先是推动基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，通过加大公共资源向农村倾斜的力度、城镇基础设施转向农村沿线，让乡村共享城镇化的红利：其次是改善乡村的居住环境，积极发挥民间力量，用“社区营造”的理念来激发农民热爱家乡、设家乡的意识和热情，代替传统政府资金推动的“被興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
动治理”，从而实现乡村复兴。3.1.3有利于激发乡村活力产业是保持乡村地区活力的重要前提，农业的特性决定了乡村地区的产业应当紧紧围绕提高农民收入做文章，而不是一味和城市经济简单攀比。要构一二三产相融的大农业体系，创造更多的就业机会，才能打通乡村的造血功能，实现乡村重塑。而其中，农业是乡村产业中最基础的竞争力。在互联网的时代，农业也不是传统“面朝黄土、背朝天”的模样，农业完全可以和二产、三产相结合，通过农产品加工展销、电商物流、生态旅游等形式，形成新型的产业联动大格局，实现富裕乡村的目标。3.1.4有利于保护农村生态和乡村特色乡村文化是乡村的灵魂，也是其作为“乡愁”载体的核心所在。城镇化的快速扩张、工业化的快速发展，对乡村空间景观和物质文化都带来了前所未有的冲击，因此需要特别关注乡村的生态环境和乡村特色。身处这样快速变革的时代，应当最大限度地挖掘、研究乡村传统历史文化洋意保是传承乡村域的特色、尽可能地在原有村金形态肌丘改善居民生活条件，同时通过和乡村产业的结合，让更多人参与对乡村文化特色的弘扬中。3.2主要策略探讨基于以上原则，笔者认为丹阳在城镇化快速推进的过程中，应在市域城乡一体化目标指引下，进一步细化制定全市域差别化的乡村发展策略，针对区域差异、城乡差异、各村的发展阶段差异提出有针对性的发展重点和设重点。在当前一段时期内，着重并循序渐进地做好乡村居住空间的优化调整、乡村特色的保持与彰显、乡村公共服务的完善提升和乡村活力的激发等工作。3.2.1优空间图14丹阳市域空间分区图根据市域自然环境资源、社会经济发展、城興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
镇设基础及未来发展潜力，结合市域功能片区，制定不同的乡村居住空间管控政策（表2），从而优化公共资源的投放，提高公共资源的使用效率，避免过程性浪费。对于自然村也要根据其发展目标和承载功能的不同加以区别对待，对于那些承载了一定区域内的公共服务功能或者特色彰显职能的自然村庄要着重加以扶持，反之，那些未列入近期发展计划或因纳入城镇规划设用地范围以及生态环境保护、居住安全、区域基础设施设等因素需要实施规划控制的村庄，则需要采取措施加以管控。表2片区发展引导片区分布区位发展目标具体措施为沪宁城市带和沿江城做强做大中心城镇，推在规划发展村庄选取以规模、交城镇集中发展区市带上经济基础较好的进农民向城镇转移通区位及设施条件为主要考量因若干乡镇素，主要引导重点村的培有为历史文化旅游资源丰以生态特色、乡土特以特色村为主体，集中连片打造富的乡镇所在地，以北部色、历史文化特色展示特色村，形成集群效应乡村休闲发展区的水品山和西南部的历塑造为重点史名镇为主要核心为南部的几个传统农业通过发展新型农业、规规划发展村庄以重点村为主体，乡村田园发展区镇模化生产，对乡村起到特色村为辅，结合公共服务半径造血功能确定合理数量的规划发展村庄图15丹阳市某镇镇村布局规划示意图表3规划发展村庄、一般自然村庄的一般性选取原则村庄分类一般性选取原则现状规模较大的村庄重点村公共服务设施配套条件较好的村庄興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
>具有一定产业基础的村庄适宜作为村庄形态发展的被撤并乡镇的集镇区行政村村部所在地村庄已评为省三星级康居乡村的村庄历史文化名村或传统村落特色村特色产业发展较好的村庄自然景观、村庄环境、筑风貌等方面具有特色的村庄位于地震断裂带、滞洪区内或存在地质灾害隐患的村庄位于城镇规划设用地范围内的村庄一般村位于生态红线一级管控区内的村庄位于铁路、高等级公路等交通廊道控制范围内的村庄区域性基础设施（如变电站、天然气调压站、污水处理厂、垃圾填埋场、220千伏以上高压线、输油输气管道等)环境安全防护距离以内的村庄。3.2.2保特色如果说产业是乡村复兴的基础，那么乡村的文化特色则是乡村复兴的灵魂。相对于理论和经验丰富的城市地区规划，面对快速消失的乡村，我们的规划经验和准备并不充分。因此应尽快开展乡村特色资源的普查，对于乡村的特色，采取保护和培育并举，积极挖掘和传承乡村的地整化告并座球特赛带同明边发7如可钱疏移西部的色村串联，连片发展。此外，可将村庄按资源特色分为历史文化型、自然景观型、筑特色型、特色产业型和其他特色型，例如延陵镇（表4)。表4丹阳市延陵镇村庄特色分类村庄特色类型特色判定标准历史文化历史遗迹型以历史遗存、文保单位或其他有历史价值的资源如古树、古井等为特色，型且现状保存较为完好。文化底蕴型存在非物质文化遗产、特色文化底蕴的村庄特色产业观览展示型存在可供展示的农业、林业、水利、生态修复等方面景观形象的村庄。型休闲体验型存在具有发展休闲体验如快乐农场、主题农庄、特色生态园等旅游资源的村庄。自然景观依山、傍水、毗邻水库或存在风貌较好的特色植被等，自然景观资源较型好的村庄。筑特色村庄内部的筑和街巷格局具有一定的传统风貌或依山、水设，存在型一定有机格局的村庄。其他特色具有其他特色且存在一定保留价值的村庄。型3.2.3明权益各级城镇政府在城镇化的进程中，应有针对性地逐步投放公共资源有效地反哺乡村，结理筑素前阀Z.ZC.ET
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