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规划实施与管理050.从运行机制的角度看多规并行的困境与出路——以杭州市为例PDF文本
规划设计

从运行机制的角度看多规并行的困境与出路以杭州市为例吕冬敏，丁元摘要：从“多规“并行到“多规”合一是目前学术界和政府政策一致认同的发展趋势，本文剖析了规划的编制、审批、实范三个阶段的运行机制、困境和困境背后的原因，最后提出应以县市线总体规划作为基础，通过部门合并、规划内容、规划组织、规划实施等多方面的改良，形成综合性规划类型，变“多规”并行为“一规”统领，走出“多规”矛盾难调的困境关键词：“多规”合一，杭州市，综合性规划1引言我国的规划体系呈现出纵向和横向相交织的特征，纵向上以国家级、省级、地市级、县市级、乡镇级等不同的地域层次为纬线，横向上以发改、设、国土、环保、交通、电力、水利、通讯等不同的职能部门为经线，每个职能部门又都有一种以上的规划类型。可以说，我国国土空间的每个层次都有10种以上的规划指导着经济社会的发展和空间的开发，处于“多规”并行的状态。到了杭州市层面起综合性重要作用的有市级城乡规划、市级国民经济与社会发展规划、市级土地利用规划、市级环境保护规划、市级生态功能区划和市级生态环境功能区规划等六种规划，那么这六种规划之间是如何分工、如何衔接、如何引导和控制土地开发的呢？其运作机制和运行效率如何？对土地的管控开发效果如何？存在哪些问题？如何改进？本文将对此进行探讨。4都4智国家食县州经特到乡镇图1我国的规划体系興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2杭州“多规”并行的运作机制与困境规划从编制到实施要经过编制、审批、实施三个阶段，本部分对这三个阶段的运行机制和困境进行解析。2.1规划编制阶段的机制与困境2.1.1通过法律的授权，部门化的规划具有了合法地位发改委、规划局、国土局、环保局四个部门由于不同法律、法规、规章的授权而获得了编制规划的职能，由于部门的分置和相应法律的授权，杭州市层面“多规”并行的规划体系开始形成。表1部门化的规划由于法律的授权而具有合法地位规划编制部门规划名称法律依据国民经济与社会发《中华人民共和国宪法》：《关于加强国民经济和发改委社会发展规划编制工作的若干意见》（国发展规划[2005]33号)城镇体系规划、城市《中华人民共和国城乡规划法》规总体规戏城市详细生规划杀网市域总体规划《浙江省城乡规划条例》国土局土地利用总体规划《中华人民共和国土地管理法》环境保护规划《中华人民共和国环境保护法》环保局生态环境功能区规《关于进一步加强生态环境功能区规划编制工作划的通知》（浙环发〔2007）48号)2.1.2规划编制阶段的困境1：同一空间多重规划，规划内容的重叠不可避免同一层级的多个规划中，由于经济、空间、土地、环境都是相互影响、互为因果，因此各个规划为了使自身的规划更加科学，难免涉及其他规划的内容，这样“多规”之间的内容重叠也就不可避免，而规划之间的衔接也成为绕不开的问题。国民经济和社会发展规划从发展领域向空间领域延伸，对城镇体系进行引导：城市总体规划由于发展规划的长期展望缺位，只能自己承担起城市发展战略和经济产业发展的研究：土地利用总体规划也不仅限于指标平衡与分配，往往对城市发展重点地区、城市发展结构开始研究，作为土地指标分配的依据：环境保护规划和生态环境功能区规划已经不再局限于排污总量的确定和各类环境的分区，而是试图以生态功能、环境功能和发展功能三个出发点来确定生态环境分区和准入标准，以更理筑素前阀Z.ZC.ET
好的实现环境的保护。2.1.3规划编制阶段的困境2：规划的编制目的、内容、重点、编制技术规范的“部门化”，使规划之间的矛盾不可避免目前杭州的六大规划都是应部门管理的需要而产生的，其编制目的、编制内容、编制方法都有深深的部门烙印，部门间规划的目标导向和功能需求不一样，当部门意志、利益不相协调时、规划导向不一致时，矛盾就不可避免。比如，土地利用总体规划坚持保护耕地政策，是依据用地指标和可行性来确定设用地的总量和布局，所以其确定的设用地数量、分布、形态与城镇设要求相距较大，而城乡规划是以城乡发展空间需求和设完整性来确定设用地的布局结构，由于出发点不同，两个规划的空间冲突不可避免。在编制技术规范方面，“部门化”技术规范成为不同规划间难以沟通的语言，加剧了“多规”之间衔接的难度。