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发展权转移(TDR)在香港历史筑保护中的应用侯君,陈汉云摘要:发展权转移(Transfer of Development Rights,TDR)是香港特别行政区私人产权的历史筑保护的重要方法,本文通过对TD的概念,要素以及国际应用的总结,以香港为例从可持续的三个方面即经济,社会,环境的角度分析了TDR的可行性,评价了其在香港的实施情况。本文指出TDR在香港虽处于探索阶段,存在着诸如缺乏法律的支持,难以赢得私人业主的信任,未能最大化的为公众服务等问题,但在基本法对私有产权的保护以及香港的土地资源紧缺导致的高地价高房价的背景下,TD仍有着广阔的应用前景。关键词:发展权转移,TD,历史筑保护,私人产权香港特别行政区自开埠以来发展成为国际金融中心,这一个多世纪经历了无数的变化。城市的不断扩张,挖山填海,高楼大厦林立,使得城市的面貌焕然一新。唯独那些历史筑默默地见证着城市的变迁,它们记载着昔日不同时期的文化以及不同阶层的人民的生活状况。香港的历史筑多数兴于第二次世界大战前,除了悠久历史的寺庙、教堂及祠堂外,还有一些政府筑,如水塘军营、官员官邸等。这些筑保留了不少早年香港居民的生活状况及信仰,由于香港曾为英国殖民地,不少殖民地时期的中西合璧的筑成为香港独有的特色。历史筑的保护在城市的可持续发展中起着至关重要的作用,从环境的角度来讲,可以降低市区楼宇的密度,提高城市的美感:从社会的角度来讲,筑本身的价值就是我们的瑰宝,他们标志着香港的独特文化。历史筑记载着我们的传统文化,对下一代了解香港的历史,增加社会凝聚力,培养归属感非常重要:从经济的角度来讲,可以推动香港的旅游业发展。然而在高密度发展的都市区域由于城市更新的需求,很多历史筑被拆除,例如中环旧邮政局,尖沙咀九广铁路站等。截至2014年年底,在评级或拟议评级的1444幢筑物名单中,有18幢筑物发现已被拆卸,另有8幢筑物被大规模改。香港面积约1104平方公里,其中66.5%是郊野公园等自然土地,可设用地不足40%却要容纳已超过700万的人。在这种高密度发展的城市,高地价高房价使得很多追求经济利益的私人业主要拆除旧的興尚理罚素前网ZC
筑,使土地开发强度达到最高。因而在1444幢历史筑中,1043幢非政府的评级筑面临很大的拆除的威胁。为此香港政府立了内部检查机制来加强保护私人历史筑。根据这个机制,如果政府部门一旦得知私人业主或机构对已评级筑实施改动或拆除行为,立即通报发展局的文物保育办事处(CHO)和古物古迹办事处(AMO),他们将会及时联系有关业主,进行协商如何保存该幢筑。通过监察机制得以保留的筑已有不少,例如法定古迹景贤里,薄扶林Jessvi11e大宅等。自2007年起,香港政府为鼓励私人业主保护历史筑,给私人业主提供经济诱因,TDR就是其中很重要的一项。1.发展权转移(TDR)1.1TDR概念的提出TDR是将甲地块的未使用的容积率(未使用的发展权)转移到乙地块,乙地块得到额外的开发强度,从而使得甲地块的资源获得永久保护。具体来说,主要有两种方式,在开发强度允许的范围内,第一种方式是土地所有者被允许将其未使用的发展权转移到其拥有的其他宗地上,在他所有的土地范围内,开发的总量是不变的。第二种方式是土地所有者被允许将其未使用的发展权以出售的方式转移给其他的土地所有者。获得发展权的宗地的所有者能够以高于原有区划跟定的容积率来开发玉地:而移出发展权的宗地所有者能够继续按照原来的方式使用土地,同时得到经济补偿(Frankel,1999)。通过发展权转移可以实现十分广泛的社会和环境目标,例如历史筑或地标的保护、开放空间的提供、农地的保护,水源、泄洪区、风景名胜、森林和动植物栖息地等一些环境敏感地区的保护(Pizor,1978),以及特定的基础设施控制(Johnston&Madison,l997)或公共服务受限地区的开发强度控制(Machemer Kaplowitz,2002).1.2TDR的要素Machemer&Kaplowitz(2002)将TDR的基本组成分成以下四个要素。