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规划实施与管理019.新型城镇化背景下特大型城市存量用地更新研究PDF文本
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新型城镇化背景下特大型城市存量用地更新研究陶英胜，张悦文摘要：在新型城镇化背景下，依赖大规模资源消耗和资本投入的传统城镇化模式难以为继，资源紧约束成为城市发展的“新常态”，城市规划由增量规划的“大时代”进入存量规划的“小时代”，未来更加关注存量用地的优化，城乡存量用地更新成为规划重点。针对存量用地概念界定不清晰，存量用地更新模式单一、规划体系不完善、法律法规不健全等问题，本文在已有相关研究的基础上，对存量用地内涵进行了梳理界定，并借鉴国内外已有的存量用地更新经验，对存量用地更新路径和发展策略形成了初步研究结论：立健全与存量用地更新相关的法律法规体系，将存量用地更新纳入现有的城乡规划体系，探索政府与市场合作、多方参与的更新模式以及在土地政策制度上进行突破创新，以适应新型城镇化对存量用地更新的要求。关键词：存量用地，存量用地更新，城市更新，更新策略，政策机制改革异傲以来我量城镇化经病快速发展的历棍城镇化水乎有了大度提高，但由于一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇设，导致以蔓延式扩张为主的城镇化侵占了大量耕地和生态空间，同时，“沉淀”下来的大量低效利用的存量设用地面临优化转型。中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》均提出“着力提高城镇化质量”、“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”要求，资源紧约束将成为城镇化的“新常态”。随着国家对特大城市设用地总规模和新增设用地规模的控制趋严，存量用地更新成为特大城市空间资源拓展的主要手段。在此背景下，国内诸多学者也提出了城市规划开始由增量规划逐步向存量规划转型的问题，而存量规划的研究对象无疑就是存量用地。因此，有必要在前人研究的基础上，对存量用地的概念、更新模式、规划管理以及相关配套政策机制等作更为深入的探讨，对于未来几无新增设用地可用的北京、上海、深圳等特大型城市来说尤为迫切。表1我国部分特大城市现状和规划设用地规模对比表城市现状设用地规模/平方公里2020年规划设用地规模/平方公里北京3475(2013年)3817上海3073(2013年)3226广州1682(2011年)1772深圳968(2014年)976理筑素前阀Z.ZC.ET
1、存量用地内涵解析1.1、存量用地内涵增量用地完全由政府通过土地“一级市场”进行供应，所涉及的土地权属变更和利益分配相对简单。存量用地则不同，其内涵既包括较为直观的实际设状态，还要考虑产权与合法性因素。与一般的城市相比，特大型城市的土地和人城镇化进程更早更快，积累的存量用地规模和类型更多，问题也更为复杂。因此，本文研究的存量用地是覆盖面较全的广义的概念，即城乡设己占有或使用的现有全部土地，从实际设状态角度，既包括己经完成设和正在设的土地，还包括闲置未利用的土地：从设用地合法性角度，既包括合法合规的设用地，也包括未经合法有效审批手续而占用、使用的违法违规设用地。在存量用地更新、规划管理以及相关配套政策研究中，主要聚焦于闲置未利用土地以及低效利用的己设用地，即具有二次开发利用潜力的土地和农村地区需要进行土地综合整治的低效设用地。1.2、存量用地更新与城市更新与存量用地更新相比，城市更新在世界范围内具有更广泛的认知和更丰富的实践经验。原因之一是城市更新比存量用地更新实践性更强，可以针对具体地块开展，而存量用地更新研究更为寒观和虽有系统性，需要在士地政策管理制度等方面进行创新，小制定出普适性规则。另一方面，城市更新对象通常有更迫切的改造需求，且土地升值空间较大，更新动力充足，而存量用地更新的工作对象、范围更复杂广泛，需要统筹平衡各方面利益，遇到的阻碍更大，周期更长和更具有不确定性。在研究范围上，存量用地更新工作范围更大，覆盖城乡全域，而城市更新一般限定为城市成区。在研究目的上，存量用地更新注重发掘城乡土地资源利用潜力，促进城乡用地结构和用地方式的优化，实现城乡统筹背景下城乡土地资源均衡互补发展。而城市更新注重城市成环境的质量和效益提升，重点是促进城市功能提升、空间形态优化以及生活品质的改善等，具有更丰富的经济和社会意义。在研究内容上，存量用地更新侧重土地政策和土地管理，城市更新侧重规划编制和设开发，主要包括功能重构方法、空间重构方法、更新规划编制、更新设等。2、国内外存量用地更新经验借鉴目前，国内外存量用地更新主要聚焦于城市更新领域，发达国家的存量用地更新进程较早，形成了较为丰富的实践经验，在政策法规和更新模式上相对比较完善、成熟。我国大部興尚理筑素前网ZC.NE1
