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城市治理与政策研究36.面向规划管理的城市开发边界划定思考PDF文本
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面向规划管理的城市开发边界划定思考范小勇，杨佳摘要：划定城市开发边界不仅仅是一个技术问题，更是一项重要的公共政策工具，着力加强城市开发边界划定后的规划管理有利于实现其公共政策的属性。基于当前深化规划体制改革的背景和要求，从构空间规划体系、推进“三规合一”的角度提出了城市开发边界划定的空间范围，实现城市开发边界与主体功能区、城市总体规划的“三区”和土地利用总体规划的“四界”衔接：从促进城乡统筹规划管理和规划事权改革的角度提出了城市开发边界需要城乡全城规模管控和分级管理的议：从透应新型城镇化发展的角度提出了“底线刚性控制、动态评估调整、管理弹性兼顾”的城市开发边界规划管控思路。关键词：城市开发边界，多规合一，规划管理1背景2013年受《中夹城镇化工作会提要递立空间规划体系?推进规划体制改革，加快规划立法工作，尽快把每个城市特别是特大城市的开发边界划定。2015年《中央城市工作会议》提出了“一个尊重、五大统筹”的城市工作要求，明确指出要统筹生产、生活、生态三大布局，坚持集约发展、树立精明增长紧凑城市理念，科学划定城市开发边界，推进城市由外延扩张向内涵提升式转变。深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单和责任主体。新型城镇化和中央城市工作会议的精神与具体要求体现出对城市发展转型的要求，划定城市开发边界成为“守住底线、控制规模”、促进城市发展方式转变的重要工具。从国外和国内的实践与研究来看，划定城市开发边界的难点不在于划定的技术方法，而在于划定城市开发边界的行政管理意义和相应的实施管理政策。在当前深化城市管理体制改革，提升城市治理能力的背景下，研究城市开发边界划定方法及其实施管理具有重要的现实意义。2城市开发边界的认识2.1城市开发边界的内涵目前对城市开发边界还没有权威性、规范化的定义。城市开发边界的起源可以追溯到19世纪英国的绿带政策，在国际上通常称为城市空间增长边界(UGB),其基本功能是控制城市规模的无节制扩张。从目前研究来看，对城市开发边界的内涵有不同角度的认识。从政興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
府管理角度出发，通常认为“城市开发边界是由政府认定的，区分城市化地区与周边生态开散空间的重要界限”。从城乡关系角度出发，通常认为“城市发展边界是一种城市空间控制和管理的手段，是区别城市与乡村的分界线”。它还被理解为城市的预期扩展边界，边界之内是当前城市与满足城市未来增长需求而预留的土地([1]，[8])。2.2国内主要城市的实践2014年，国土部和住部首批确定全国14个城市划定城市开发边界。包括：北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳。2015年，国土部发文表示城市开发边界划定工作由14个城市扩容到全国600个城市.首批14个城市开发边界试点城市结合自身特点，基于总体规划战略目标和管理目标，展现了不同的划定思路与方法。其中，北京划定了“两线三区”，从后向前、由硬到软、先底后图，整合法律红线、专业红线、格局红线、规模边界、扩展边界，以此划定了城市增长边界线和生态保护红线，通过城市增长边界线和生态保护红线将市域空间划分为生态保护红线区、限制设区和集中设区。上海实行“三线管控”，在城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”的基础上，通过全市城乡设用地“一张图”划定永久基本农田，锁定城市发展边界，确立生态保护红线，明确提型“设用抛控制线安齐业用地控制线“基本农田控制线？：并根据不同地笔系才为.0。：类提出分类管理策略。厦门、杭州、深圳城市面积较小，增长边界与生态红线“一线两用”，演化为约束城市扩张的刚性边界。