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规划实施与管理002.基于政府事权视角的空间规划体系创新研究PDF文本
规划设计

基于政府事权视角的空间规划体系创新研究邓凌云，曾山山，张楠摘要：现阶段我国“多规合一”面临法律与体制机制的障碍，从根本上解决“多规”矛盾、优化室间规划体系，明确政府相关部门的事权是一个关键点。本文从政府事权的角度分析了我国现行空间规划体系存在的问题主要包括：空间规划层级与政府事权层级街接性不够：规划空间层次划定与规划管理体制的契合度不足：政府相关部门事权内涵界定不清晰：各类空间规划事权范围交叉重叠等。针对以上问题，本文认为优化空间规划体系的关键在于清晰界定政府相关部门事权与边界，包括通过法律保障强化空间规划体系与政府事权层级衔接：界定事权边界、统一空间话语体系：精简空间规划层次确保行政区内管理事权集中统一。提出打造“多规合一”信息平台，是提高政府部门行政效能的有效途径。关键词：政府事权，空间规划体系，改进思路引言十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。空间治理是国家治理的重要组成部分，因此推进空间治理体系和治理能力的现代化也是对我国今后空间规划发展改革的要求。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》将空间规划体系列为八大重点改革制度之一，提出“构以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。可见，理顺国土规划、区域主体功能规划、城市规划以及其他“类空间”规划之间的衔接关系，明确各部门相应的事权范围与边界，避免规划内容上的交叉和空间上的重叠，是我国空间规划发展及其有效实施与合理管理的关键所在。2015年12月召开的中央城市工作会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划设管理工作的若干意见》指出，要创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。当前，我国已进入“十三五”时期。“十三五”是我国实现全面成小康社会奋斗目标、興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
实现中华民族伟大复兴的关键时期。对空间规划领域而言，除了编制、实施“十三五”规划之外，不少城市的土地利用总体规划和城乡总体规划都将在2020年到期，面临新一轮编制与调整完善。今后推进空间规划体制深化改革，提升空间治理能力，提高政府行政效能，从政府部门事权视角去探索“多规合一”的实施路径具有很强的理论意义和现实意义。1政府事权与空间规划所谓事权，《现代汉语词典》的定义是“处理事务的权力”。政府事权是依据政府职能产生的，通过法律授予的，管理国家具体事务的权力（宋卫刚，2003）。政府事权是指政府部门在行政行为中承担的任务和责任，通常情况下，政府事权划分的过程会涉及诸多利益群体，划分的过程也相对比较复杂（李俊生，2014）。综合考虑理论与实践，楼继伟(2013年)提出了划分政府事权的较为简便的三项原则：第一是考虑外部性原则，各项公共服务的提供应充分考虑可能造成的外部性：第二是考察不同政府部门职责时要注意信息处理的复杂性：第三是坚持激励相容机制，如果在一种特定的制度安排下，能使各部门按划定的职能尽力做好本部门的事情，可使全局利益最大化，则该制度即为激励相容的制度。政府事权具有三个特点：一是政府事权是政府为实现某职能而具有的权力。政府之所以具有事权，是因为它有管理相应事务的责纸，这种责任就是政府职能，因此政府事权是依据政府职能而被赋予的一种权力。二是政府事权是经过法律授予的。由于在现代国家政治体制中，政府权力是由国家立法机构通过法律授予的，所以政府事权作为政府权力的一种形式也是由法律授予并受其约束的。三是政府事权是管理国家具体事务的权力，表现为行政权。关于空间规划的概念学术界目前尚未形成统一的定义。王向东(2012年)认为，空间规划具有日益重要的地位和作用，己成为政府实现改善生活质量、管理资源和保护环境、合理利用土地、平衡地区间经济社会发展等广泛目标的基本工具。