(1)发送区域(Sending areas),是指社区共同认可的有价值并计划永久被保护的区域。由于该区域被保护地役权限制(conservation easement),土地所有者要按照规定的方式继续使用土地。指定发送区域是TDR项目的第一个重要环节。(2)接收区域(Receiving areas).,是指那些被社区认为可以超过现有区划限制得到更高强度发展的区域。该区域的土地所有者通过购买发送区域的发展权而得到更多的发展。因此位于接收区域的宗地受限于两个区划管制,一个原先的基本区划规定和一个奖励的区划(incentive zoning)规定。指定接收区域被认为是一项很重要并且富有挑战性的一步,因为要求该区域的基础设施以及环境承载力可以容纳更多興尚理筑素前网ZC.NE1
的人,方案可能由于接收区域的居民反对更高的容积率而终止。(3)可分离的发展权。TDR计划在每个国家,城市,甚至不同区域的规定都会不同。政府需要在TD计划中定义和描述发展权,即在考虑区域现有区划法和未来发展潜力前提下,详细地规定发展权的转移单位、可供转移的发展权数量、可供移入的发展权数量、转移比率等。(4)转移的程序。TDR计划的参与者依照规定的转移程序进行交易。Pizor(1978)将转移的方式划分为三种:在公开的发展权市场上交易;在发展权银行(TDR Bank)的参与下进行市场交易;政府或私营团体一次性购入发展权(PD),以从总量上减少区域的发展强度。2.TDR的国际应用TDR的概念于1916年纽约市立法中首次得以引入。案例于1968年首次出现在美国纽约,之后被美国及其他国家广泛应用。Nelson et al.(2011)将TDR在美国的应用分为五个方面:(1)环境保护:保护水体,水源,地下水补给区,易发生在海地区。例如在加州的Malibu沿海地带TDR被用来减少在山坡及灾害易发区的人们及财产的损失。(2)农田保护:保护由于城市不断扩张而遭到威胁的农田。Montgomery郡为保护北部的农田将发展权转移到南部。(3)社区更新:更新市中心的整体或局部地区。例如洛杉矶用TD来改善住房,开放空间以设施和交通来实现中央商务区的更新。(4)经济发展:保护当地的某一特定的产业。例如Maryland州的Carroll郡用TDR来限制在大理石及其他矿产物地区进行开发设。(5)历史筑保护:从美国的大城市纽约到中等城市再到小城市都有相关案例,最早最出名的当属纽约的Grand Central Terminal.至2007年,3个州的l81个TDR项目保护了农田,自然土地和开放空间总计300,000英亩。TD的制度很灵活,形式多样,在美国的不同州或城市都有差异,依据各州及地方政府如何推行这个项目。比如Georgia州批准郡和市用TDR保护休养地、农地、自然土地以及有历史价值的土地,所有的发展权转移必须经法定的公告、听证程序以及双方所有人的同意;在Connecticut州规定TDR要转让方和受让方共同申请:New Hampshire州和华盛顿州将TDR作为土地使用管制革新的一部分:Nevada州为了保护有历史价值的财产批准制定TD:Florida州的《私有财产权保护法》规定,经土地所有人同意,TDR可作为减轻对土地所有人的损失的措施:还有的地方政府已经实施了TDR计划,但并没有得到州授权法的明确批准,它们所依据的是土地使用类型和密度的法律规定(李晓妹,龚燕燕,2003)。在美国,TD最初是为保护有历史意义或标志性筑而提出。最典型的实例是纽约古典风格的中央火车站的保留。20世纪70年代,纽约处于城市更新的热潮,大量的历史筑興尚理罚素前网ZC
