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城市治理与政策研究28.农村集体建设用地“三旧改造”再开发的模式探索 ——以禅城区“三旧改造PDF文本
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农村集体设用地“三旧改造”再开发的模式探索以禅城区“三旧改造”为例史懿亭，欧俏珊摘要：随着土地资产价值广为农村集体所认知，“三旧改造”中农村集体设用地转国有的意愿大幅降低，依赖于农村集体土地进行再开发的“三旧改造”陷入模式困境。本文结合禅城区的工作实际，阐述了在农村集体设用地上进行“三旧改造”再开发的三种“典型”模式及其机制内涵。提出即使采用农村集体设用地使用权流转的模式进行“三旧改造”困难重重，但加强农村集体设用地使用权的流转，完善相关土地流转机制依然是禅城未来化解农村集体设用地高效利用困境的有效方式。关键词：“三旧改造”，农村集体设用地，使用权流转，禅城1前言改革开放以来，广东尤其是珠三角地区经历了三十年“自下而上”的高速发展，在取得很大成就的时一土地喷源难以为继地底效利用等问题也目益马是。为被解经济发展，城市发展发展中的资源困境，广东省在全省范围内积极推行“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的改造，即“三旧”改造。2009年5月，广东省出台了《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府(2009）78号)，从政策层面传达了省政府对“三旧改造”的指示精神。该政策同样也是国家赋予广东省的一次政策尝试，试图用“政策创新”的方式（赖寿华，吴军，2013），以“三旧”改造为载体来促进土地资源的集约节约利用，从而达到转变经济增长方式、促进城市发展的目的。另一方面，早在2005年广东省就出台了《广东省集体设用地使用权流转办法》（广东省人民政府令第100号)，成为我国第一个通过地方立法允许集体设用地使用权合法入市流转的省份，打破了“非经政府征地，农村土地不得合法转为非农用途”的传统旧制（王权典，2006)。集体设用地使用权流转的出发点，是希望把存量低效的集体设用地，纳入城市土地供应的范畴。并通过流转匹配更加高效的经济发展要素，实现土地集约利用、完善城市功能、改善城市形象的目的。由于农村集体设用地上大部分已经有集体经济发展的相关物业，其使用权的流转与“三旧改造”密切相关。筑素衬网Z.Z沁
禅城，地处珠三角，城市早期发展的内在动力机制与乡村工业化、城市化等紧密相关。长期以来，各级政府对农村集体经济的发展较为依赖，也因此对农村集体产权较为尊重，各级政府都充分重视与农民在农村集体经济和城市设等方面立良好的协商关系。随着开发设用地已经达到全区总用地70%的现实情况，禅城已经全面进入到二次开发的城市发展阶段，“三旧改造”成为禅城城市发展的空间背景（佛山市禅城区概念规划一一大佛山“首善之区”发展战略，2014)。然而，纳入“三旧改造”的对象，从权属构成上来说，大部分属于村集体所有，这也意味着禅城未来城市的再开发将直接依赖村集体所有的土地。随着土地价值的急剧提升，村集体对土地的价值有了重新认识，对土地资源掌控的决心更为明确和强烈。禅城区早先通过征收村集体用地转为国有用地的“三旧改造”的土地开发模式（政府一级开发)遭遇了意愿困境。未来如何在村集体所有的土地上实现二次开发，成为禅城未来城市功能转型与发展的重要方向。2禅城“三旧改造”基本情况2.1“三旧改造”的相关背景曲??C禅城提出经济发展方式转型的决策较早，相比广东省在2007-2008年提出的产业和劳动力“双转移”的战略决策更早。主要原因是发展了很多年的传统产业如不锈钢、针织童装、陶瓷产业，尤其是陶瓷产业对禅城生态环境的破坏十分明显，不仅严重影响了禅城的招商引资的经济发展环境，也严重影响了居民的生活环境，“产业升级转型”成为当时禅城促进经济可持续发展的重要抓手。2004年禅城石头村拆除了13家污染大的陶瓷厂，设起澜石交易中心，引入了全国最大的不锈钢研发基地使得整个区域价值有了很大的提升，由此正式开启了禅城十年“三旧改造”的历程。