朱江(2015年)提出，空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地、改善民生质量、平衡地区发展的重要手段。Healey(1997年)将空间规划定义为，一个由来自不同制度关系和地位的人们组织在一起，为了管理空间变化，设计规划编制过程内容和战略的社会过程，这个过程产生的不仅仅是以政策和项目议形式的正式成果而且是一个决策框架，它可以影响相关主体在未来的投资，并规范他们的行为。1997年欧洲空间规划制度概要提出，空间规划主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标[。在我国，空间规划主要包括城乡规划、土地利用规划和国民经济和社会发展规划三大综合性规划，以及相各类关涉及空间布局与用地安排的专项规划。政府的一项重要职能是提供興Z.Z沁.E]
公共产品和公共服务，国土空间是政府提供的最重要的公共产品之一。国土空间的合理分配与利用规划，是政府提供的重要公共服务内容。我国现行的《宪法》、《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律明确了政府在空间规划上的事权，授予各级政府按照相关事权组织编制相应的法定规划，促进国土空间的合理开发和保护。2空间规体系中的政府事权现状分析2.1空间规划与政府事权层级衔接性不够我国空间规划体系是由多种空间规划与多层级空间规划共同构成的，不同类别、不同层级的规划构成了一个复杂的“规划矩阵”。以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划这三大综合性规划为例，各类规划都有自身的法定规划编制体系（表1）。但是，现行的规划编制体系与不同层级的政府对应性衔接性还不够。其中，土地利用规划与发展规划有较好的对应性，特别是土地利用规划，其编制层级与政府行政层级一一严格对应，形成了国家-省市-县-乡镇五级规划体系，自上而下逐级编制规划，逐层分配指标。发展规划也立了与国家省-市-县行政层次相关联的层级规划，只是没有延伸到乡镇层次。土规和发展规划的编制层次与行政管理层次的对应性，确保了将规划编制与实施纳入到相应层级政府的事权其各层次规划的规划区范围内的管理主体非常明确，因此对规划的推动和实施效果较之城规要好。而城规的编制体系与规划体制，则与行政层级的关联性相对较弱，在市级及以下层次更为明显，与区县的行政管理关联性不大。因此，从各级政府的纵向空间规划事权来看，土规与发展规划对于政府事权的划分是较为明确的，城规的编制体系需逐步地改善与行政管理层级对应。表1三大综合性法定规划体系与行政层级对应关系政府行政层级发展规划土地利用总规城乡规划中央政府√（全国城镇体系规划）省政府√（省域城镇体系规划）市政府√（城市规划）》县政府乡镇政府√（镇规划、乡规划）规划门类多，法定规划对应的政结论与政府行政层次基本对应与政府行政层次完全对应府层级不完普资料来源：作者整理興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2规划空间层次与规划事权主体的契合度不足以市级层面来分析三大综合性规划的空间层次范围。市级发展规划是以行政管辖区域为规划范围，规划仅一个层次。市级土地利用总体规划的规划范围为全部行政管辖区域，还细分为市域和中心城区两个层次。城市总规按照《城乡规划法》的要求需划定规划区与中心城区，规划区是“城市、镇和村庄的成区以及因城乡设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。从定义上讲，规划区只是从城市自身发展的需要来划定，与行政所辖区域不是完全重叠的关系。通常规划区范围小于行政辖区范围，且常常会纳入部分县的辖区范围，从市级层面将县域空间进行分割。因此在实际管理中会在县的范围内既有市级管理权限又有县级管理权限，给规划的衔接、项目的实施等带来较大的影响（图1）。