分城市的城镇化仍以新增设用地扩张为主，但随着城镇化进程进入“后半程”（城镇化率已超过50%)，部分沿海发达城市，尤其是上海、深圳、广州等将逐步迈入以存量用地更新为主的城镇化阶段，并在存量用地更新方面已经开展了很多有益的探索和尝试，具有一定的普适性。2.1、法律法规健全发达国家和地区都针对存量用地更新制定了完善的法律法规，在规划编制、审核、监管以及资金筹备等方面为更新提供了强有力的保障。德国出台的《特别城市更新法》于1986年正式并入《德国筑法》，在更新期间赋予了当地政府特别权利。台湾颁布了《都市更新条例》，并通过不断修改完善，配套制定了与之相关的子法，如《都市更新筑容积奖励办法》、《都市更新容积转移实施办法》、《都市更新权利变换实施办法》、《都市更新条例施行细则》等。我国在存量用地更新法制化方面起步较晚，国家层面尚未出台相应的法律法规，除深圳颁布《深圳市城市更新办法》和上海出台《上海市城市更新实施办法》外，其他地方政府的存量用地更新法制化设极其缓慢。条例D制定中法》已布典素J.NE筑与环利艺木边品会申批其中更单元规的通知》第二层次：管理机制(拆除重可市更调目士地权作指引)市更轴权重的调作州第三层次：《健市更空牧精接罐作指)(深别市城市更新单元规划编制技术规定操作指引层次《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引与城市更斯道价分成比制规定》《城市更新单元规划陪实低碳生态目标技术指引》第四层次：(深圳市城市更折项目保购性住房配比例暂行规定)技术标准层次果圳市城电更折项百国新型产业用瑞配比制酱行授是图1深圳市城市更新技术和制度体系示意图2.2、更新范围全面存量用地更新范围的覆盖面越来越广，德国不仅将历史核心区、旧制造业用地、旧基础设施用地以及军事设施用地等纳入更新范围，还针对乡村更新成立了专门的机构。从1980年代开始，德国的乡村地区开始了自上而下引入专业技术人员与自下而上社区同当地居民和有关团体广泛参与相结合的乡村更新规划。上海市除了推进城市更新外，还依托两规合一平台，结合土地综合整治，充分利用城乡设用地增减挂钩政策，创新性地提出了郊野单元规划，主要针对农村地区现状低效、零星工业用地和宅基地实施减量复垦。2.3、注重综合效益興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
单纯地从经济的角度出发进行物质空间改造是我国存量用地更新常见的做法，结果导致景观城市化，对环境造成了破坏，同时也打破了原有邻里关系，破坏了社会结构。德国不仅注重城市物质空间环境的更新，还同步考量社会、经济、环境的综合效益。CRON111图2法兰克福西港地区更新后的社会福利住宅和居住区4图3慕尼黑铁路站场更新前的土地平整和更新完成后的用地布局示意图2.4、更新模式多元受限于现行规划和土地管理制度，我国现有的存量用地更新基本由政府发起和主导，虽然确保了公共利益的实现，但也抑制了民间更新的自主性和市场化运作，政府财政和后续运营压力较大。其他发达国家和地区的更新模式更加多元，机制更加灵活，公私合作、多方参与，往往有利于实现多赢的局面。以台湾地区为例，都市更新主要分为政府主导和民间主导两种类型，根据不同更新目标又分为环境改造、功能调整、自力自和开发商实施四种更新模式，不同模式下的规划组织、设实施、资金筹措方式以及权益分配都有所不同，比较有针对性和可实施性。德国法兰克福西港地区和慕尼黑铁路站场地区的更新也都采用了政府与市场合作的方式，既保障了公共利益的最大化，又产生了良好的经济效益，实现了共赢。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
招商投资或辅尊住户组城图胜實環境改造型施，但由政府先期整體规封或做必要的地摧魔理·政府為主(私有地為主)都市更新招商投賣·但由政府先期變更都市機能钢整型针支，並完成整體规割或做必要的(初期规封以公地摧處理有地為主·逐梦换及私有地)自力自型由住户如城更新图胜，赏施更新事民間為主都市更新商赏施型都市更新事寒機裤微得多数住户同意，赏施都市更新·图4台湾都市更新模式示意图崇德隆盛新村更新前崇仁新村更新前图5台湾地区政府主导的崇仁新村环境改造更新项目3、存量用地更新策略存量用地更新应在优先保障公共利益实现的前提下，以促进生态文明设、城乡统筹和地区发展为目标，做到“守、增、保、促”，即守住生态底线，为关乎城市安全的生态保护红线内被占用空间的恢复创造条件：增加土地效益，坚持节约集约用地，促进存量用地功能转型升级，适当提高存量用地开发强度，鼓励混合用地：保障公共利益，坚守规划公正，保障改善民生，优先实现公共利益，完善公共服务设施和基础设施体系，提升人居环境品质：促进地区发展，注重存量用地上的产业植入，为地区注入新的活力和繁荣，重振地区经济，为地区转型发展提供空间保障。