为指导全市“三旧改造”工作有序进行，早在2007年6月28日，佛山市就出台《印发关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知》[佛府(2007)68号]，正式从政策层面全面推动“三旧”改造工作。广东省在总结佛山市“三旧”改造的摸索经验上，制定了面向全省的改造政策《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府(2009）78号)。随后，佛山也相应发布佛府办(2009)261号文、佛府办〔2010)141号文和佛府〔2011)1号文等配套政策。从政策目标、组织架构、项目认定、规划管理、土地管理、设管理、财政扶持、监督管理等方面提出了具体的指导興尚理筑Z.Z沁.E]
性政策。2012年初，禅城区发布《城市升级三年行动计划》，提出了“产城融合提升综合竞争力”的行动发展目标。其中，“三旧”改造是实现禅城产城融合的重要途径。由此，禅城区在广东省和佛山市的“三旧改造”政策指引下出台了《禅城区通过“三旧”改造进一步促进产业提升发展的意见》[佛禅府(2012)9号]、《关于印发佛山市禅城区通过“三旧”改造进一步促进产业提升发展的实施细则的通知》[佛禅府(2012)39号]等文件，成为目前指导禅城区“三旧”改造的重要纲领文件。相比较省里和佛山的“三旧改造”的有关政策文件，禅城的9号文和39号文为促进产业升级发展，调整了优惠扶持的适用范围，增加了用地规划功能为商业服务业设施用地，且用于设总部经济、生产性服务业、文化产业等都市型产业载体和专业市场、大型特色商业等产业项目。在政策的鼓励下，各方改造意愿始变得强劲，禅城“三旧改造”进入大规模的改造阶段。2008-2013年累积“三旧”批复项目189个，总面积达到19.79平方公里，平均每年批复“三旧改造”项目面积达3.3平方公里”。2011-2013年，“三旧改造”筑面积达到729万平方米，工业升级产些面积魅到有5方要网J.NE2.2实施过程中的问题与困境2.2.1农村集体设用地开发的利用难度加大据统计，经标图库纳入禅城区的“三旧”资源的用地面积为56.21平方公里。假设实际批复的三旧项目与图库资源边界相匹配，其项目批复总面积已经占到“三旧”土地用地面积总量的35%，剩余“三旧”资源用地面积36平方公里左右。另外，通过对禅城区下辖的各个街道、镇进行的调研并大致对比禅城土地权属现状图可知，目前剩余的“三旧”资源用地基本属于村集体所有，极少部分属于国有用地。原因是禅城较早前进行的改造，主要是对国有用地上的“三旧”、公资资产上的“三旧”进行改造。现在该类型的资源经过十年的消耗，基本都用完了。然而，随着土地价值的高涨，征收农村集体设用地转变为国有的方式面临着更大的挑战。根据访谈，伴随着土地价值升值的预期，以及出于对自己的土地快速消耗的担心，现阶段村集体不愿意卖地（收储转国有）的意愿越来越强烈，不愿意转变“集体所有”的权属性興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
质，尤其是区位条件比较好的村集体更是如此。由此可见，禅城区未来利用农村集体设用地上的存量资源进行再开发利用的难度加大。2.2.2实际实施滞后政策创新，传统改造模式变革的动力不足2009年出台的《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府(2009)78号)，在面对广东城市发展中土地资源难以为继的现实困境下，提出了多种激励性质的“三旧改造”模式，旨在通过改造开发释放存量土地资源。政策提出在符合城乡规划的情况下，鼓励原业权人自行改造，协议出让土地等，在全国层面具备一定的前瞻性和创新性。除此之外，在宽松灵活的土地政策包容下，三旧改造的主体模式也非常的多元，除了传统的市场招拍挂确定改造主体进行改造外，业权人与市场主体联合改造、自主改造都已经成为积极鼓励的主体改造模式。