武汉市提出按照“划管结合”的理念和“全域划、双界线、分级管、分类控”的总体思路，在都市发展区划定基本生态控制线，在都市发展区外围也划定基本生态控制线。都市发展区内的基本生态控制线与城市开发边界基本重合，都市发展区外围基本生态控制线即为生态保护红线。生态红线和开发边界之间设置为弹性区，作为城市开发边界维护调整的弹性空间，也是远期发展的备用空间。生态红线作为刚性线，不得随意调整。采取“管控结合”的实施管理方式，通过城市开发边界、生态红线，界定出集中设区、弹性发展区和生态底线区，并提出“三区”管控政策。表1：国内主要城市开发边界基本情况城市划分名称包含内容特点城市增长边界、生态保护红线：生态生态红线与城市边界两北京市两线三区保护红线区、限制设区、集中设区道刚性管制线划定永久基木农田、锁定城市发展边城市设用地与生态空上海市三线管控界和确立生态保护红线间无缝衔接興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
全域划、双界线、基本生态控制线、生态底线：集中发将生态红线和开发边界武汉市分级管、分类控展区、生态发展区、生态底线区之间设置为弹性区生态红线、生态控制线：生态空间、生态缓冲区作为远景的厦门市线两用生态控制区、城市设区城市发展空间资料来源：根据文献资料整理3城市开发边界的管控要求及相应管理方式分析完善城市治理体系，提高城市治理能力是中央城市工作会议的重要精神。当前，城市治理的体制机制还不够健全和完善，纵向分权和横向整合水平有待提高。在推进“多规合一”改革试点背景下，城市开发边界不仅是一项城市治理公共政策的改革和创新，更涉及空间规划体系和规划管理体制机制的改革。城市开发边界的划定和管理根本上涉及国土资源空间的管控，在控制城市发展规模、保护国土资源和生态空间上涉及发展改革、城乡设、国土资源、环境保护等部门的权责：在空间规划专业类型上涉及主体功能区划、城乡规划、土地利用规划和环境保护规划等规划：在政策和技术工具上包含了国土部门划定的“三界四区”、城乡规划部门的“三区四线”环保部门的“生态保护红线”等在开发边界提出之前，已经形成的各种“边界”都没有能够遏制城市的无序蔓延，多了二根线又能如何呢？由此看来，问题的关键不在于城市开发边界怎么划，而是画线后怎么管理，或者更应该说“城市开发边界的管理目标和政策决定了开发边界应该怎么划定，包括由谁来划定、谁来管理，以及开发边界划定的技术路线和成果表达等技术性问题。因此，城市开发边界的划定及其管控需要放在当前深化城市管理体制改革的背景下，着力探索深化规划体制改革和完善城市治理体系对城市开发边界的要求和影响。3.1适应空间规划体系改革下“多规合一”的要求。《中央城镇化工作会议》提出要立空间规划体系，推进规划体制改革。城市开发边界线、耕地红线和生态红线会成为空间规划体系的重要组成部分。对于如何构空间规划体系，中央提出了具体指向并正在组织“多规合一”试点。2015年9月，中共中央、国务院联合发布的《生态文明体制改革总体方案》提出，“多规合一”就是要“构以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。国家发改委、住部、国土部和环保部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，形成了三种不同的试点方案。其中，住房城乡设部负责联系8个试点市县，按照“发展战略+空间布興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
局+实施策略”的思路，提出以城乡规划为统领，以空间坐标为核心，通过“五定”（定性、定量、定形、定界、定策)，实现“五统”（统一发展目标、统一技术指标、统一空间坐标、统一图例标准、统一实施平台)，实现各类规划的有机衔接，立健全覆盖城乡、事权清晰、上下衔接的空间规划体系。在地方开展试点的同时，中央“十三五”规划议和中央城市工作会议对“多规合一”提出了新方向，即“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”，明确了“多规合一”的宏观路径，这是一个重要的改革方向。