表2三大综合性规划空间层次划分市级发展规划市级土地利用总规城市总规规划空间市域-规划区-都市区（部分城市）-市域市域-中心城区层次中心城区空间层次划定唯一，与行政区划管2个规划空间层次划定，与行政区划多个空间层次划定，与行政区划管理结论脑楼筑管焊边界衔接段好JZ边衔接不E资料来源：作者整理城市总规规划区范围县域范围(市级(县级管管理权限)理权限)部分纳入城市总规范围(市级管理权限)》图1管理权限交叉图片来源：作者自绘2.3政府相关部门规划事权界定不清晰现行的空间规划体制中，纵向与横向的政府部门的规划事权内涵界定模糊。根据国家、省、市官方网站信息，以湖南省和长沙市为例，整理出国家、湖南省、长沙市不同层级的城乡规划部门、发改部门及国土部门的职责分工中涉及空间规划事权的内容（表3）。从纵向上来看，下一层级的行政部门的职责和上一层级基本上相同，只是职责对应的空间层次范围有所变化。这种现象是一种“职能同构”，缺少职能分工（何艳玲，2015）。对于空间规划事权興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的垂直划分，没有做出明晰的分工。这使得每个层次管辖的内容都大而全，不同层级的空间管制的重点不够突出。从横向上来看，部门间的职责划分较为原则，对于一些在实际工作中存争议的重大问题缺乏明确界定。比如，对于用地的布局和安排、城市增长边界、三区四线的划定等究竟属于哪个部门的事权并没有指明，对于中央在新形势下提出的新任务，如海绵城市设的职责归属尚未涉及。简言之，部门垂直与横向间的事权表述界定不够清晰，且缺乏职责上的与时俱进规定。表3主体空间规划机构事权内涵城乡规划部门发改部门国土部门住部：组织编制和实施城发改委：拟订并组织实施国民经国土部：编制并组织实施国土规划。乡规划，会同编制全国城镇济和社会发展战略、中长期规划编制和组织实施土地利用总体规划、土体系规划，负责国务院交办和年度计划.承担规划重大设地利用年度计划、士地整理复显开发规的城市总体规划、省域城镇项日和生产力布局的责任，衔接划和其他专项规划。承担全国耕地保护国家体系规划的审查报批和监平衡需要安排中央政府投资和的责任，确保规划确定的耕地保有量和督实施，参与土地利用总体涉及重大设项目的专项规划。基本农田面积不减少。牵头拟订并实施典档普筑素视：特不.监督占用耕地补偿制度执行情况。住厅：组织编制和实施全发改委：拟订并组织实施全省国国土厅：组织编制和实施国土规划、土省城乡规划，拟订城乡规划民经济和社会发展战略、中长期地利用总体规划和其他专项规划：参与的相关政策和规章制度，会规划和年度计划，统筹协调相关报省政府审批的城市总体规划的审核同有关部门组织对城乡规总体规划、区域规划、主体功能指导、审核市（州）、县（市）土地利用划的审核和报批。参与士地区规划与专项规划：提出全省国总体规划：拟定实施耕地特殊保护和鼓湖南省利用总体规划的审查，承担民经济发展、价格总水平调控和励耕地开发政策，实施农地用途管制，对历史文化名城（镇、村）优化重大经济结构的目标、政组织基本农田保护，指导未利用土地开的审核报批和保护监督工策。组织编制主体功能区规划、发、土地整理、土地复垦和开发耕地的作，指导城乡规划的执法和区域规划、跨市州城市群规划并监督工作，确保耕地面积只能增加、不监察协调实施，能减少。市规划局：组织编制、调整、市发改委：拟订经济社会发展战国土局：编制和组织实施全市国士规划长沙市修订长沙市城市总体规划、略。拟订全市国民经济和社会发指导和审核区、县（市）土地利用总体分区规划，并按法定程序完展战略、中长期规划和年度计划规划。组织编制全市矿产资源等有关专理筑素前阀Z.ZC.ET
成报批工作：负责组织或要并组织实施：承担规划全市重大项规划。承担全市耕地保护管理责任。求专业部门编制各类专业设项目和生产力布局的责任：承办市区范围内报国务院、省、市人民规划及主要市政设施规划：衔接平衡需要安排政府投资和政府各类用地审核、报批工作负责控制性详细规划、城市涉及重大设项目的专项规划：设计，修性详细规划和专拟订全市区域经济协调发展规业规划以及城市规划区范划和主体功能区规划：会同有关围内的村镇规划审查、审批部门研究拟订全市城镇化发展工作战略和重大政策措施。资料来源：作者整理2.4各类空间规划事权边界存在交叉重叠(1)空间规划内容有交叉。