面临着被拆除并重新开发。纽约中央火车站(Grand Central Station)于l903年是纽约第一个被地标保护委员会认定的地标筑。由于区划法中将此地块与周围的地块一并规划允许的容积率是15,而火车站地块的现状容积率仅为1.5,因此1968年,其土地拥有者PennCentral Transportation Co.向地标保护委员会申请,计划在Grand Central Station上面设一座55层高的摩天大楼。但地标委员会拒绝审批此项计划,因为这种行为严重破坏了火车站原有的筑特色。为此Penn Central Transportation Co.向法院提出了上诉。为了保护火车站,同时使拥有者的利益不受损失,地标委员会尝试使用TD换取火车站上空的发展权,允许土地拥有者把未使用的发展权(约6968平方米的筑面积)转移到火车站旁边的地块进行提高容积率的开发。根据纽约1968年修改的土地分区管制法规,允许历史筑的拥有者将未能充分利用的容积率转移到其持有的邻近地块上,或者将这些发展权转让给其他持有邻近地块的业主,但允许历史筑的拥有者要负责对历史筑进行良好保护及维修工作。这一措施在保存了历史筑的同时,没有抑制城市的密集发展,也没有给业主的经济利益带来损失,亦没有给政府的财政增加压力。Grand Central Station的TDR初试成功后,纽约又使用TDR相继对其他地区的历史资源进行保护。例如南街港So变det Seaport)保护区曾是19世纪的造船中心,政主L子个小为2.U。.N二1府采用TD,成功地将南街港中的开发权转让出去,整个街区被保护起来:1998年,纽约市通过TDR保护了百老汇剧院区中44个表演剧场:2005年,政府通过TDR对曼哈顿岛的Ckelsea地区原有制造业基地进行改造,不仅成了具有特殊风格的艺术中心及新型社区,同时又使场地中一段被弃铁路重获新生。3.TDR在香港的应用类似TDR的概念早在I960年曾被提出称作“Letter A&Letter B”用以替代现金补偿的票据。仅适用于在新界地区征收私人土地转为新市镇开发地的情况。业主凭换地权益书可以在适当时候向政府换回等量面积的同类土地:农地换地权益书换取设用地时,5份农地才能换回2份面积设用地,并需补回地价差额。1980年随着土地的减少,政府取消了换地权益书的政策。2002年Cody提出用TDR来保护香港的历史筑,2007-2008年的po1icyaddress提出“以适切及可持续的方式,因应实际情况对历史和文物筑及地点加以保护、保存和活化更新,让我们这一代和子孙后代均可受惠共享。在落实这项政策时,应充分顾及关乎公众利益的发展需要、尊重私有产权、财政考虑、跨界别合作,以及持份者和社会大众的积极参与。”于是TD正式被政府部门公开为一种保护私人产权的历史筑的激励机制。興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
3.1TDR的可行性分析香港针对私人产权的历史筑保护提出了以下几个策略:(1)对新的项目,进行文物影响评价(HIA)来评估新项目对文物的影响.(2)政府对私人筑提供维修费用补助:(3)为私人业主提供经济诱因,如文物信托,TDR。在香港,TD是唯一一个针对私人业主想要拆除重并不想接受金钱补偿的情况的对策。下面从可持续的三个角度,即经济,环境和社会的角度来评价TDR在香港的可行性。从经济的角度来讲,保护历史筑与其他的保育项目有很大不同,很多历史筑处于城市的中心区,地价昂贵,尤其像香港这样密集的城市,保护历史筑常常花费政府大量资金,面对如此高的房价,政府已经很难通过购买来保育私人筑。例如香港的河东花园,业主向政府索要70亿来保留筑群,而又不会对公众开放,这样的保育方案又如何通过公众咨询呢?TD无需直接动用政府财政,而是用土地市场提供对私人业主的补偿,不会给本已很有限的政府公共资金增添负担,而且保育历史筑的费用由原业主承担,鼓励用私人资金保护历史筑。从土地经济的角度讲,平衡了历史保护与经济发展的矛盾,没有因为保护历史筑而使土地利用的效率降低,在土地高度集约化发展的同时,保存了城市筑的特色。历史筑对于是香的壁织银彩的用:可以进经沙发.NE工从环境及文化的角度来讲,有多少发展权转移到接收区(receiving area)是要预先评估该接收区的交通承载力和其他市政承载力而确定的,虽然接收区的容积率有所提高,但不会超过该区的环境承载力。在目前的案例来看几乎都是将未使用的发展权转移到旁边的地块,所以整体的交通及市政压力是不变的。