要实现以上目标，需在规划体系设计、更新模式、管理实施以及政策机制等方面开展创新性研究，制定切实可行的存量用地更新策略和实施路径。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1、构层级清晰的规划体系衔接现行规划体系，推进两规合一，将存量用地更新融入总体规划中，制定存量用地更新专项规划、单元规划和项目实施规划三个层面的规划体系。针对特大城市规划城市集中设区外广大农村地区低效、布局散乱的工业用地和农村宅基地等存量用地的更新，可借鉴上海正在探索的郊野单元规划，将土地利用总体规划中的土地综合整治纳入到更新单元规划层级中，实现城乡存量用地更新的规划全覆盖。更新专项规划：通过全市城市更新专项规划明确大纲，确定更新目标和重点更新地区；更新单元规划：从整体统筹规划并提出控制指标要求和其他规划指引，涉及功能结构、土地利用意向、指标总量控制、公共设施布局、交通公共空间、刚性控制要点和弹性控制要点等内容，与控制性详细规划平行，成果内容最终反馈控规法定化，以及纳入近期规划指导实施。更新项目实施规划：由项目开发实施主体根据发展单元规划的控制要求编制，指导具体的开发实施，可根据实际需求和开发时序分期制定。单元规划和项目实施规划充分面向实施，是一个滚动编制和不断调整的过程。筑城柿总体规划士地利用总体规划整合为更新专项规划城市更斯专项规划土地综合整治专项规划整合为更新城市更新地区果元提单元规划郊野单元规划更新项目实施规划成区郊野地区图6存量用地更新规划体系设计示意图移布更新计过定国5二以上·其中少有一家合4的2衡内衡同1500都市计道路1完复之计表衡呢3图7台湾都市更新地区和更新单元划示示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2、探索分类分区的更新模式在存量用地更新实施路径选择上，根据更新区域和更新对象的不同，采取不同的更新模式，可以是一种模式也可以是多种模式的组合，寻求一种政府引导、多方合作、公众参与的存量用地更新模式和路径。规划引导政府制定政策监督管理主导实施保障公共利益的实现存量用保障合法权益的获取地更新保障发展权利的分享实施相关主体权利人规划编制规划编制投资设投资设运营管理运营管理图8存量用地更新相关方职责分工示意图表2存量用地更新多模式分析对比表分区更新对象小灯更新主体更新内容1权益分配更新模式成区（中江业毛.收储出让心城及周旧区政府政府用地重划边地区、郊旧商业混合权利交换区城镇)城中村开发商维护改造开发商合作开发郊野地区工业用途变更宅基地原土地权利人功能改变原土地权利人减量复垦其他土地重3.3、制定统筹协调的政策机制存量用地更新不仅涉及规划和国土两个部门，由更新带来的经济结构升级、环境改善、生态设等涉及产业、财政、环境、发改、农业等多个部门，应在市级层面形成推进存量用地更新的共识和合力，借助存量用地更新平台，整合相关部门资源，获得更多的资金和政策扶持。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
农业产业规划财政环境发改衬庄改造资金补地置换政笑构调整存量用地更新图9存量用地更新相关政策资金整合示意图3.4、立畅通高效的管理流程目前存量用地更新的规划和实施管理主要由规划（城市更新）和国土（土地整治）两个部门主导，程序较为复杂，管理流程难以统筹整合，降低了审批效率。为提高更新的规划审批和实施管理效能，缩短更新项目运转周期，议成立存量用地更新专职机构。存量用地更新专职机构将对城乡存量用地的规划编制、规划审批、规划实施、竣工验收、动态监管全程参与，主要起监督管理作用，确保更新目标实现，更新项目落地，组织沟通协调更新中各方利益主体，程序上既要写现行的规划和土地管理体系相衔接，要简使、快捷。4、存量用地更新实施政策与机制4.1、深化存量用地更新制度改革按照新型城镇化要求，深化规划和土地管理制度改革，破除存量用地更新模式创新的制度瓶颈。制度创新包括土地制度、规划管理制度、金融制度和财税制度等相关配套制度政策的创新，是存量用地更新顺利实施的根本保证。研究制定《城市存量用地更新条例》、《城市存量用地更新实施办法》以及与核心法规相配套的其他实施政策。表3存量用地更新待突破的现行土地管理制度瓶颈一览表主要做法制度瓶颈制度依据毛地出让\招标不准毛地出让国土资发[2010]151号文开放商介入土地整理和拆迁只允许政府承担土地整理和国务院590号令补偿，出让条件成熟后与政拆迁工作，禁止设单位搬府签订合同迁捆绑出让地块开发，规划指不得将两宗以上地块捆绑出国土资发[2010]151号文标覆盖多宗土地，弹性出让让：必须以宗地为单位提供面积扩大规划设计条件：商品住房单宗面积不超过20ha次性确定开发主体，分期土地交付之日起一年内开工国土资发[2010]151号文興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