虽然广东省、佛山市出台的相关“三旧改造”政策突破了现行的土地管理政策框架，在改造模式、土地管理等方面进行了探索与创新。但由于多方面的原因，在实际操作实施层面，禅城更新的模式依然较为单一，主要采取的还是通过收储土地，市场招牌挂改造主体，然后土地出让金进行让利分成的改造模式。政策中鼓励的“协议出让、自住改造”等改造模式实施有限，禅城区“三旧改造”模式的创新前瞻还未真正体现。尤其是涉及村集体土地的改造基本上都必须先转为国有用地。表一：广东省“三旧改造”的改造主体模式适用条件涉及集体土地的编号改造主体模式(粤府〔2009)78号文/佛府办(2009)261号文)权利变化改府收回，收购土地使用城市基础设施和公共设施设或实施城市规划进行旧城区改需要调整使用权，纳入土地储备上地的.在旧城镇改造范围内，符合城乡规划、“三旧”改造规划和年度实施计划的鼓励原土地使用权人自行进行改造。…所涉及的划拨土地使用权，可采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。（粤府(2009）78号文)原土地使用权人自主改造原土地使用权人须拥有改造范围内全部士地权属才能中请：（佛府办〔2009或者共同成立项目公司261号文对粤府(2009)78号文的补充规定)属于“三旧”改造和“节能减排”项目的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的，原用地单位可向区“三旧”办提出自行改造的申请…（佛府办(2009261号文对粤府(2009)78号文的补充规定)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
在旧城镇改造范围内，符合城乡规划的。市场主体根据“三旧”改造规划和句市场主体收购多宗地块3度实施计划，可以收购相邻多宗地块，申请进行集中改造。…涉及补缴地价集中改造的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。（粤府〔2009）78号文)土地利用总体规划确定的城市设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体招拍挂市场主体经济组织申请将农村集体所有的村庄设用地改变为国有设用地的，可依照农村集体经济组织自行改」请报省人民政府批准征为国有，…其中，确定为农村集体经济组织使用的转国有造或与有关单位合作开发交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发设。（粤府〔2009设。78号文)土地利用总体规划确定的城市设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土其农村集体经济组织或者用利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、县人民政府应当依法征收的外保持集体所有5地单位自行组织实施改造可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，并可参照旧城镇改造的相(征收之外)关政策办理，但不得用于商品住宅开发：（粤府(2009）78号文)农村集体自行出资开发其名下的集体设用地和因有设用地，或其名下的体设用地和国有设用地过户到该农村集体全资拥有的项目公司名下时，在保持原有用地的6农村集体自行出资开发时民（代表）大会表决同意的前提下，经区“三旧”办牵头有关成员单位讨论权属关系同意并报区人民政府批准后，可免公开交易。（佛府办(2009）261号文)资料米源：作者根据粤府(2009)78号文，佛府办(2009)261号文的相关政策规定梳理2.2.3农村集体设用地使用权流转的相关管理机制还未形成有效支撑曲当争将去17关于农村集体设用地使用权流转的相关政策，虽然佛出阜在2004年就出台了《试行农村集体设用地使用权流转实施办法》（佛府[2004]103号），并且2005年广东以政府令的形式也正式出台了《广东省集体设用地使用权流转办法》（广东省人民政府令第100号），但在实际的实施过程中，也由于各种各样的原因，农村集体设用地使用权的流转并未在禅城区层面有效开展。