笔者通过对目前某市各类空间规划编制内容梳理（表4），将涉及空间的要素提炼为15个方面，发现每类规划都涵盖了多项空间要素，存在交叉重复现象。对于空间要素的管制对应的是部门的事权，空间要素交叉管制突出反映出部门间的事权界定不够清晰。尤其国土与规划系统在空间事权的界定方面职贵分工不清晰，规划编制内容交又严卖翰钢驹容事中颗两者的要跑体竿回管制、城镇设用地规模与布局、生态保育要素划定等方面。两者都属于综合性空间规划，对设用地与非设用地进行全面管控，只是管控深度不一致。多规矛盾中最主要的矛盾体现在城乡规划和土地利用规划的冲突上。事权划定不清晰导致规划编制中，每一类规划都涉及多项空间规划的内容，交错复杂，角度各异，在具体实施层面究竞以哪个规划为准并没有定论，这既影响了政府行政行为的权威性，有在经济发展上影响项目实施落地进度。只有空间规划事权清晰，其对应的编制内容在整个空间规划体系中具有唯一性，才能有效避免规划间的内容冲突。表4各系统规划内容交叉分析一览表发改空间要素国土系统规划系统环保系统林业系统其他系统系统人、经济发展指标空间管制分区边界城镇设用地规模指标城镇设用地布局边界興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
城镇综合交通布局√（交通局）区域综合交通布局√（公路局）√（电力、电信、市政设施空间布局燃气、自来水、市政等)√（教育、卫生公共服务设施空间布局文化等)城市公共绿地边界农村设用地指标农村设用地边界生态保育要素边界（自然保护区、森林公园、风景名胜区、√（住、水务局）水源保护区等生态控制线)文化保育要素边界（历史文化街区边界历段地野历筑J.N区物史筑保护边界)耕地（基本农田）边界林地边界水系边界√（水务）注：√表示涉及该项内容资料来源：作者整理(2)“四区”划定的交叉。三大综合性规划对于与非问题划定的管制区也各成体系，缺乏对接。三类规划都将其管辖范围划分为四个区（表5）。发展规划（主要是主体功能区规划)的划分主要以促进城市经济社会生态环境协调发展为目的，提出相应的产业、土地、财政等多方面配套政策的政策性功能分区，其空间管控的最主要指标是国土开发强度，并且当前的主体功能分区主要是在省级规划中体现，市县级的主体功能区规划尚未编制。土地利用规划的四区划定则是以设用地指标进行落实和耕地保护任务落实为主要目的，限制城镇设规模，划定基本农田保护范围，将全域国土空间进行划分为四大功能区。城规则按照《城市规划编制办法》的要求，在中心城区划分四区，对城市开发设行为进行不同程度興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的约束。发展规划的分区划分是一种政策性分区，而土规和城规是一种设性分区。在土规和城规的分区中，都具有禁止性的分区，并且都划出了具体边界，但两者对于禁区划定的内容及规模则不一致。土规禁区的划定一般要远小于城规禁区规模。城规禁区通常考虑生态环境限制要求、资源利用限制要求以及公共安全限制要求，并考虑到了工程项目包括地下文物埋藏等。而土规的禁区划定则主要依据“具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类设开发的区域”，未涉及公共安全等的要求。功能分区划定的主要目的是对于空间开发和保护在全社会范围能达成共识，尤其是对于禁区的划定是城市发展的底线控制。但目前禁区划定同样三大主体规划各自为政，缺乏统一协调。对于设性分区的划定，以及现在正在开展探索的城市开发边界的划定与管理，究竟是规划部门的事权还是国土部门的事权，亦是亟待明确的问题。表5三大主体规划四区的划定发展规划土规城规优先发展区域，重点发展区域，限允许设区，有条件设区，限制己区，适区，限四区制发展区域，禁止发展区域设区，禁止设区区，禁区座筑忆J.无明确法律要求，因国家发展规划市（地）级土地利用总体规编制城市规划编制办法（住设定文件依据包含此内容，故省市发展规划按照规程（国土资源部）部)此要求执行。资料来源：作者整理3空间规划体系改进思路一政府事权内容与边界清晰是关键3.1立法律保障，强化空间规划体系与政府事权层级衔接(1)修改完善事关政府规划事权的法律法规。从国家立法的角度，对整个空间规划体系进行科学合理的顶层设计，改变目前“部门立法”的现象。着眼于区域整体利益最大化，而非部门利益至上，从法律源头上改革空间规划编制、实施、监管体系，理顺体制机制和责任分工。对于空间规划的事权，目前相关法律中相关条款的界定过于宽泛，对不同层级政府、不同政府部门在规划编制和行政审批方面的要求不够清晰明确，特别是对于规划涉及的实体性要素、重点内容，不同法律未做科学的区分。议在下一版《城乡规划法》和《土地管理法》的修订中，注重考虑对不同类型的规划的功能、内容、重点等进行清晰的区分和界定，在政府机构设置的“三定”方案中，秉持规划体系内容要与政府事权相匹配的理念，理清垂理筑素前阀Z.ZC.ET
