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城市治理与政策研究34.从“多规合一”到空间治理体系建构的厦门实践与思考PDF文本
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从“多规合一”到空间治理体系构的厦门实践与思考何子张，赖晓霞，旺姆摘要：近年来，空间治理成为城市规划和管理关注的热，点。从空间治理体系概念入手，分析厦门市空间规划治理体系现状及存在的问题，回顾厦门构顶层战略，开展“多规合一”工作，梳理空问规划体系和构空间治理体系的历程。从规划体系、规划体制和平台构角度提出构空间治理体系的议。关健词：多规合一，空间规划体系，空间治理体系，厦门前言2014年十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，2015年中央城市工作会议提出要“完善城市治理体系，提高城市治理能力，促进城市治理体系和治理能力现代化”，“十三五”规划纲要提出要“以市县级行政区为单元，立由空同颗划，用途管制，差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。“空间治理体系”正式成为国家战略，也成为城市规划和管理持续关注的热点。治理的概念源于西方公共管理领域，有很多不同层面的概念表述，具有代表性的是1995年全球治理委员会的界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。该定义有四个特征：(1)治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程：(2)治理的立不以支配为基础，而以调和为基础：(3)治理同时涉及公、私部门：(4)治理并不意味着一种正式制度，而有赖于持续的相互作用°。我国城乡规划界90年代末引进“治理”概念，城乡规划作为一种公共政策，规划就是政治过程”，是对空间资源的使用和收益进行分配和协调的过程，因此城乡规划本质上是一个极其复杂的空间治理活动”。我们认为，空间治理体系则是指不同主体在空间规划、设和管理过程中，为调和空间利益而采取的系列行动的总和。加快规划体制改革，完善空间治理体系，是城市转型的内在需求。理筑素前阀Z.ZC0
1厦门市空间治理体系现状及其问题厦门空间治理体系在规划、设和管理方面面临着一系列问题，主要表现为几个方面：1.1规划编制条块分割，层级间缺乏有机衔接，类别间协调性差我国空间规划种类繁多，体系庞杂，包括：国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境总体规划、交通综合规划等等，各个规划由相应部门主管编制，又自成体系。据不完全统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种°，而厦门市法定的规划己达45种之多，存在部分设置不科学、不合理，规划体系缺乏整体性，上下级规划不能有效衔接，缺乏顶层的空间综合协调等问题。同层级的规划协调性差，各部门职能权责划分不清，重复编制甚至相互冲突。如2014年厦门市城乡规划与土地利用总体规划差异图斑达12万块，合计306平方公里，厦门市陆域面积1573平方公里，占19.5%。1.2空间开发设无序，用地低效粗放，生态环境被破坏厦门城市成区的面积由1981年的38平方公里扩展到324平方公里，常住人386万人，其中，岛内人200万，超总人的一半，用地面积却只占总用地面积的三分之一，岛内人均设用地54平方米，而岛外人均设用地116平方米。用地扩张非常快，但是由于岛内外开发设的不均衡，岛外土地利用粗放，导致岛外人均用地效率特别低。其次，由于偏重经济增长和规模扩大，忽略了资源、环境的可持续发展，生态环境资源被逐步侵占，目前厦门的生态控制区内有40平方公里的设用地待逐步清理。1.3空间管理的冲突1.3.1空间规划管理冲突，同一空间多头管控由于长期存在的“条块分割”管理体制，使得空间规划更注重纵向控制，而缺乏在同一空间上的横向衔接，造成在同一空间上不同规划管控逻辑矛盾°。具体到城市内部，由于多个部门对城市空间存在多头管理，各部门规划的规划主体、规划期限、技术标准的不一致，对空间管制要求、措施和内容亦不同，形成了“多头编制、多规管控、空间打架”的问题，带来了开发管理上的混乱和设成本的增加，甚至影响了经济社会的发展°。如“经济社会興尚理筑Z.Z心