开发设，自开工起三年内竣工增加不同的配内容不得以旧改减免土地出让和国办发[2006]100号以土地换项目等不计利息延长地价缓交期限土地成交后，必须在10日内国土资发[2010]34号文和增加分期支付地价次数签订出让合同，合同签订后1个月内交纳出让价款的50%首付，余款1年内交纳4.2、健全城市更新相关法律法规体系政府在存量用地更新中应引导更新向惠及城市居民的方向发展，立完善的有关存量用地更新及配套措施的各项法律法规。规范存量用地更新各项活动的开展，通过提供标准化、量化的更新实施标准，简化更新事业的审批程序。同时，配合设计多种弹性灵活的财政、评估、仲裁、信贷政策，协调存量用地更新中各相关利益主体的利益冲突，推动更新的全面进行。表4国内外部分城市和地区存量土地更新法规政策一览表德国台湾深圳上海城市更新起初形成核心政策与构成了“1十n”的政策体城市更新政策关注于战后重配套政策的完整系体系尚未形成，，随后转向体系缺乏对具体项基本情况城市治理里J.目的实施指引与实施性强的制度设计《联邦设《都市更新条《深圳市城市更新办法》《上海市城市法》、《城市更例》更新实施办法》综合性政策与核心新和开发法》、政策《特别城市更新法》、《住宅改善法》《过渡时期条《都市更新筑《拆除重类城市更新项暂无例》容积奖励办法》、目操作基本程序（试行）》、《都市更新容积《深圳市城市更新项目保转移实施办法》、障性住房配比例暂行规专项政策《都市更新权利定》、《关于拆除重类城与补充政变换实施办法》、市更新项目实施主体确认《都市更新条例策工作的通知》、《拆除重施行细则》类城市更新项目房地产证注销操作规则（试行）》、《城市更新单元规划审批操作规则》、《深圳市城市更新办法实施细则》興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.3、完善奖励机制，创造更多公共利益存量用地更新的目的是借助城市物质景观的改变完善城市各项基础市政设施，提供更多就业岗位和更适宜的人居环境，达到城市公共利益最大化。由于房地产商的开发属于商业行为，而政府完全负责基础设施的设势必带来沉重财政负担，因此政府通过制定奖励政策机制，引导民间私营力量在完成商业化物质再开发的同时，配更多的市政基础设施或提供公共服务容积率奖励和转移：对于更新地区内公共设施保留地、历史筑或街区，其可利用筑容积的部分转移至其他筑基地筑使用：郊区零星工业用地和宅基地减量，与中心城区挂钩地块适当提高容积率的奖励办法，收益增值部分共享。税费减免：对纳入城市更新的地块，适当降低实施主体土地取得成本，免征城市基础设施配套费等各种行政事业收费，电力、通信、市政公用事业等企业适当降低经营性收费等：城市更新的风貌保护项目，参照旧区改造的相关规定，享受房屋征收、财税减免等优惠政策。供会其设提供性区使用的会设罐，经指提供的公设都市更新慕容積樊勵基準示意圖历通连保护、∠7民利限限辆鞋到便用怎金益我地更新单元体过△九（束成。客任再林法定客情之无再环等有正，满能）配合城市发解理。设大圆积设计之体化。公其师车练。夜网明可△（维棒合厘基位水单之黄影》收之同。人行步通及号相消防量式，留Q供公共通行之通道：更单规模究发，自行更单减更新△F4(配合更制和厘之黄起》无黑民达到一堂空网观模者△野更解蒸地城封技转之洲法文多情其他创意健风，利定和验度规两立即拆异重容积平实静眼解给子凳确的筑容积。不得随过该重地1子之法定容积成其更新事端关面自3级之法定存积再细其摩域容积：图10台湾都市更新容积率奖励办法和示意图4.4、探索多元化融资渠道、鼓励自下而上式的居民自治更新存量用地更新是涉及多个工程项目的复杂体系，仅凭政府财政一己之力难以实现。除政府的财政投入外，可借助贷款、债券、彩票、信托、基金、上市、资产证券化、BOT(设经营转让)、PPP(公私合作进行基础设施设)等多种方式筹措资金，设立政府存量用地更新专项资金。探索更广泛地吸纳民间投资的多元化融资模式，及鼓励当地原住居民（包括在更新地长期居住的原租客而成为具有事实上的强烈“地方感”的业主)以“自上而下”的形式自行实施更新。4.5、扩大公众参与的可操作性广泛的公众参与是确保存量用地更新能够满足社会多元群体利益的解决办法之一。但对興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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