也就是说，禅城通过集体设用地流转方式来实施“三旧改造”的模式并未实施，这与南海形成了鲜明的对比。3城市地区三种“典型”农村集体设用地再开发模式从表一所展示的改造主体模式及适用条件来看，粤府〔2009)78号文，佛府办(2009261号文中在村集体土地上进行“三旧改造”的模式并不是很多。根据土地权利变化的情况来看，无非是转国有和保持集体所有两种情况，再结合主体情况则产生三种类型模式：(1)转国有，市场主体进行改造：(2)转国有，农村集体自主改造：(3)集体所有，集体自主改造。实际上第三种类型模式，政策限定了一定条件，且适用范围更接近对农村地区改造、整治的规定，因此并不具有城市地区三旧改造的特性。理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1“国有化一招拍挂一土地出让分成”模式农村集体设用地上存在三种典型的再开发模式。其中，基于传统改造模式（征收农村集体土地，给予农民征地补偿)改进而形成的“转国有一招拍挂一土地出让分成”模式，目前正成为珠三角农村集体设用地再开发中最为普遍实施的一种模式。“转国有一招拍挂一土地出让分成”，即政府与村集体达成利益分配协议后，将土地转为国有设用地，通过“招、拍、挂”的方式引入新的权利人进行改造，并对“招拍挂”获得的土地出让收入按照一定的比例关系分配给不同的主体。在禅城，该模式的利益分配方式主要有两种情况：第一种，即对招拍挂获得的土地收入按照一定的比例返回给村集体。在实际操作过程中，禅城从原有的区级政府和村集体的分成，逐渐演变为“区政府一镇街一村集体”三级的分成体系，并逐步增大了对村集体的分成比例。第二种，则是组合方案，即在返还一定比例的土地出让收入的基础上，再加上一定比例的物业。在实际操作过程中，该种情况，越来越得到村集体的认可。因为相比较第一种情况，获得一定比例的物业将会给村集体带来可持续的收入保障。总体来说“招拍挂、土地出让分成”的模式较之以往政府通过征收方式进行改造的模式，通过“共享土地增值收益”甚至“获得可持续发展的经济载体”体现了让利的激励机制和吸引力。由于该模式实现的前提条件是集体设用地必须通过征收转为国有设用地。因此该模式也被研究集体设用地流转制度的学者称为“转权让利”模式（马三喜，2007），即农村集体设用地的土地所有权发生改变的情况下，通过对土地出让收入的比例返还，实现对农民的补偿让利，保障农民对土地增值的获利。3.2“国有化一土地协议出让一自主改造”模式另外一种改造模式“协议出让土地，自主改造”相比较前一种具有传统色彩的改造模式则显得有所突破和创新。该模式是广东省根据“三旧”改造的问题和实践，提出的更具有激励性质的改造模式，旨在对因越来越难的土地征收而无法实施”三旧“改造的现实困境提供一个新的出路。模式的适用主体不仅包括国有用地上的使用权人，也包括村集体设用地转为国有用地后的村集体使用权人。也就是说，该模式要想在村属设用地上实施的前提则是土地必须要先转为国有。传统的“招拍挂”模式，在引入市场主体过程中，虽然有部分城市也提出了“同等条件興尚理筑素前网Z.ZC
下优先选择原权利人”的保障条款，但是作为有实力进行自改的原权利人，失去土地的危机始终挥之不去。其次，即使原权利人相信自己的实力，但重新获取土地的成本在经过“招拍挂”的出让程序以后大大提高，影响后续的改造资金或者改造的整体环境。因此，该模式从“降低土地获得成本”和“保证拥有自主开发权”两个方面体现了制度的吸引力，获得了市场的积极关注。禅城区积极响应广东省和佛山市的精神，在《禅城区通过“三旧”改造进一步促进产业提升发展的意见》（佛禅府[2012]9号）中规定：“国有“三旧”改造用地符合以下条件的，经区政府常务会议研究批准后，可以申请以协议出让方式按原用途补办出让或转变功能，用于发展本扶持意见适用范围中的相关产业：1.土地使用权人不变2.经区政府审批同意，不纳入土地储备计划”。但是实际操作过程中，由于协议出让存在的寻租空间过大，禅城并未真正实施该模式。在部分已经实施的城市（比如广州）也正逐渐收紧该模式的适用对象和范围。