发展规划”的发展目标、“城规”的空间坐标与“土规”的规模指标“三标”不衔接，常造成“有地没项目、有项目没地，有地有项目没规划”等现象，项目审批障碍多，推进慢，土地资源得不到有效利用。又如规划、国土、林业、海洋等部门规划管理的国土空间范围相互交叉但又未能覆盖全面，导致部分用地空间行政权力存在交叉重叠，而部分空间规划管理缺失。空间规划管理的冲突导致城市空间管理缺乏依据，削弱了规划的严肃性和权威性，空间管理存在“越位”、“缺位”，行政审批效率低下，空间治理能力弱。1.3.2设项目缺乏规划统筹国民经济与社会发展规划是以发改部门为主导，以项目为主要抓手，是当前我国推动经济社会发展的重要抓手。根据传统的做法，发展规划的项目与城乡规划、土地规划缺乏有效衔接，项目缺乏空间统筹，在实际操作中，发改部门的项目计划主要基于各职能部门项目计划汇总、筛选，且市、区发改部门项目主要针对市、区财政性投资项目，对非财政性投资项目缺乏统筹引导，城市设在空间上和时序上未充分衔接，常导致配套滞后、片区功能耦合性差、投资分散未形成集聚效应、难聚人气等问题。厦门在推进岛外新城设过程中，四个新城同步推进，重点不突出，构多中心组团式格局进程缓慢，跨岛发展成效不显著，且新城设主要采用工业先希，汽车交通主导，房地产开发跟进的开发模式，公共配套设施及环境设滞后。据统计，2009-2013年期间，厦门市岛外设用地增量主要集中在居住用地(48%)、道路交通用地(19%)、工业用地(17%)，公共服务设施、公用设施增量不足5%。1.3.3空间开发与保护配套机制脱节原有的制度与政策体系主要仍以经济发展、空间开发为主要导向，政绩考核“唯GD”倾向明显。空间管理部门各自为政，各类空间规划设管理相关的法律关系模糊，法律地位不明确。空间开发与保护缺乏协调与鼓励性机制，原有生态保护、资源保护政策多倾向于“只堵不疏”，政策落地困难，也不利于资源环境的可持续发展。2厦门市空间治理体系构实践厦门市作为国家28个“多规合一”试点城市之一，以《美丽厦门战略规划》为引领，率先完成了“多规合一”工作，梳理了空间规划体系，并逐步构了空间治理体系。理筑素前阀Z.ZC.ET
2.1构顶层战略，凝集发展共识吴良镛院士提出“规划中有很多技术的东西，但根本的是在战略上要理顺”，“要加强规划，一般来说技术不成问题，重要的是加强战略思想。要处理好战略与战术的关系，思路对头，技术上比较好解决。”空间治理体系的构是一项系统工作，要求转变思维观念，从战略高度谋划城市发展。《美丽厦门战略规划》结合了中央战略部署和厦门的实际发展情况，从政治、经济、社会、文化和生态五个方面，提出具有全局性、长期性、决定性指导作用的城市发展战略。2.1.1《美丽厦门战略规划》基本情况美丽厦门战略规划是落实“美丽中国”战略部署，结合厦门转型发展的要求，按照“五位一体”贯穿全程的思路，在深入分析厦门的美丽之源、美丽特质、发展战略、发展成效和机遇挑战的基础上，提出了两个百年愿景、五个城市定位、三大发展战略、十大行动计划和共同缔造行动。不同于传统的空间战略规划，美丽厦门战略规划是立足长远、指导全局，并涵盖了“五位一体”的发展战略规划，也是通过科学的、民主的、法制化的决策过程取得了全市共识的具有法律效方的纲领挥规划，战略规划的内容即包括宏观战略，也泡括具体的行动计划，使得战略规划可统筹、可实施。同时通过探索共同缔造的规划实施路径，推进了社会治理模式的创新。