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规划实施与管理013.面向精细化管理的控制性详细规划制度探讨——基于常州市中心城区控制性详细规划评PDF文本
规划设计

面向精细化管理的控制性详细规划制度探讨基于常州市中心城区控制性详细规划评估的实践苏茜茜，熊侠仙，严玲摘要：在“十三五”经济新常态背景下，加强城市精细化管理是中央对城市规划工作的明确要求。控制性详细规划（以下简称“控规”）作为指导我国各项城市设活动行政许可的法定依据，只有通过立健全一套规范、精细、公开的控规编制、调整和管理制度，才能实现控规对城市发展的精细化和有效管理。本文结合常州控规评估实践和相关城市经验，从精细化管理视角出发，分析了现行控制性详细规划制度在精细化管理方面存在的主要问题，在此基础上，提出在实现精细化管理方面控规制度优化的议，包括：分类分区管控，提高制度的灵活性、适应性和可操作性：加强城市设计修补，精细化规划管控内容：明确管理操作细则，立清晰、详细的问责制度：详细规定公众参与的内容、形式、程序和配套机制，确保公众的真正参与等，为有关城市在控规管理实践中提供参考。关键词：制度设计，精细化管理，行政审批，城市设计，公众参与1.研究的背景与意义控制性详细规划（以下简称“控规”）在我国城市规划体系中处于“中枢”地位，既是落实城市总体规划发展目标和功能定位的工具，又是土地出让、“两证”发放的前提和依据。《城乡规划法》从法律层面明确了其法定地位，控规已经成为我国城市规划编制和管理的核心，如何确保其权威性和适应性，使其更有效地引导城市设发展，已经成为规划界普遍关注的焦点。2000年后，全国各城市陆续开展“控规全覆盖”，常州也不例外，从2007年底到2013年11月，常州市中心城区共94个编制单元的控规全覆盖编制及审批工作全部完成。一方面，控规的确在城市设中发挥了统筹和引领的作用：但另一方面，在这么短的时间内（一般来说，一项规划编制平均要1-2年时间)要完成这么多的规划和衔接工作，在当时技术力量不足、编制和管理配套制度尚不完善的情况下，就使得控规在后续实施管理过程中陆续暴露出问题。从2009年开始，常州控规开始频繁调整，截至2014年底，调整并审批了22个编制興尚理筑素前网ZC.NE1
单元、163个基本控制单元和18个地块控规。虽然，在当时常州城市快速发展的情况下，市场的不确定性、需求的多元化，以及常州这类卖方市场的城市需要发展经济，控规进行适时的动态调整是必然的，而且控规调整己经成为常态。但是我们不能把控规调整所引发的问题全部归咎于这些不可控的外部因素，还是要在规划管理部门可以把控的控规制度上查找原因，制定好调整的规则，提高控规的科学性和适应性，使其更规范、高效。为此，常州市规划局于2015年开展“常州市中心城区控制性详细规划评估”工作，项目组借鉴国内外先进经验，研究立了以管理规程、成果编制和技术标准三大要素为核心，由管理操作流程、编制技术指引构成的控规制度体系，并制定了《常州市控制性详细规划管理操作规程》和《常州市控制性详细规划编制成果规范》。随着“十三五”的到来，中国经济开始步入新常态，2015年底召开的中央城市工作会议对城市规划工作提出了六个方面的新要求，其中提出要“彻底改变粗放型管理方式”“特别是要注意加强城市精细化管理”。《城乡规划法》对控规行政审批程序和编制只是规定了大的框架和原则，许多具体的操作细节就需要结合各地实际进行精细化设计，而精细化的控规制度对统筹促进公平与效率、科学指导规划管理具有重要意义。“只有立控规编制、执行、调整造化制统能实男网市发展度超前的和有效管早，才能实现控规由‘被动调整’向‘主动引导'转变。”（徐忠平，2010）本文试图从控规制度设计入手，结合常州市中心城区控规评估的实践，紧紧围绕精细化管理的目标，探讨立包括控规编制方法、编制内容、审查审批与调整的一体化制度框架。2.现行控规制度在精细化管理方面存在的主要问题2.1单一的管控程序和控制内容与各类控规调整、多元化的控制区域不相适应目前的控规编制和管理普遍存在不区分地区差异、采取同一套管控体系和管理程序的情况。“这种不分地域、无差别、单一而雷同的控制，无异于抹杀了地区的差异性，使得控制无侧重，严重影响控规的科学性、合理性和有效性。”（吴晓勤，2009）。2015年，常州根据《常州市中心城区特殊地区划定规划》和《常州市城市设用地控制要素分类指导研究》，将中心城区划分为一般地区、特殊地区（重点地区）和预留区（发展不确定地区)三类地区，但仍采用同一套控规管理工作流程。一方面，对控规调整的类型没有进行明确界定，对应的管理程序和成果要求也就没有区别对待，可操作性比较差。另一興尚理筑Z.Z沁.E]