3.3“农村设用地使用权流转”模式通过英体设用使用权的流转实修旧改适的模式并不常见，玉并未在粤府(2009)78号文，佛府办(2009)261号文中提出。区别于政策所包含的三种类型，该模式通过农村设用地的使用权（所有权仍然在集体手中）的流转，发生使用权人的权利关系转移，从而选择更具效率的开发主体，实现农村集体设用地的集约节约发展。简单来讲也就是土地集体所有，使用权流转后引入市场主体进行改造。该模式也被称为“保权让利”模式(马三喜，2007)。实际上，集体设用地早就自发地进入土地市场，隐形流转伴随着自下而上的发展已成为普遍现象。本文所提的“集体设用地使用权的流转”主要是区别于隐形流转，是经过资产交易平台或者政府信誉担保而进行的入市流转。农村集体设用地的高效利用一直是广东省土地资源利用的核心问题和难点问题。广东经过粗放高速发展的三十年，土地资源利用难以为继，必须转变经济发展的资源利用方式。根据在禅城区的调查访谈显示，越来越多的农村集体不愿意买卖自己的土地。在没有更好地推动农村集体设用地集约节约利用的模式机制下，村集体仍然愿意通过现状粗放的、以出租为主的隐形流转方式获得长期的租金红利。面对这种资源利用困境，南海区2010年开展了以集体资产交易平台为重点的集体设用地使用权流转试点，并衍伸出“政府返租”的南理筑素前阀Z.ZC.ET
海流转模式。这种改造模式由政府先组土地开发公司，与土地权属单位或集体经济组织（村委会或村民小组)签订协议，由集体经济组织将土地交由政府进行统一开发经营。在此过程中，有些时候，为了便于吸引高素质投资商，政府可将其中一小部分土地征为国有，而余下土地则由政府进行返租。禅城，经历了十年的“三旧”改造历程，其“三旧”的土地资源类型涉及农村集体设用地，国有设用地，镇街、区属的公有资产所对应的土地资源。对于这些资源的改造，基本上都采取的“招拍挂”模式进行。随着国有、公资土地的可改造的规模接近底线，禅城将面临“三旧改造”的模式困境。而“集体设用地使用权的流转”则从“保障土地权属依然集体所有”和“共享土地增长收益”两方面，体现了制度的利益分配内涵，满足了农村集体对现有农村集体设用地不做权利转移的现实需求。然而，从目前实际的操作来看，该模式目前实施的案例仅有绿岛湖片区的开发，而且实施的对象是未设开发的农村集体设用地，与“三旧改造”的关系并不大。4农村集体设用地使用权流转方式实施“三旧改造”的困境虽然通过使用权流转能够使得所有权依然掌握在农村集体手中从而规避了目前“三旧改造”中村集体不愿意征地的意愿困境，但也并不代表这种方式可以非常顺利地进行实施和操作，尤其是农村集体设用地应不应该入市流转还存在巨大争议（周其仁，2004：华生，2013：贺雪峰，2013)的情况下，必须谨慎地对该种方式进行进一步研究。农村集体设用地使用权流转包括出让、出租、转让、转租和抵押几种方式。目前不管是隐形流转还是进入到资产交易平台的流转，大都属于“出租”这种方式。以“出租”方式进行使用权流转的，在没有政府作为信誉担保的前提背景下（比如南海的政府返租模式），由于地块的开发主体并不实质拥有使用权，企业在扩大产能、加大投资上并不积极，再加上村民违约风险等，其“三旧改造”的市场反响并不热烈。从这个角度来看，市场更欢迎以“出让”方式进行使用权流转，毕竞对于“三旧改造”的主体而言，使用权掌握在自己手中比租赁村集体的地进行改造开发更有保障。但以“出让”方式（真正的入市）进行使用权流转则引起了相当大的争议。能以出让方式进行使用权的流转意味着农村集体在满足各种条件（比如符合土地利用规划、城乡规划：興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