2.1.2《美丽厦门战略规划》总结提升战略规划自2013年启动实施以来，取得了一定成效，通过全面深化改革，城市、社会、产业等转型发展成效显著：经济增长率率先回升向好，走在全国、全省前列：实施了“多规合一”及推动行政审批流程的改革，立了统筹规划和规划统筹的总体格局：推动了城市治理体系和治理能力现代化，美丽厦门共同缔造的治理模式得到高度肯定：生态文明设进程加快。厦门实践探索出的新理念、新机制、新路径也为中央制定战略方针政策提供了鲜活的经验，部分已被吸纳成为中央的决策部署。战略规划实施三年以来，中央召开了一系列重要会议，为城市发展提供了更加清晰的基本遵循和指导思想。为贯彻新精神、新理念以及对厦门发展提出的新要求，破解厦门市在发展新阶段面临的新问题、新挑战，加快推进转型发展，2015年又对《美丽厦门战略规划》进行了总结提升，对发展战略、十大行动计划的内容进一步拓展与提升：同时进一步创新提興尚理筑Z.Z心
升共同缔造的理念和方法：形成规划体系，实施监督与考核，立评估与提升机制，保障《战略规划》顺利实施。2.2开展“多规合一”，实现统筹规划“多规合一”的本质是一种空间规划的协调工作。以立统一的城乡空间规划体系为目的，也强调以统筹城乡空间行政管理为手段°。2.2.1统筹部门规划，实现一张蓝图通过统筹整合各部门规划，统一各类坐标系、基础数据、分类标准和用地边界，形成了覆盖全市域城乡的“一张蓝图”。理论上的“一张蓝图”是抽象的表达，实际并不存在一个具体的图纸可以涵盖如此丰富的内容，其实质意涵为各种规划在空间上梳理矛盾和冲突之后，形成了统一明确的空间规划格局°。厦门市“一张蓝图”实际上包含了三张图：第一张图是确定生态控制线和城市开发边界及城市空间容量（图1）：第二张图是生态控制区里面的细化内容（图2），包括基本农田、林地、水源保护区等其他生态红线：第三张图（图3，图4)是城市开发边界的细化内容，明确生活空间和生产空间的划分，以及重大基础设施和连风子系个小为∠.U∠○U.NE公共服务设施的布局。有致区图1厦门市空间规划格局图2厦门市生态控制区规划興尚理筑素前阀Z.Z沁.E]
桶安光电产业区同安传候壮工业产业园坐美机械产金区本岛高新产业园海地道表与生物制药产业区图3厦门市城市生产空间布局规划图4厦门市城市重大基础设施布局规划2.2.2构空间规划体系，实施一张蓝图通过顶层设计构统一的空间规划体系，本能从根本上解决多规矛盾，真正实现治理能力现代化。以美丽厦成略规划为引领，204完成了“多规合一”一张图编制，划定了开发与保护的边界，明确了生产空间、生活空间、生态空间布局。在此基础上，加强统筹规划力度，系统全面推进空间规划体系涉及的103个专项规划的梳理和协调工作，在更宽的时空立体坐标系下，明确生态本底与开发边界，初步构了以空间治理和空间结构优化为主要内容、覆盖全市陆域海域、以城市承载力为支撑的空间规划体系，推进“一张蓝图”的细化。再结合市、区、街道社区不同的职责，各个部门不同的分工，以行动计划为基础，逐步构形成定位清晰，功能互补，统一协调的空间规划体系（战略规划一一张蓝图一专项规划一行动计划)（图5），最终实现“一张蓝图干到底”的基本目标理筑素前阀Z.ZC.ET
生态控制区规水衣地规美丽厦门”战略规划风名区专发文化设线专运全域规划一张蓝图较身设韩专项家现划纯开边界贴进存去物分区空间战略规划分区性质，规模计构管控规具则分区空间规划一张图卫气题技各类用地控道只L及保板理术海城系纯规划东身带复的划其办标公准则内上交女划整出特海体花0数世纸塑为道近期年度市承载力规制计刻高生专人的专黄被大专速员可号证图5厦门市空间规划编制体系23将空治理体系盛花接时统常冈J.NE可2.3.1改革规划管理体制首先厦门市规划局更名为厦门市规划委员会，规划部门由非政府成员单位变回政府成员单位、由专业管理部门变成综合管理部门，承担起政策制定、统筹协调等新的职能；同时，推动简政放权、放管结合，减少市规划委对于微观事务的管理，将各区的规划编制和项目审批下放到区规划分局。