从主体功能区规划依据区块功能和资源环境评价要素看，城市开发边界在空间耦合上可以包含优先开发区和重点开发区，而城市开发边界的最大可能边界可以延伸到“限制开发区”。从城市总体规划来看，城市开发边界的划定是在城市设用地适宜性评价基础上，结合城市资源要素承载力分析和城市发展规模预测，确定城市开发强度规模及边界线范围。开发边界与城市总体规划的“三区”（适宜设区、限制设区、禁止设区，其中，中心城区还包括己区)的关系一般表现为包含己区，可包含适宜设区和限制设区，但不得进入禁止设区。从与土地利用总体规划的衔接来看，城市开发边界由于时效可超越土地利用总体规划的规划期，因此可能突破城乡设用地规模边界，进入土地总体规划的限制设区，但不得罢破禁士瑴边在兰两规合双的情况下，城市开发边界就等于士地利用总体规划的允许设区+有条件设区（图1）。在此基础上，按照韩青等(2012)提出的城市总体规划与主体功能区划空间耦合关系，主体功能区划的“优先开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区”的四区分类与城市总体规划的“已区、适区、限区、禁区”在一定条件下可以形成空间对应关系[9]。由此，在统一评价信息平台和坐标体系，就可以实现城市开发边界与主体功能区、城市总体规划、土地利用总体规划的空间边界衔接，继而实现城市开发边界规划一张图（表2）。在此情形下，城市开发边界成为可进行城市开发设和禁止进行城市开发设的区域之间的空间界线，是允许城市设用地拓展的最大边界。转设边界城乡设用担城多设用地模边界有条件设区限制设区减市开发边界制止设图1：城市开发边界与土地利用总体规划“三界四区”的关系示意興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表2：城市开发边界与主体功能区、城市总体规划、土地利用总体规划的衔接关系城市开发边界的延伸到城市规划的延伸到土地利用总体延伸到土地利用总体规划主体功能区划定空间规划区规划的“四区”确定的“三界”优先开发区已区允许设区城乡设用地规模边界城市开发边界内重点开发区适宜设区有条件设区城乡设用地扩展边界城市开发边界城乡设用地扩展边界的限制开发区限制设区限制设区可能拓展的区域可能空间城市开发边界外禁止开发区禁止设区禁止设区禁止设边界禁止突破的区域3.2适应城乡统筹发展下“城乡全域统筹管理”的要求随着《城乡规划法》的实施，标志着我国打破城乡二元结构，规划范围从城市为重点向城乡规划统筹转变。按照《城乡规划法》第2条第3款，“规划区”是指城市、镇和村庄的成区以及因城乡设和发展需要，必须实施规划控制的区域。同时，《城乡规划法》明确了在城市、镇、乡和村各级规划区内的城市规划实施管理制度。城乡规划主管部门不得在城拉?乡规划确定的设用地范围以外做出规划许可。按照《城市规划编制办法》(2006版)的要求，城市总体规划要确定规划区。同时，城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划，中心城区规划控制范围应包括主城区、相关联的各功能组团和需要加强土地用地管制的区域。当前对城市开发边界没有规范性定义的情况下，城市开发边界是否等同于城市设用地的最大可能边界？如果答案是肯定的话，那么按照城乡统筹管理的要求，城市开发边界应该在规划区范围内划定，从而将规划区划分为“可进行城市开发设”（或者说是未来可为城市开发设使用的用地)和“不可进行城市开发设”的空间界线，与土地利用总体规划的“有条件设区”衔接，包含了存量设用地和规划预留的增量设用地。依据《城乡规划法》，规划行政许可的范围在“规划区”内的设用地上，实现规划行政许可的全覆盖。那么，按照当前城镇化快速发展的趋势，城镇化发展的重点地区将由中心城区转入中心城区外围的区县地区和小城镇。按照城乡规划全覆盖和城市规划区行政许可的法律要求，一方面需要解决中心城区的开发边界内存在的集体设用地的规划和管理问题，另一方面，对于中心城区外围周边的城镇设用地，同样也应该纳入开发边界，作为城市开发边界的统筹管理范围。因此，城市开发边界划定的不仅仅是单纯的“城市”开发边界，实际上应该包含需要纳興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
