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规划实施与管理010.基于土地出让模式创新的城中村改造实践——以珠海为例PDF文本
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基于土地出让模式创新的城中村改造实践一一以珠海为例章征涛，李和平，陈德绩摘要：在对土地出让制度的演进和逻辑梳理的基础上，认为通过“价高者得”经营性土地依赖招拍挂的出让模式促进了土地资源的市场化配置，并支撑了地方土地财政。但是，随着城市开发转向存量，依赖当前的出让方式仍容易陷入经济效益而忽视城市整体效益的案白。因此，探索存量土地的出让方式的创新成为关健。本文以珠海沥溪和福溪村改造中采用的“带条件出让”为例，阐述了该项目的基本情况，改造的社会经济背景，以及具体实践，并对该项目的改造结果进行了参与主体和规划实施角度方面的分析。从实施结果来看，“带条件出让”的方式有助于实现城中村改造中完善市场、保障民生等多重目标。最后，还讨论了沥溪和福溪村改造案例的特殊性和局限性问题。关键词：存量开发，土地出让模式，带条件出让，城中村改造，珠海旧村1引言我国近兰十年的高速发展，是立在以现行土地出让模式为支撑的土地财政基础之上，其中依赖于土地出让的招拍挂模式更是以“价高者得”的方式，为地方财政和增量开发带来“资本信用”并推动了地方经济③。随着新常态对增长方式转变的要求，以城市更新手段，盘活存量土地的城市开发将成为替代原有土地扩张的主要方式。但是，相比增量土地开发，存量土地的盘活涉及更多利益主体，其本质反映对社会利益的空间再分配。因此，简单依赖于土地招拍挂的“价高者得”必然会导致单一土地出让模式下对存量土地价值提升的“增长主义”倾向，即由过去平面拓展变为立体扩张，成为土地存量、筑增量的“伪增量规划”。此外，城中村还涉及土地和住房产权的复杂性问题，如果没有土地出让模式上的创新，更容易陷入城市开发的“空间增量化”，并导致更多城市问题。作为我国城中村改造推进最早的城市之一，在广东省“三旧”改造中，珠海针对城中村改造进行土地开发模式的创新思考，一方面是寻求在局部范围内为土地约束松绑的的改革：另一方面则是推动土地招拍挂出让方式上创新，并在具体改造项目进行了实施。因此，笔者将以此为例来阐述珠海在土地出让模式上突破，为推动我国城中村改造的实践提供新思路和经验。興尚理筑素前阀Z..ET
2土地出让制度的演进和逻辑2.1土地出让制度演进的路径新中国成立之后，我国通过宪法明确了城市土地属于国家土地所有，并采用土地无偿、无限期和无流动的行政划拨形式。但在1970年代末期，为了解决合营投资的土地利用，政府开始逐渐放开对土地使用权的管制，允许合营或中方投资企业可以向政府缴纳场地使用费购买场地使用权。并且，随着1980年代深圳首次土地出让交易的成功，揭开了土地有偿使用的帷幕，其后国家也在法律层面取消对土地使用权转让的限制，至此土地所有权与土地使用权两权分离的格局便被确定下来。至1990年代末期，城市土地的市场化交易方式逐渐完善。2002年之后，为了充分优化市场配置，消除土地批租方面的腐败问题，国家开始推行土地招牌挂的形式，并于2004年“8·31大限”以后实质叫停了协议出让方式。至此，城镇国有土地出让开始实行招拍挂和行政划拨并存的双轨制，而市场化招拍挂的土地出让方式则成为经营性用地供应的唯一渠道，并且成为土地出让主要方式。比如，根据国土资源部的统计，2014年国有设用地出让规模为27.18万公顷，其中招拍挂所占比例为92.5%，招拍挂的出让合同价款占比为95.3%。2.2土地出让制度改革的逻辑经过近岳土余年的国有上地有偿使用制度改革一一通过启用经济杠杆，引入竞争机制，完成了士地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动的转变。