通过规划部门的机构改革，充分发挥规划统筹的作用，逐步形成政府主导、部门协作的治理结构，形成强有力的综合治理合力。另外，在多规合一工作过程中成立了由市委书记任组长的领导小组，负责全市多规合一工作组织领导和统筹协调，在领导小组之下设办公室（挂靠在市规划委）负责“多规合一”工作的具体实施，各区政府成立相应的配套机构积极做好“多规合一”协调工作，立起纵向由市至区的规划协同工作机制，实现各个层面上的资源统筹、主体协调。2.3.2构统一的发展与管理综合平台城市发展需要依靠科技创新驱动，增强城市持续发展能力。厦门市“多规合一”通过信興尚理跗素衬网Z.Z0.ET
息化手段构了统一的规划信息共享、项目策划生成和协同审批平台，通过平台统筹城市空间发展与设，充分发挥规划的统筹作用。空间信息共享平台统一全市各部门空间规划的空间坐标体系和数据标准，纳入了发改、规划、国土、环保、海洋、林业、水利等部门的设项目信息、规划信息、国土资源、地理信息等，平台的空间信息即时更新和实时交互，实现全市空间信息的共享。设项目生成平台，主要在设项目项目审批前期形成了以发改、规划、国土等部门为主、多部门协同的项目生成协调机制，通过平台交互项目信息和部门意见，落实投资、预选址、用地指标等条件，促使策划生成的项目可决策、可落地、可实施，实现资源统筹和集约节约利用，并为审批提速创造条件，2015年1月至12月初，通过平台生成策划设项目总计594个。项目审批协同平台实现设项目审批部门联动操作，通过各部门审批系统信息交互，形成了一个综合、系统、高效的审批系统，达到项目信息在多部门间的主动推送、联动审批，极大节约了审批时间，快速推进审批工作，加速设项目落地。以往设用地许可阶段审批，涉及7个部门9个审批环节，串联审批，审批约需53个工作日（实际完成一般要半年），“多规合一”之后时间压缩到10个工作日。2015年1月至12月初通过设项目协同审批平台办理项目总计534件J.NE工“多规合一”综合平台的构，推动了政府职能的转变，提高了资源配置效率，降低了经济社会发展的成本，充分发挥了规划统筹城市空间发展与设的作用。2.3.3以规划统筹设项目为转变城市经济社会发展方式，从以项目为主导转向以规划为主导推动发展，将空间规划作为统筹发展的重要抓手，强化规划对城市设项目的空间统筹，厦门市探索立“战略规划一一五年规划一一年度计划”的规划实施时序安排。把五年规划作为落实战略规划的阶段性安排，增强发展规划的空间属性，并最终落实到年度计划。厦门市“十三五”规划与传统发展规划相比，做了多方面的创新，特别是强化了空间属性和项目支撑，将发展规划确定的重大工程、重大项目落实到空间，并与“多规合一”平台相对接，做到发展目标、用地指标、空间坐标“三标衔接”。而年度项目计划则以战略规划所确定的十大行动计划为基础，将五年规划目标任务落实到年度工作中，提出年度经济社会发展目标、设任务和工作措施。同时在城乡规划层面，充分对接发展，立近期设规划一一规划实施三年计划一一年度实施项目策划的空间实施规划体系，以规划统筹为核心，无论投资主体、资金来源、供地方式等，立全径、全覆盖的设项目储备库，为发改部门、区政府以及其他各部门项目興尚理筑素前网ZC.NE1
决策提供指导。2.3.4完善空间开发与保护配套机制厦门把实施“多规合一”改革的法治设，制定了全国首部“多规合一”法规一《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，为“多规合一”管理提供立法保障，已于2016年5月1号起实施。配套制定《厦门市设项目生成管理办法》等政策法规。同时，立了部门协调运行机制和监控考核、动态更新维护等制度，保障“多规合一”顺利实施。其次，推进生态文明体制改革，强化生态资源保护的制度保障。出台《厦门经济特区生态文明设条例》，突出顶层设计和制度创新，为推进生态文明设，改善公众福祉，设美丽厦门奠定了坚实的法制基础。