方面，对性质不同、重要程度各异的各类地区，在审批程序和管控内容上没有区别，使控规制度缺少适应性和灵活性。首先，行政审批程序的“一刀切”，缺乏弹性，导致对市场吸引力不足，或延误最佳开发时机。对各类地区在审查环节和周期控制上有失偏颇，预留区内容相对少，却要走跟特殊地区一样的审批程序，影响行政时效：而对特殊地区而言有些关键环节缺失，影响审查和成果质量。如常州的现状审查环节没有明确规定，容易导致审查不到位，有些项目存在对片区区位环境和资源禀赋分析不足，导致对片区发展定位判断不足，用地功能常随市场波动而调整，房地产市场好时，由工业调为居住，房地产市场不景气时，又调回工业。其次，控制要素内容的千篇一律使规划缺少弹性，技术内容和深度的一致使城市及各片区的特色消失。一方面，对特殊地区控制得不够精细，具有约束性质的指标仅包括容积率、功能、筑密度、高度等，缺乏精细化的空间管理信息，难以保证高品质空间：另一方面，对预留区采取同一套管控体系，导致控制太细，无法应对城市发展和市场的各种不确定因素：此外，规划编制没有针对各类地区特点设置不同编制内容和深度，导致重点没管住。如常州控规编制内容中对老城区缺少历史文化和文化旅游方面的研究内容，对产业发展地区缺少产业方面的内商态药流攀携籽锌矫碳生艺面的死究容等2.2控规管控内容较粗放，城市设计指导性不强，导致空间品质不高控规控制较粗放是目前国内控规普遍存在的问题。我国“规划一管理审批一出让实施”过程呈现出不合理的“倒三角”结构：上层的规划体系庞大（一般包括总体规划、分区规划、控规、城市设计、修性详细规划以及各类专项规划)，：中层的审批流程复杂（一般包括规划编制、调整流程，土地利用总体规划调整流程，有些地区如深圳还有生态线调整、土地整备等其他流程)：但到了最后土地出让和实施环节时，没有编城市设计的地区往往就剩下容积率、功能等几个指标来控制项目开发设，由于缺乏精细化的控制引导，若开发商自身水平较差，很多好的规划理念就得不到贯彻落实，则难以保证项目高品质开发。相比之下，新加坡的规划管理实施过程则呈现简洁有效的“正三角”结构：首先新加坡的规划体系就是两级，概念规划(Concept plan,类似战略规划与总体规划)和全面规划(Master plan,类似控规)，其中重点地区的全面规划有城市设计导则做补充，之后直接对接地块开发；其次新加坡的审批流程由繁到简（全面规划调整一般仅需要一个月时间（不包括公示时间）)，但是管控内容却由简到繁，城市设计导则的内容直接转译为土地出让细则，以新加坡滨海湾白地興尚理筑素前网ZC.NE1
为例，其涉及了首层功能、户外休闲空间、步行廊道、屋顶、视觉通达、夜间照明等27个方面的共132小项，长达58页，从规划到设计全部精细化囊括。常州虽然编了很多城市设计，基本覆盖了主要核心地区，但很多好的设计思路难以落地并引导品质化设。究其原因，一方面，城市设计并非法定规划，对具体导控要求哪些应落实到控规或纳入土地出让条件中没有明确规定，其设计要求对项目开发不具有法律约束力，开发商在拿地后经常随意挑选原有设计意图，在动态过程中难以有效管理实施。另一方面，城市设计大多关注显性的空间方案，对约束隐形秩序的空间细则缺乏关注，指导性不强。国内：规划编制与实施相脱节，新加坡：规划编制与实施有效衔规划体系庞大，审批流程复杂，接，两级规划体系简洁有效，流管控内容不够精细化程由繁到简，管控内容由简到繁总体规划、分区规划、控规、城市设计修性详细规划及各类专项规划等概念规规划编制、调整流划、全程，土地利用总体面规划规划调整流程、生态线调整流程等慨规10年一修，全规5年一修，全面规划调整容积率、1个月时间功能等几个指标详细的规划与设计导则和管制要点家几十页纸C个以中心区白地为例，58页可图1国内城市规划体系结构与新加坡比较表1新加坡土地出让细则与国内的对比新加坡国内某城市出让地块Central Boulevard at Marina BayClementAvenue 1某项目地块区位中心区.区划类型为白地县中心区、区划类型为居住次级中心区，用地为文化设随用地出让细则长58页11页2项度出让细则内1、规划与设计导则（用地蔻围、风划类型1、规划导则（用地范围、区划1。