其关键在于对土地价值的认识和资本运作的变化。并且，依赖于土地招牌挂的方式，通过“价高者得”突出了市场对资源配置的基础性作用。换言之，土地出让制度改革的本质上改变了原低效的土地利用4500080%方式，优化土地资源的空间配置和35000709%权属配置，让最优使用者利用特定60%2500050%空间提供最大化社会效益以保证城40%1500030%市高效运行。但是，它又进一步强500020%化了土地作为资本积累的工具在地200820092010201120122013方财政中的作用，且以经营性土地土地出让收入（亿元）一地方财政对土地依赖(%)“价高者得”的招拍挂出让方式所有为甚。Lin指出土地出让制度图12008-2013年全国财政收支情况统计资料来源：国家财政部网站的改革，释放了土地作为存量资本的限制，在没有良好的国际资本融资环境（完善自由竞争市场和良好秩序环境）下完成了资本原始积累，以此缓解原始资本积累阶段的信用饥渴问题。正因如此，各地土地出让收入逐年猛增，地方财政对土地依赖也逐步加大（见图1）。興Z.Z心
因此，土地出让制度改革一开始有效推动了依附于土地的存量资本获得了释放，并通过市场化资源配置推动了地方经济和基础设施设：同时，也使得地方政府越来越依赖土地出让收入来实现地方公共支出的平衡6”。3当前土地出让模式下城中村改造的困境3.1当前出让模式带来的困境增量土地开发阶段，现行土地出让模式总体实行“价高者得”模式，可粗放型地选择最优使用者。具体来说，在基本没有交易成本的增量规划中，政府通过招拍挂的出让方式的制度设计，产权就能在市场化配置下分配给最大净剩余（利润）的使用者⑧。但在存量开发阶段，权属的复杂性，必须面对大量既有产权所有人，也就说原有土地储备模式所内涵的土地性质转变（农村土地转变为设用地）的价值洼地已被挖掘，存量开发的动力则需要转到基于土地用途（用地性质）和容积率（开发强度）调整所带来的更新综合收益。因此，“价高者得”方式可能导致对存量土地再开发专注于从经济回报层面来处理多产权主体的利益再分配的问题，而忽视城市文化、空间特色、保障民生等诸多日标。具体来看，导致产生以下困境。其一，推高容积率。正如前面所说，存量开发不同于增量土地出让，需要支付产权主体所产生的巨大交易成本，因此，在具体改造中，开发机构往往在开发中会与政府交涉，希望通过向*垂直”空同笋取更多综合收益。比如，广州杨箕村做造为了满足对融资地块的利益回收，将之前拆迁补偿方案公布的5.64容积率调高到公开挂牌阶段的6.18?。其二，降低公共供给。招标、拍卖和挂牌出让土地的方式最终都将使房地产商陷入“囚徒困境”，即参与拍卖的房地产商越多，最后确定的地价就越接近开发量反映的真实开发价值。但又使得开发商面临一个基本矛盾，即开发商报的价格越高，中标的机会越大，但其收益水平也相应减少。因此，一方面是推高容积率，另一方面则是降低公共供给水平，即要么通过收益增加，要么因此，在很多更新项目中在难免导致配套居住的开敞活动空间、城市绿地及公共服务设施的设严重滞后。其三，避开民生保障。面对一些复杂的改造项目，出于城市整体功能分区的安排，或者改造地块的用地局限，比如，一些城中村改造地块可能牵涉土地用途（用地性质）向低价值调整，使得开发机构并不愿意承担或者避开。另外，在城中村改造中不愿意承担保障性住房的配，仅希望尽量降低改造成本。3.2土地出让模式的创新广东省“三旧”改造之所以能够顺利推行，正是因为在土地政策方面有所突破，通过“特许政策”有条件的突破了现行经营性土地招拍挂的投放政策?。但是，就其土地政策的突破主要集中在“鼓励权利人自行开发”的规定，即向一部分“土地使用权主体”开放興尚理筑素前网Z]