产权清晰等)之后可以像政府出让国有用地使用权一样去出让自己的设用地使用权。暂且不去讨论应不应该进行入市流转的问题，后续依然会带来几个问题：第一，卖地之后土地的增值收益如何分配，如何实现部分涨价归公？第二，土地到期后“三旧改造”的使用权人是否可以根据物权法继续延续期限和权利？如果继续延续，那么农村集体的所有权则实质上是虚置的。第三，产权权能上，使用权的抵押功能该如何保障从而实现与国有用地的同地同权？第四，其他问题，包括哪些集体设用地可以纳入流转对象、农村集体土地的所有权主体究竞如何确定、大量集体设用地入市之后的地价管制问题。5结语禅城“三旧改造”，或者说整个珠三角地区（除深圳以外）在“三旧改造”上基本都面临这样的困境：即一方面无法大量再通过征收农村集体土地的方式获取土地进行改造，而另一方面，通过农村集体设用地使用权流转进行“三旧改造”也因为存在各种各样的问题以及制度支撑不足似乎也毫无出路可寻。那么主要以农村集体土地作为未来再开发资源供给载体且需引入跟具效率的市场主体这种条件下的“三旧改造”出路在哪里？2014年12月中央在《关于农村土地征收、集体经营性设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中，提出“立农村集体经营性设用地入市制度”，并安排了多个试点地区推进该项工作。这意味着集体经营性设用地入市也在国家层面获得了正式的支持与认可，并部署了相关行动方案。紧随其后，2015年2月的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中提出“暂时停止实施土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有设用地使用权同等入市、同权同价”，这又意味着中央为积极推进集体经营性设用地入市在法律层面扫清了障碍。在这样的趋势背景下，农村集体设用地的入市流转虽然困难重重，但禅城还是应当迎难而上，将农村集体设用地使用权流转作为“三旧改造”未来可能发生的模式尽早开展各种相关研究，提前谋划、打好基础，完善相关土地流转机制。只有这样，在“三旧改造”多元化模式的今天，才能真正实现前瞻与创新！興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
注释①该批复面积是指禅城区级三旧服务中心对三旧改造项目认定的批复面积，不代表规划许可的批复面积，也不代表实际实施的面积。②标图库是“三旧”改造用词，指每宗“三旧”地块在影像图、土地利用现状图、土地利用规划图上进行标注，并立“三旧”监管数据库。这是广东省“三旧”改造政策实施中的一个重要基础内容。③禅城区现状土地权属图的信息并不完全准确，因此只能大致对比。④集体设用地使用权流转是在集体设用地所有权不变的前提下，集体设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移，包括出让、出租、转让、转租、抵押等形式。参考文献赖寿华，吴军.速度与效益：新型城市化背景下广州“三旧”改造政策探讨[J.规刻师，2013(5)：36-41。王权典.农村集体设用地使用权流转法律问题研析一结合广东相关立法及实践的述评[U.华南农业大学学报（社会科学版)，2006(1)：131-139.禅城区发展规划和统计局，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司.佛山市禅城区概念规划一大佛山“首善之区”发展战咯?.深圳：深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，2014，CO 马三喜.创新农村非农集体设用地流转模式合作经济与技术，佴.合作经济与技术，200（年56-57华生.城市化转型与土地陷阱M).北京：东方出版社，2013，贺雪峰，地权的逻辑Ⅱ：地权变革的真相与谬误M.北京：东方出版社，2013周其仁，产权与制度变迁：中国改革的经验研究[M.北京：北京大学出版社，2004.作者简介史懿亭，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，主任规划师/工程师：欧俏珊，佛山市禅城区城市规划研究所，工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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