历史筑的保留也可以缓解城市中心区的高楼林立而产生的街道峡谷现象。此外,TD项目中,政府与私人业主之间要签订永久性保护筑的契约,因此如果一旦发展权转移,私人业主要严格按照契约执行。从社会的角度来讲,历史筑是社会的财富,记载了社会的变迁与人们的生活方式,对于传承城市特色以及教育下一代了解城市的历史有重要的作用。在香港,对于freehold以及没有期限的leasehold的土地,只要不违反城市规划法,政府通常无权限制私人业主进行何种开发。如果没有一种合理可行的补偿办法,私人产权的历史筑很难得到保护,这些筑多数是名人的故居。TDR使历史筑保护不再受太多抵触,从而促使分区管制以及城市历史保护条例更容易实施。在发展权转移的过程中土地所有人获得了发展限制的补偿,不但利益没有收到损失,还有可能赢得更多的设面积。政府也减轻了来自社会各方面的压力。频频引发争端的规划委员会和地方保护委员也不再处于风浪尖。与分区管制相比,TD是一个自愿参与的项目,土地所有者可以自由选择参与与否,TD只是给他们提供了更多的选择。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
发展权的价格是由市场决定,是一个相对公平的补偿机制。而分区管制,不可避免地使位于优先发展区域的土地所有者获得更多利益,而位于发展限制的区域的土地所有者的利益受损。3.2TDR的实施评价在20O7年TDR正式被作为保护私人产权的历史筑的方法之前,政府就尝试过TDR,成功的保护了古迹Tai Fu Tai和Morrison Hall以及一级历史筑Ohel Leah Synagaue等:在2007年后又陆续保护了圣公会和景贤里。但是在香港TD虽正式被政府部门公开为一种保护私人产权的历史筑的激励机制,但没有进一步的政策及法规来展示如何操作TDRTDR基本是参照Letter A&Letter B的做法,采用case-by case的方式以政府与业主谈判为主,这种case-by case的方式给予TDR充分的灵活性,但是TDR缺乏法律的地位与政策的背景使得其容易被业界人士及公众挑战它的合理性。如果要使TDR立法,涉及相关的法律法规都要做出调整,确实有一定的难度并且有大量的基础工作要做。其次,历史筑被保留下来,完成了转移的过程,但是如何更好地利用尚未解决,比如景贤里的秦例,政府部型丛2008年保护子筑之后就开始就如何利用其为公众更好的服务至L子杀个小闪.U⊙.N二1问题招标,至今也未果。TD虽未直接使用政府资金,但使用了政府的土地作为补偿,所以一个TD的案例成功与否不仅是看它到底有没有成功的转移,更重要的是其保护后如何最大化的为公众服务,否则就很难得到公众的支持。比如圣公会的案例,在GIC(政府,机构及社区用地)用地上引入商业元素,并且没有及时进行公众咨询引起了很大的负面效应,很容易使人怀疑是否存在官商勾结,利用历史筑保护的机会来换取更多的经济利益。第三,赢得私人业主的同意是最关键的一步。这些作为私人住宅的历史筑是祖传下来的风水宝地,基于情感的原因也是业主反对TD的理由。而香港的基本法对私人产权的保护使得政府在没有合理补偿的情况下无法通过强制征收来取得私人地块。然而对于历史筑又很难衡量什么是合理的补偿。即便业主同意TD,在香港找到一个能让业主满意又符合条件的地块也非常困难。现行的法律规定,如果是不同业主的地块(发送区与接收区)只允许转移到相邻的地块,不允许跨区转移。比如河东花园的案例,即使是相邻的地块,景观也会有所不同。即使找到了业主满意的地块也要进行公众咨询,比如在和黄甘道的案例,公众就不同意政府拿绿地作为接收区域,结果政府只能再找其他接收区。这一系列的问题也使TD不容易得到私人业主的积极参与。因此如何得到私人业主的信任与公众的支持将成为TDR今后的主要工作。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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