了土地开发权。但针对由地方政府作为唯一主体向社会有偿“提供”土地，土地开发者仍然采用竞争获得“经营性”开发权，供给者仍然延续招拍挂“价高者得”的出让方式。在地方政府对土地依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出的背景下，国土资源部开始推进对土地“招拍挂”出让方式的创新，在坚持和完善土地招拍挂出让制度的前提下，将推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变”。因此，具有多种土地出让模式的创新被提出来，比如“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”，都旨在通过出让方式的创新对土地开发权进行限制和要求。珠海在土地出让方面也进行了一定的创新，通过参与市场调控的方式，形成“带条件出让”方式，旨在挂牌条件上对地块规定具体的公共项目内容，最大限度减少城中村改造后对城市整体效益的影响。4珠海土地出让创新模式下的城中村改造实践4.1沥溪福溪村的基本情况早在1990年代，珠海就对香洲主城的城中村进行了国有化统征，仅保留了村集体经济组织（股份公司）的生产留用地和征地村民生活留用地。2000年开始，珠海市围绕着“改造城中旧村、创精品社区”的总目标，采用“市场运作”的原则，以开发商为主的改造主体，推动珠海香洲主城26条城史村改造⑧209军随者4中破区的用地条件不断紧张，以及广东省“三旧”改造工作部署，珠海开中山市范圈始探索立更具长期性、持续性的城市更新工作机制，并形成了“六个统筹”的“三旧”改造城市更新模式。沥溪和福溪村作为三旧改造，盘活存量土地的典型区域，被纳入到改造计划中(见图2)。沥溪、福溪村地区位于上冲图2沥溪、福溪村区位情况片区西北部，上冲二线检查站以资料来源：笔者自绘外，沥溪、福溪村背靠凤凰山，东接中山坦洲镇，紧邻105国道，是珠海东部城区重要的对外门户地区之一。上冲片区是中心城区的西北门户地区，产业发展的集聚区域，基础设施薄弱、交通发展滞后、土地利用率低、城市风貌陈旧、人居环境恶劣等问题一直制约着本片区的发展。沥溪、福溪村因興尚理筑Z.Z心
紧邻具有邻避性的环卫设施，比如，垃圾焚烧发电厂位上冲片区：西坑尾垃圾填埋场坐落于旧村附近区域，使得旧村村民的改造意愿强烈。表1沥溪、福溪村基本情况统计人（人）用地（公顷）居住筑（万m)户籍流动生活生产栋数400m以下400m以上沥溪65161949.4814.254710.54.96福溪63032029.627.44239.735.071281939619.121.697020.2310.03合计1067740.797030.26资料来源：珠海市住房与城乡规划设局由于两个村相邻，同时受到相似问题的影响，因此，它们被同时纳入更新单元中，作为2014年最先推进的城中村改造项目。沥溪村、福溪村总用地面积为40.7公顷，其中旧村生活留用地为19.1公顷，旧村生产留用地为21.6公顷（见表1）。从沥溪和福溪村整体物质空间上看，生产留用地主要为村股份公司兴工业厂房，作为村集体所运作的物业。而生活留用地则采用高密度的设方式，并生产留用地上的工业所包围。从长远角度来看，三这两封的改造重点一方面将考虑自身物质环境，包括如何提升居住条件：另一方面还需要考虑区域环卫设施和现有产业对该地块产生的影响。4.2改造社会经济背景虽然，2000年以来的城中村改造取得了很大成功，也促进了珠海城市化向高质量推进，并带动城市环境的提升。但是，城中村的市场化改造，依赖于开发商的补偿、拆迁、设，使得开发商会在平衡成本和收益下和政府不停协商，对城中村挑肥拣瘦，使得这个阶段所制定的26条城中村改造的进度较慢，有些村到现在也未完工，比如，山场村改造进行了16年：还有一些村仍未获得改造，比如，拱北关闸村到现在仍未找到实施主体。其次，政府还发现，单一通过开发商改造的方式并不能推进土地整体利用效率的提升。具体来说，仅通过单一的住宅开发，不能达到优化城市空间布局，也不能实现宏观用地开发联动，更不能充分发挥改造的综合效益。因此，“三旧”改造以来，珠海转变依赖开发商运作的改造方式，而是更多从政府宏观层面对城中村改造作出引导，突出全市整体统筹谋划，优化城市空间和功能结构。比如，珠海市住房与城乡规划设局发布的《关于加快推进“三旧”改造的工作方案》明确了政府主导的作用，要求先行先试，大胆开拓，加快推进拆迁设工作。珠海市前市长何宁卡在加快“三旧”改造工作会议上也强调政府需要针对拆迁难度大，公共配套困难、开发强度过大的城中村项目，考虑就近搭配及区域统筹相结合，实施联动开发。2012年8月興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