用地指标（用地范国容以及具体混合使用规定、最大容积米、用地细类型、住房开发类型、最大容积用地类型、容积半、覆盖分要求、营层功能、户外休闲空间、儿童托管常、最高高度、层高、退线、厦率、间距、筑高度、中心，筑体量与形制。筑高度、地下空间盖*共享空间、筑布局)筑面积)开发，筑界面，筑退线、尿项、景观设计2、开发母则（开发管控，进入2、总体布问与筑遇找要求、公共密间、视觉通达。公共艺术，夜间国有土地出入、汽车摩托车自(调线、绿地半，筑风雕明，地下地面及空中步行网格、服务后勤机行车停车，机动车出入、边界格、视找关系，地下联系动车流线、机动车与白行车停车场、其他市或处理、地极站设置)跨街道联系、空中少道、要求)3、其他（授供水久性公共人行地面沙道、酒防要求、车2、规划与设计导划详细解释通道、对现有步行通道的改造。位、车辆与人行出入3,设计顿问委员会（规定了必须在开发置加网已有护坡)市政接)理审批过程中先通过设计顺问委员会的审批)4、筑相关基础设施要求（除了常规规定之外，还对筑未来可能的再开发进行了考虑甄素前网Z.ZC.NE]
2.3行政审批程序缺少操作细则，权责不透明，没有实现有效审查“作为一部基本法，《城乡规划法》对控规相关程序的规定仍然是框架性和原则性的，诸多方面还需要在具体的控规实践中根据实际的特定条件进行深化、落实和创新。”（熊健，2011)各地做法深度不一，有些城市对具体每个阶段和环节该如何操作，编制单位、相关管理部门如何分工，什么时候做，谁来做，审查关注哪些要点、编制达到什么深度、意见如何给出和处理，公众如何参与等，都没有明确的规定。这样会使大家的做法和深度都不相同，公开透明度也比较差，影响行政审查的有效性，控规成果的科学性就没有保障。如常州在控规意见征询环节就存在一定漏洞，有些部门对成果的审查不重视，经常是没有意见，等到控规审批实施了，发现影响到各自利益了，又要求要修改控规。目前国内控规还没有立起详细的问责制度，参与的编制单位、各部门往往游离于法律追究的范围之外，一旦出现问题就变得无章可循，缺乏法律保障。2.4缺乏具体详细的公众参与规定，公众参与不足《城市规划编制办法明确指出：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展延主系个小闪.。：与设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”公众参与是控规公共政策职能的重要体现，“如果控制性详细规划的程序设计，不能转向以保障土地和房屋权利人为中心，转向以公众参与为中心，突出民主性和科学性并重，进而完成基础理念和价值取向的嬗变，任何程序上的小修小补都无法从根本上缓和规划本身的正当性危机。”（郑磊，2013)《城乡规划法》明确规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中，附具意见采纳情况及理由。”确立了公众参与的法定程序。但由于缺乏实施细则，各地对公众参与的内容均有不同程度保留。如常州在草案公示时，提供的信息量少（包括对规划意图、功能定位、公共配套设施、交通、市政等主要说明过于简单或部分缺失)，公众很难参与到规划意见征询中，对公众意见采纳与否，也是随意性较大，公众咨询“仍然只是一种‘作秀’，顶多是一种‘咨询’而己。”（徐忠平，2010)興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
3.面向精细化管理的控规制度框架3.1分类分区管控，提高制度的灵活性、适应性和可操作性对不同类型的控规调整、不同类型的地区进行控规制度的适应性设计，是控规精细化管理的重要内容。“不同的发展阶段、不同的区域对于控规的成果要求存在差异化，反映在控规编制审批管理操作规程的制定上，也必须有相应的灵活性和适应性，这也是可操作性的重要保证。”（熊健，2011）应在科学分类的基础上，明确不同的控规调整类型和内容，在基本管理框架下细化为不同的调整程序和成果要求：对重要程度、特征各异的不同地区，确定不同管理程序、控制要素和控制深度要求。区分控规调整类型，设计不同的规划编制内容和管理程序。在常州控规评估实践中，将控规调整分为整体修编、局部调整和技术深化三类。首先，针对整体修编和局部调整的差异性，对控规成果要求和行政审批程序进行有针对性的精细化设计。