入规划管理的城镇设用地的开发边界，统筹为城市开发边界，适应城乡统筹规划管理的要求，并为中心城区周边集体设用地在符合规划和用途管制的前提下“入市”提供规划管控的前提条件和法律依据。目前，武汉市对城市开发边界实行“全域划”，从而解决了对全域的城、镇设用地的全域管控，也解决了集体设用地的管控问题，满足城乡统筹规划的要求。当然，与当前城市总体规划审批制度和行政管理体制相对应，“全域”划定城市开发边界是市级政府城乡统筹管理的需要，但在规划成果的表达和上报内容与形式上又可以依据事权划分，采取城市开发边界“全域规模控制”和“边界分级划定”的方式来表达和管理，这点将后面结合事权改革的要求展开讨论。3.3适应快速城镇化下城市发展不确定性的“刚性与弹性”管控要求划定城市开发边界的出发点和落脚点是要通过刚性约束控制城市无序蔓延，保护城市生态环境和自然资源，确定城市开发设的刚性管控范围，刚性城市开发边界是城市发展的底线，应该是永恒不变的。同时，我国正处于中国正处于加速阶段的中后期，大部分中小城市城镇化设将加快，而部分特大城市，特别是特大城市的中心城区城镇化发展将进入稳定阶段。另外，随着我国经济发展进入以市场为主导的“新常态”，城市发展面临较多的不确定性，依据现状发展条件和发展思路难以准确预测城市未来十年甚至三十年发展情形，刚性城的主子系个不为..市开发边界不可一成不变，需要城市开发边界保持一定的弹性尺度，根据社会经济发展的需求，地区发展差异，有序进行优化和调整。过于刚性的城市开发边界管理既不符合我国地区发展不平衡，城市发展差异大的特点，也不利于城市长远的发展和规划的科学性与权威性。笔者认为我国城市开发边界的划定应坚持“底线刚性控制、动态评估调整、管理弹性兼顾”的原则，对开发边界实行刚性与弹性相结合的管控方式。借鉴国外城市经验，例如波特兰通过“微调、主要调整、立法修正”三种模式对城市增长边界进行修，圣何塞市划定永久性城市开发边界，俄勒冈州在规划期20年的基础上每4-7年评估一次，我国应针对不同城市因地制宜地进行管理，刚性和弹性的关系通过“规划期限”和“界线调整”来体现，并配以“实施评估”和“审批权限”等制度化程序来管控。首先，城市开发边界作为规划强制性内容，实施刚性管控。城市开发边界一经确定，城市开发设不能“过线”。其次，城市开发边界具备规划期限以便具有可修改的能力，但最终的期限应指向我国城镇化达到稳定状态的期限。其中，对于500万以上的特大城市以及达到“稳定状态的城市”，或者达到稳定状态的超大城市的中心城区，城市开发边界应指向永久边界。这也符合国土部2016年在《国土资源“十三五”规划纲要》中提出的“除生活用地及公共基础设施用地外，对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增设用地”的要求。理筑素前阀Z.ZC.ET
另外，城市开发边界的界线应在满足一定条件，如规划到期或者其他符合条件的情况下可以进行相应的调整。调整的方向是开发边界外的限制设区。同时，控制调整程序和调整权限。在调整程序上，按照城市总体规划修改的程序要求，实施评估和修改申请，经过规划实施评估和专题论证报告后，经上级审批机关批准方可调整。在调整审批权限上，可依据事权划分和城市总体规划审批管理制度实行“分级管控”。例如，对于由国务院审批城市总体规划的城市，划定的开发边界进行调整的，调整范围属于中心城区或集中设区的，由国务院进行审批：调整范围属于中心城区或集中设区之外的，由省或直辖市政府进行审批。最后，实行“界线调整和规模调整”区别管理。即，对于不突破开发边界线的规模，只是界线范围的调整的，实行增减挂钩。在保证城市设用地规模不变的前提下，可在不侵蚀生态红线、永久基本农田等刚性管控要素的条件外，调整城市设用地边界线，并实行增减挂扣，且调整出的开发边界内用地主要用于满足城市基础设施和公共服务设施设的需求，不可增加居住用地和产业用地。通过严格的程序管控和用途管制，强化对城市开发边界的调整管理，突出开发边界的刚性管控的目标。3.4适应事权改革背景下“分级管控”的要求《城乡规划法》明确了法定的城乡规划体系，同时阴确了各级行政部门的规划事权范围，终白生汽家对2形成了“一级政府、一级规划、一级事权”，做到各级事权必须与职能对应。