以来相继颁布的《城市更新管理办法》、《城中旧村更新实施细则》，都明确指出城中村改造的组织主体不再是开发商，而是交由政府或村集体，通过统筹或自主开发的方式推进。4.3带条件的土地出让实践沥溪和福溪村由于受到外部性因素影响，同时，考虑通过城中村改造优化城市空间结构，以及加快城中村改造进度的要求。因此，地方政府作为改造的组织主体主动介入到改造活动当中。在改造策略上，根据珠海市政府在该片区的发展定位，希望强化沥溪和福溪村片区的产业发展优势，打造工业和物流功能板块，而不是简单的通过城中村改造，实现单一住宅开发的改造模式。因此，规划确定将沥溪和福溪村的改造结合该片区产业园发展规划，发展“三高一特”产业，体现六个统筹的思路，推动产业集聚发展，促进了产城融合。在改造实施方面，政府采用异地联动开发的方式，不仅考虑改造片区的发展，同时联合周边政府储备用地（珠海上冲片区车辆基地北侧地块），进行置换联合使用。通过对宗图5沥溪、福溪村改造联动地块出让要求资料来源：珠海市住房与城乡规划设局地号为珠国土储2015-01的置换地块，土地面积19.3公顷，采用网上挂牌方式，进行“带条件出让”。主要附带条件涉及以下几个方面：(1)竞得人须将筑面积不少于30万平方米的住房无偿移交给政府，作为城中村改造的安置补偿；(2)无偿向政府移交1.1万平方米的公共配套筑，包括小学、幼儿园，以及社区管理用房等配套设施：(3)地块内设还需要满足《珠海TOD小镇生态低碳规划设导则》中对筑标准达到绿色筑2星以上的要求：(4)满足《上冲TOD小镇城市设计》对地块空间、景观、道路等要素的要求(见图3)。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
最终，历经多轮激烈竞拍，珠海万科房地产公司以10.7公顷、32.5万m可售商品住房用地、筑面积，地块总价为2.7亿拿下沥溪、福溪村改造联动地块的开发权。2015年3月，珠海万科公司为了执行该项目，单独成立了“珠海万有引力房地产有限公司”作为上冲片区19.3公顷用地项目开发的设主体。该项目并于2015年5月1日在搬迁安置区开展人居环境改善工程动工仪式，全面开始了沥溪和福溪村改造。当前该改造联动地块的设内容己经经过珠海市住规局审批，进入项目施工和一期住房预售阶段。4.4、带条件土地出让的结果评价从参与主体角度来看。对开发商而言，相比“价高者得”的出让方式，“带条件出让”模式由于需要无偿提交很大部分的筑，并对设档次（绿色城市设计控制要素)进行了规定。因此，考察了地产开发公司的综合专业实力而非资本雄厚程度，可引导项目设更加注重设计品质、突出品牌价值，有利于房地产市场长远发展。相比于珠海之前依赖于开发商与村民直接对接的改造方式，它降低了与村民在补偿条件，以及和政府在开发强度上的讨价还价所造成的过长开发周期，比如，珠海山场村改造的开发周期长达16年，使得开发商能够集中于地块的策划、定位、设计、成本测算工作，并对利润率和自有资金回报率做出准确判断。而对地方政府而言，“有条件出让”模式使得政府可以依赖于市场力量解决城中村改造中需要承担巨大安置补偿支出：同时，还可通过附加条件如“定公”、突难客标定到珠考跨保障公服务设境改和满足撼市飞体设计实施的要求，以此提高城中村改造对城市整体空间的效应。