对于控规整体修编，强调对上版控规评估、计划制定和现状审查等前期研究的重要性，因为前期研究不透将直接影响到规划编制方向和成果质量：对于控规局部调整，强调调整的必要性论证环节，基于控规编制的行政审批程疗适压缩审查的隐性环节和工作周期，加强控规调整必要性论证的审查，同时，考虑局部调整项目多而散的特点，强化批后管理阶段增加台账制度环节，以利于信息入库和“一张图”更新的全面、系统和规范。其次，对不涉及控规约束性指标的调整，归类到技术深化范畴，明确属于技术深化的情形，不走控规调整法定程序，提高行政效率。针对不同类型地区的特点和重要程度，设计有针对性的规划管控内容和审批程序。首先，确定各类地区的不同控制要素和不同控制要求。特殊地区，立足精细化管理，除了一般规划图则控制外，应编制城市设计，转译形成空间图则，纳入控规图则管理中指导土地开发。同时对不同类型的城市特殊地区，应根据实际情况和需要，灵活编制空间形态、交通组织、地下空间、重要城市界面等不同控制要素的空间图则，以提高适应性。预留区，应强调规划时序，预留弹性。可采用单元控制的方式，只需提出单元的主导功能、筑规模上限值、基本公共配套、重大市政交通基础设施、公共空间廊道等的总体要求，无需制定地块控制指标，根据未来发展需要，再适时增补地块图则。其次，结合地区特点区别设置审批程序。考虑特殊地区的重要性，实行加强审查环节，并在工作周期设置上给予充分的编制和审查时间，以确保成果质量：考虑一般地区和预留区的问题和成果内容没有特殊地区复杂，实行一般审查环节，缩减耗时的隐性审查工作环节，在确保审查和成果质量的基础上，将工作周期相比特殊地区进行适当缩减。興尚理筑Z.Z心
分类管控管理流程和工作界面成果构成和编制深度法应文件技术应后现状分析报告新编和修编出们初步方室事案公告超委会事规划说明书文本和圆则技术图纸专题报告审查报告技术论证报告局部调整申请贡托阶程集体会市专家论证公示求见专题服革门联草案公告事区会上审批段发委会事议微后管理验段动态更新回则技术圈纸专题报告审查报告注：技术深化，不走法定程序，由分局审批图2常州控规评估中对分类管控的制度设计框架分区管控（管控内容）规划一般地区地块控制要素图则+JZ空间预留区城市设计请调图则单现校刻，定用性控制重术分区管控（审批程序）三类地区的市环节t5个T两日1地区特殊地区区区工作日形留区贸器江图3常州控规评估中对分区管控的制度设计框架興尚罚素前网ZC
3.2加强城市设计修补，精细化规划管控内容中央城市工作会议提出“要加强城市设计，提倡城市修补”“要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、筑风格等‘基因'。”城市设计是实现精细化管理城市的重要手段，将控规与城市设计有效结合，充分发挥各自的特长，将有效提升控规质量。新加坡国际化品质的实现有赖于全面而有效的城市设计导则，在其“概念规划一一全面规划”的二级体系外，对重点地区有城市设计导则作为补充，对空间控制的内容十分精细，涵盖土地利用、首层用途、筑形式、筑高度、筑界面、公共开放空间、屋顶形式、夜景照明、地面地下步行网络、重点街道设计指引等多个方面，并通过政策性文字将城市设计理念转译为条文和“城市设计制度”，转译至土地出让细则中，更好的对接规划管理。在上海控规图则体系中，采用“附加图则”将城市设计成果法定化，作为控规的重要组成部分。《上海市控制性详细规划技术准则》将上海城市空间的控制分为一般地区和重点地区两种情况，其中重点地区要进行详细的三维城市设计，制定附加图则，其编审程序与控规相同，可同步或分步编审，并根据重点地区类型和重要程度进行分类控制（如常规型地区包括普适图则+控制总图则+地下空间控制图则（可选）：功能复合型地区包括普适图则+控制总图则+地上各层空间控制图则+地下各层空间控制图则：风貌区型地区包括普适图则+风貌控制图则+控制总图则（选作）+地下各层空间控制图则)，灵活性高。在常州控规评估实践中，立“1+1”（规划图则+空间图则)的图则控制体系，特殊地区应以提高城市品质为目标，加强城市设计内容，对公共空间、历史风貌保护、生态环境景观等公共领域做重点研究和导控，识别关键性控制要素以及导控深度，在管控内容中增加能够使空间品质得到保障的精细化约束内容，如地下空间、筑体量与形制、三维步行网络、首层功能、屋顶、代空间要点、视觉通达性、公共艺术、夜间照明等方面的考虑。城市设计内容上要做到导控思路清晰、导控要求应落实到具体的空间载体上、区分强制性和引导性内容，并将城市设计的理念和要求，转译为简明清晰的文字和图则，并能够满足动态修改的要求，以利于纳入控规成果中，确立城市设计成果的法定地位，作为项目管理的必要依据。興尚理罚素前网ZC