制定《厦门市生态控制线管理实施规定》，明确生态控制线的管控主体、边界和规则。探索立生态保护补偿机制，出台《同安汀溪水库水源保护区农村综合整治和生态补偿实施方案的通知》、《同安汀溪水库水源保护区货币化生态补偿实施细则》，实施货币、政策补偿和科技扶持等多元化多层面的补偿，在全省率先立起饮用水源地生态补偿长效机制。同时，探索基于主体功能分区的政绩考核机制，2014年3月厦门市出台了《各区党政领导班子综合考核评价秀法》和《市直部门领导班子综合考核评价办法方改变以往“唯GDP”发展、“一把尺子量到底”等问题。基于各个区的主体功能，明确各区发展定位与考核重点，按照指标有区别、权重有差异的原则量身定制各区的综合考核评价体系，“让能干什么的人干什么”，借力考核评价提高统筹发展的效率和科学发展的水平，推动政府职能转变，促进转型发展。3若干思考3.1构以顶层战略为引领、“多规合一”为抓手的空间规划体系城市是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心。在快速城镇化进程中，城市也是各种矛盾与问题的集中地和高发区，目前突出的问题是城市发展缺乏整体性、系统性、协调性和生长性。面对这些问题，规划要以战略性的眼光来看待发展中的问题；要在空间层面上战略性地解决问题：更要通过战略性的思维来把握问题的本质走向，防患于未然°。顶层战略主抓战略问题，着力于空间载体，解决城市社会经济发展的重大问题。而空间的问题有赖于興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
规划来协调统筹，“多规合一”是统筹规划和规划统筹的切入点，既可以统筹协调各个规划，又有助于推动以战略规划来统筹城市发展。以战略规划为引领、“多规合一”为抓手的空间规划体系，创新规划路径，统筹空间发展，推进城市治理体系和治理能力的现代化。下一步工作可以借鉴国外先进城市经验，创新空间规划编制层次，理顺空间管理体制，完善空间规划体系，推动规划体系和规划体制改革。3.2构以规划为引领统筹城市发展的方法与平台充分利用“多规合一”工作成果，以数字化、信息化等技术手段作为辅助手段：不断完善统筹发展与治理的综合管理平台，实现信息共享、项目生成策划和审批流程再造：把空间蓝图转变为引领城市发展的纲领和政策：立编制和实施的互动反馈机制，创新部门协同机制、改革规划管理机构：形成以规划统筹和引领城市转型发展新模式。3.3调整以开发控制为核心的规划体系和体制城市规划的作用对象是城市物质空间形态中有关公共利益的部分，为保障公共利益而17对各项城市开发实施的巍划控制斯为开发控制：开发控制主要关注城市开发中生地使用的功能、经济性及开发结果°，在市场经济和快速城镇化下，往往容易过多关注于经济效益，而忽视了社会和环境效益，擅长于控制，不具备积极发展的功能°。空间是统筹发展的重要抓手，是“五位一体”发展的载体。应转变原有以控制性详细规划、“一书两证”为主体，以开发控制为核心的规划编制和管理体系，突出规划对城市发展的统筹作用。以“多规合一”工作为基础，依托统一的空间发展与管理平台，创新空间规划体系，充分衔接规划的空间与时间安排，完善项目生成机制，突出规划对城市设与发展的统筹。开发控制的执行有发改、国土和规划三个主要部门，涉及环保、交通、人防等相关部门，有赖于政府及各部门的协调。应改变“审批”为主体的职能结构，进一步创新审批方式、优化审批流程，加强部门协同、提高审批效率。规划部门应转变管理职能，从微观审批事务为重心向宏观统筹协调事务为主导转变，简政放权，放管结合，强化在空间治理、统筹发展中的综合协调作用。进一步完善“多规合一”制度框架和配套政策，完善政府与部门的协调机制。通过规划变革，重塑空间治理体系，推进城市治理现代化。興尚理筑素前网Z.ZC
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