而且，地方政府作为土地供应方，在放弃追求土地的最高经济价值之后，“带条件出让”有助于其转向更加综合多元的开发目标，让利于民，强化改造对城市带来综合效应（优化城市空间结构和功能布局），并促使城市向精明增长转型。对社会公众而言，“带条件出让”保障了村民在改造后更佳的居住品质，同时也保障了社会整体效益。从规划实施角度上看。由于该项目通过联动地块的“带条件出让”方式促进沥溪和福溪村改造，相对于原地块的直接拆改造具有一定的不同和特殊性。但从结果上看，沥溪和福溪村地块位于珠海上冲二线检查站以外，周边主要作为城市产业和仓储功能，按照联动地块“带条件出让”的统筹改造方式，将利于优化城市功能布局，同时，保证了社区居住品质，并将成为今后一段时间内珠海“三旧”改造的重要方式。相比依赖于“价高者得”土地财政的单一目标，“带条件出让”方式通过城市规划理念与行为的前置，使企业在开发行为上配合城市设，压缩了开发商调整规划或寻租操纵的空间，综合减少了规划质疑与实施阻力。而且，政府在城中村改造前期便植入了规划主导意识，有利于城市进行更加合理的布局设，也让城市规划真正介入开发设的战略策划与决定过程。可以说，“带条件出让”的方式本质上可以理解为通过行政手段参与市场调控的方式，以此消除市场行为可能带来负外部效应，体现了完善市场、保障民生等多目标。興尚理筑素前网Z.ZC.ET
5结语土地财政的诟病已经受到学者的广泛批评，学界认为需要从土地财政转型的角度提出治理方式0)，比如，可以从二级市场的土地交易中通过提升土地利用效率和开发强度来捕获可持续的土地增值。虽然，这些方式一定程度上降低了增量土地需求，减少增量发展带来的城市蔓延。但又容易陷入存量开发的空间增量逻辑。因此，很多存量开发案例都容易陷入容积率调整的“窠臼”中，不仅改变了土地价值盘活降低土地财政依赖的初衷，也改变了优化成区功能的目标。针对“价高者得”土地出让的弊端，近年来，国内己经出现了很多土地出让创新的实践，通过“一限一竞”的组合模式，针对市场进行行政调控，从公共利益的角度出发，由单一经济目标（财政收入）向完善市场、保障民生等多目标管理转变。从而，使得地方政府对土地价值的挖掘更加完全，并有效调动市场参与的积极性更高，实现多重施政目标。本文所介绍沥溪和福溪村“带条件出让”的城中村改造方式，是从土地出让方式上探寻对土地产权变更下，针对城中村改造的单一住宅高强度再开发模式的土地出让创新实践。它不仅有效地盘活了城中村低效的土地利用，从城市宏观层面上优化了功能结构：也有效保障了民生，解决了村民的安置和补偿，消除城市邻避设施的影响：同时，还有效提升了城市整体效益，保障了公共设施的供给要求，以及满足城市设计和生态规划对地块的实施要求当然，沥溪和福溪村政造的案例还存在一定局限性和特殊性。其七作为邻避地块，改造上采用了联动开发的改造思路：其次，“带条件出让”结合了重点打造上冲TOD生态小镇项目，因此，使得沥溪和福溪村改造的成功具有很强的推广型和普适性。但是，从土地出让方式创新来探索存量土地开发中解决公共利益的最大化，削弱价高者得的市场局限，强调参与市场调控的探索，仍然是新常态存量土地开发的重要趋势，也是更新改造的重要内容。注释①《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若千意见》，为“三旧”改造开辟了特别土地政策通道，珠海市政府颁布了《珠海市城中旧村更新实施细则（试行）》扩大了土地开发权的授权范围，明确发挥村集体经济组织的主导作用。②《中华人民共和国中外合资经营企业法》(1979年)指出中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。③1988年《中华人民共和国宪法修正案》“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法興尚览Z.Z心.ET