针对特大和超大城市，如北京、上海、天津、重庆等这类城市，包含着市域和市区两个空间规划层次，相应地有市级政府和区县级政府、以及镇政府和村庄多个行政层级。若规划部门的行政能力直接延伸到区县，那么规划事权应覆盖全市域。若存在市区两级规划行政部门，那么市级规划行政部门的事权常常是以市区为重点。相应地，这类特大城市往往形成了市区两级为主的多层级城市总体规划。按照城市总体规划编制方法，市域城市总体规划从战略上、宏观上和全局上对全市的城市性质、城乡设用地规模、市域城镇体系结构、区域性重大交通市政基础设施布局、生态环境格局和空间管制等进行总体布局。同时，以中心城区或者城镇集中设区为重点，对中心城区或集中设区的各类用地布局进行具体布局。无论是规划深度还是成果表达上，对中心城区外围的区县原则上只是确定发展定位、人规模、重大设施布局，相应的区县地区城乡设用地规模和布局由区县地区的总体规划确定。这种操作方法是维护市域总体规划战略性、权威性和稳定性，同时发挥区县地区积极性和主动性，明确市区两级政府事权的一种切实有效的规划管理模式。相应地，笔者认为按照“一级政府、一级规划、一级事权”的机制，以及规范各级政府权力清单和责任清单的要求，对城市开发边界实施“分级管控”能较好地适应行政层级的运行机制，有效推动城市开发边界的规划编制与实施管理。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
例如，以由国务院审批城市总体规划的大城市为例，在市域城市（或城乡）总体规划中确定全市域的城市开发边界总规模，不划定全市域的城市开发边界的界线，而是只划定集中设区（包括中心城区及以及需要重点管控的产业组团或功能区）的开发边界界线。这样，市域的开发规模和集中设地区的边界是刚性管控内容，由国务院审批和管理：在此基础上，按照市域总体规划确定的城市开发边界总规模，在区县地区的城乡总体规划中落实市域总体规划要求，划定区县地区的城市开发边界，实现区县开发边界的空间落位，并通过省市级政府部门的统筹管理来确保各区县加总的总规模不突破上位规划要求。同时，区县的城市开发边界管控由省市级政府管理，实现了开发边界的事权划分与责任划分的统一。这样，形成了中央政府、省市级政府、区县政府对城市开发边界的权责划分，有利于推进政府权力清单和责任清单改革，有利于形成覆盖城乡、事权清晰、上下衔接的城市开发边界管理机制。4总结城市开发边界是实现我国城市设由扩张型、蔓延式设逐步转向存量型、内涵式发展的一项重要政策工具。在当前深化城市管理体制改革，提高城市治理能力的形势下，应更加关注其政策工具属性，加强城市开发边界的规划实施管理研究。城市开发边界的管理体制机制不仅决定受城市开发边界的划定技术和成果表达，更重要的是对于空间规划体系改革和推进“多规合一”试点具有重要意义。基于当前改革的“语境”，对城市开发边界的管控要求进行分析，提出了城市开发边界划定和管理的相关议，即在管控要素和管理内涵上，应与主体功能区划、城市总体规划、土地利用总体规划等规划衔接，实现多规空间管控区划的空间统一：在管理政策上，通过规划期限和调整程序来体现刚性与弹性兼顾的要求：在划定范围上，应结合规划体系和行政管理机制，实行“全域统筹、分级管控”。城市开发边界的划定己经作为一项重要工作要求正在全国展开，相关试点和实践也正在不断深化，城市开发边界的划定与管理将由技术研究层面转向规划实施管理层面，相关的立法工作、行政机构改革、信息平台设、税收政策等一系列问题仍需进一步研究和探讨，从而推进城市开发边界被更加科学合理地加以认识、规范、划定和实施。参考文献[山王颖，顾朝林，李晓江.中外城市增长边界研究进展[U.国际城市规划，2014(04)：1-11.[2]石伟伟.武汉市城市发展边界的设定研究[D]华中农业大学，2008：22-23.[3)龙濃，韩哭英，毛其智.利用约束性CA制定城市增长边界U.地理学报，2009(08)：999-1008.[4张兵，林永新，刘完，等.“城市开发边界”政策与国家的空间治理[城市规划学刊，2014(03)：20-27.興尚理罚素前网ZC.NE1
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