直事权边界及横向事权边界。以城乡总体规划的垂直事权划分为例，在报批的过程中，应对于国家层面、省级层面、市级层面各审查审批什么内容，在规划修改中的具体权限通过法律法规予以明确。国家层面重在把握宏观的内容，如城市发展的规模与结构、结构性控制的内容（五线划定）及区域的重大交通与基础设施的布局：省级层面重在把握城镇体系规划、城乡统筹、与周边相邻区域的重大交通与基础设施布局、五线的落实：市级层面则重在用地的布局、分区的划定、对五线制定管制规则、城市公共产品的提供等。通过对编、审内容的明晰与规范，可以有效划定事权边界，提高空间规划实施效能。如有可能的话，议国家尽快组织编制《空间规划法》，对空间规划体系进行科学合理的顶层设计，统筹空间规划领域的各项事权和责任分工。(2)强化空间规划体系与政府事权层级的对应性。前文所述，土规和发展规划与行政层级的关联性较好，基本上是一一对应的，而城规的规划编制类别复杂，法定规划的层级与政府层级的关联性不如上面“两规”强，编制与实施体系与行政体系的关联度不足，尤其是法定规划及法定职责中区级的政府管理缺位。区政府在实际工作中，对所辖区域具有很强的行政支配能力，特别在空间利用方面，具有相当大的发言权。但是，区政府在法定规划编制实施中的续位，使得现实中各区政狩不断通过城市设计等非法定规划米强化其在空间规划中主子个小内.U0.二1的发言权。因此，在空间规划体系中，尤其是法定的城规体系中可以考虑增加区层面的法定规划，授予区规划事权，发挥其空间管制能力，这也是未来空间规划体系改进中值得探索的方向。3.2界定事权边界，统一空间话语体系要界定清楚各部门的事权，统一各类空间规划的话语权界限（图2）。发展规划应侧重于以行政区划为空间单元，实施强调政绩考核、转移支付，确定政策性的主导产业及项目，不涉及空间用地的安排。土地利用规划应侧重于对于设用地指标和基本农田指标的确定、非设用地区划的划定及空间分布（禁止设区、基本农田保护区等）为主，对于设用地的分布、边界及具体用途、容积率等深度内容不宜涉及。“四区”的划定中其实禁区的划定与管理的刚性最强。禁区是对于设活动明令禁止的区域，供地是在设行为之前，如果从供地上进行禁止就是从源头上禁止了设行为，因此由国土部门划定全市统一的禁区更为合适，而具体的划定标准则可以与相关部门共同商定。其他三区则可以根据各规划系列自身的需要进行相应的划定。城市规划则侧重于在土规指标范围内，合理安排设用地的分布与使用性质、五线的划定等，环境保护规划侧重于以划定生态底线和生态环境功能区为主，不应涉及具体土地用途分类和城镇设范围与边界。具体到规划内容方面，要确保上下级规划有效衔接，同级规划内容不交叉（表6）。興尚理筑素前阀Z.Z心.ET
空间话语权体系发展规划：经济上规：设用地及城规：设用地分环保规划：生态底产业、人、项目保护用地指标、禁布及用地性质、五线、生态环境功能发展政策引导区、非设用地线划定区分布图2立统一清晰的空间话语权体系图片米源：作者自绘表6互不交叉的规划内容分工一览表类别核心内容发展规划土规城规人、经济发展指标设用地规模指标非设用地控制指标功能性区域的划定允许设区（己区+适区）√（城规牵头，衔接相关部门)禁区生产：（设用地）生活（设用地）生态（非设用地）五线划定设用地边界与布局设用地规模边界各类设用地的布局非设用地边界与布基本农田局生态控制线√（土规牵头衔接相关部门)产业产业结构重点项目发展及限制产业门类近期设的重大民生项目资料来源：作者整理理罚素前网Z.Z心.ET
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