转让土地。”修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。1988年《土地管理法修正案》将第二条修改为“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”④按照2004年3月国土资源部、监察部联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即“71号令”）的要求，“8·3引大限”以后所有经营性用地一律都实行公开竞价出让，国有土地使用权出让方式以招拍挂为主。⑤依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行），只有招标可能考虑价格以外的因素，按照综合条件最佳者得的原则确定中标人，其他土地出让形式都是采取价高者得的原则确定竞得人的。www.ycwb.com/ePaper/xkb/html/2010-12/15/content_994856.htm⑦土地“招拍挂”改苹寻求破题，第一财经日报，htp:lwww.yicai.com/ncws/2011/01/654643.html⑧珠海市改办《关于珠海市香洲区改造城中旧村文明社区开发商招标办法补充规定的通知》和《关于城中旧村房屋确权若千问题的通知》：珠海市政府出台了《关于加强城中旧村改工作的意见》。⑨东西统筹、城乡统筹、产城统筹、宜居宜业统筹、局部利益和整体利益统筹、群众利益和公共利益统筹参考文献[1]Hsing Y-t.The Great Urban Transformation:Politics of Land and Property in China[M].Oxford UniversityPress,2012.[2]郑思齐，孙伟增，吴璟等.“以地生财，以财养地”一中国特色城市设投融资糢式研究).经济研究，2014.(8):14-27[3]赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与抉择U.城市发展研究，2014.(01)：1-13.[4邹兵.增量规划、存量规划与政策规划).城市规划，2013,37(2)：35-37+55.[5]Lin GC.Developing China:Land,Politics and social conditions[M].New York:Taylor Francis,2009.[6赵燕菁，刘昭吟，庄淑亭.税收制度与城市分工.城市规划学刊，2009，(06)：411.[7章征涛，李世龙.城市化的虚宋一对我国城市化现状的认识[)城市发展研究，2011，(12：1-6.[8]赵燕菁.存量规划：理论与实践[J.北京规划设，2014，(04)：153-156.[9]单皓.城市更新和规划苹新一《深圳市城市更新办法》中的开发控制.城市规划，2013，(01)：79-84。[10]陈多长.地方政府土地财政依赖：形成机理与转型对策M.杭州：浙江大学出版社，2014.)薛翠翠，冯广京，张冰松.城镇化设资金规模及土地财政改革一新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述.中国土地科学，2013，(11)：90-96.[12]年燕，线忠好.破解地方政府土地财政困境的路径选择研究[).中国土地科学，2015，(12)：18-25.[13]国务院发展研究中心，世界银行.中国：推进高效，包容，可持续的城镇化M).北京：中国发展出版社，2014.理筑素前网Z.ZC.NE1
作者简介章征涛，广东省珠海市规划设计研究院，博士，注册规划师：李和平，重庆大学筑城规学院，山地城镇设与新技术教育部重点实验室，副院长，教授，博导，中国城市规划学会理事：陈德绩，广东省珠海市规划设计研究院，总规划师。理筑素前阀Z.ZC.ET
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