全市层面，精简控制要素，确保刚性预留区其他地区规划图则单元控制地块控制开发规模、“三大设施”、道路红线及区位圆。地块指标，“三大设施”、交轨道线位、公共绿地及公共空间.“五通控制.“五线”控制、其它装素控制线”、拟保护的自然生态文化遗产等控制指标一觉表、图例和备注特殊地区必须编制城市设计，如果已经编了城市设计，需要对己编规划进行评估，确定是否须进行修编，城市设计成果须对强制性内容及引导性内容加以区分，以利于纳入控规成果，空间图则是根据城市设计成果来制定立足精细化管理，满足城市设计、历史风貌保护等特殊规划控制要求城市中心区空间图则交通枢纽地区控制总图侧+地上历史敏感地区生态开散地区控制四则+地下控控制总图则+地下风貌控制四则控制图则风貌控制图则制图则图4常州控规评估中对图则控制体系的设计框架3.3明确管理操作细则，立清晰、详细的问责制度曲津筑麦乙17GO “控制性详细规划立法的核心是体现正当程序要求的程序控制。这种程序控制不仅体现在控规编制阶段，而且还应体现在控规审批和实施的全过程中。”（施卫良，2011）科学合理的程序设计是制度设计的核心内容，可以确保不同的参与个体在既定的规则下，公开、公平的实现各自的目标。其中，权责透明是控规法制化进程的重要一环，新加坡的规划体制特别强调权贵自负，其背后有非常严明的法律制度来约束政府规划审查行为，政府在人民心目中拥有绝对的公信力和廉洁形象，因此他们的规划审批是以个人负责制为主，基本没有国内通过召开各类会议来平摊权责的情况。由于各方利益的客观存在，规划管理制度和编制技术的不完善，各类规划间衔接不足一直是困扰规划管理部门的问题，控规作为法定的直接指导规划实施的管理依据，应当在城市总体规划指导下起到多规融合的统筹作用，实现各专业、各部门、公众、政府、规划师共同沟通协调和对接。因此，加强各方有效参与控规尤为重要，这就需要立清晰、详细的问责制度，实现责任到人，以提高大家的积极性和责任意识，真正参与到控规审查中。在常州控规评估实践中，立了“计划制定一成果编制一审查审批一批后管理”全过程规划管理和编制实施路径，对每个环节中编制单位、规划主管部门、相关参与者的具体职责分工、工作要求和时限进行明确规定，公开透明、责任明确，加强意见征询的规范化和严肃性，使大家能興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
各司其职，以实现有力监管。此外，实行负责人制，在提交各阶段成果时，通过填写交付成果的表格，进行校审负责人签署，责任落实到人。计划制定成果编制审查审批批后管理明确计划制定的流程和语求规定各阶段成果编制深痘规范审直要点和会议藝求确定批后简理流程和藤求文本和图则年度控规评估现状审查管理要求现状报告必要性审查规划说明书分区计划制订进度管理专题报告初步方案审查审查报告草案公告年度计划制订公众意见反馈技术论证报告局审议会汇报演示文件年度计划调整审查报告上报审批管理环节公众意见征询图5常州控规评估中对管理操作细则的制度设计框架工作环节职能部门职责分工会议要求组织偏制单位在市政府同意控规分上银材：局部调整方案后3个工作日内，将局部调整送审表、技术论证报告人分后上报材材串分品工投演示文件、调整后方案对中论证会纪要等上报局市会交局整方率材征求相关部门意见，详规处在2个处室审查详规处工作日内汇总意见后错出初步处理意见，若有必要可要求分局开展补充技术论证工作程交书见各职能部门很据各部门意见，在3个工作百内补充“部门联审会市议控规局部部门联审会分局整事项一览表中的部门意见及回复内容，完善汇报演示文件将上述材料报详规处」G门见CA表在2个工作日内召开部门联审会金土地利阴现试通：详规处审查各部门意见及处理情况，形成部门联审会报审意见西取事金显园题康编制单位交付详规处草公示文件交付表和公众展示展板格式的：s30分钟草案详规处文本和图则内容。详规处将上述材料转发编研中心开展公众展示工作图6常州控规评估中对审查问贵制度的设计（节选）興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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