比如，土地利用总体规划所依据的《浙江省县级土地利用总体规划编制导则（试行）》（浙土资办[2009]96号）规定人均设用地不高于120平方米/人，而城市总体规划所依据的《城市用地分类与规划设用地标准》(GB50137-2011)规定浙江多数城市按标准人均这用绝个高10乎方7网再比妙，?同样是城市设用地”在城市总体规划的《城市用地分类与规划设用地标准》(GB50137-2011)中包括绿地，而在土地利用总体规划的《土地利用规划分类》则不包括。2.2规划审批阶段的机制与困境对于单个规划来说一般都有成熟的规划审批程序和方法，规划审批的难点在于“多规”内容重叠部分出现矛盾时该如何解决，即“多规”在规划审批阶段的衔接。对“多规”之间的衔接，法律条文和部门职能都做了一定的规定。2.2.1从法律条文的角度看“多规”之间的衔接机制与困境(1)法律对“多规”衔接的规定各个法律法规规章授权编制各类规划时，对本规划与其他规划之间的关系都进行了一定的阐述：一城乡规划：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。(《城乡规划法》)興尚理筑Z.Z心
一一土地利用总体规划：以国民经济和社会发展规划为依据：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。(《土地管理法》)一一环境保护规划：环境保护规划要与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。(《环境保护法》)生态环境功能区规划：是编制主体功能区规划和其他经济社会发展专项规划的基础。(《关于进一步加强生态环境功能区规划编制工作的通知》（浙环发(2007）48号)从法律的阐述来看，国民经济与社会发展规划是城乡规划、土地利用总体规划编制的依据：土地利用总体规划与城乡规划相衔接，具体来讲，设用地规模以土地利用总体规划为准，规划区内的用地以城乡规划为准：环境保护规划与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划相衔接。(2)法律条文层面“多规”衔接的困境：法律条文有要求没约束，导致“多规”衔接困难重重虽然法律对“多规”之间提出了衔接要求，但没有提出衔接的具体操作方法、程序以及如果做不到衔接需要承担的责任，使“多规”衔接缺乏可操作性和约束性。比如国民经济与社会发展规划是五年期限的规划，而城乡规划、土地利用总体规划是20年期限的规划，规划目标年不同，后两者如何以前者为依据？再比如，土地利用总体规划里与城乡规划的用地标准不同，很多时候甚至用地名称相同而内涵不同，这两个规划中的城市规模如何衔接？法律条文中均未涉及，（对实际中“多规”衔接存在的问题，近几年有大量的文献进行阐述[1-4]，本文在此就不全面列举，只简单举例说明。)2.2.2从部门职能的角度看“多规”的衔接机制与困境(1)杭州各个部门在“多规”衔接方面的职能从杭州市规划局、发改委、国土局、环保局四个部门在空间规划衔接方面的职能，可以看出四个部门在市域层面的规划衔接机制：一一规划局的职能是“参与编制全市国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划”：一发改委的职能是“衔接平衡产业发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等区興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
域规划和专项规划的关系”：国土资源局的职能是“参与审核城市总体规划”：一一环境保护局的职能中没有对规划衔接的直接描述，但是在《环境保护法》中有所规定：“环境保护规划要与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。可以看出来，四类空间规划的衔接主要是依靠参与编制、参与审核、主动衔接等方式进行的，其中发改委是各种规划衔接、平衡的重要部门。发改委国土局衔接！参与主导衔接主导平衡山审核编制业平衡编制县市域总体国民经济与土地利用总环境保护、生规划社会发展规体规划态环境功能划区规划主导衔参与衔参与衔主导T编制接编制接编制接编制曲出筑J.博规划局环保局图2从部门职能看不同规划之间的衔接机制(2)部门职能层面“多规”衔接的困境：沟通方式低效、部门利益不同，“多规”衔接效果欠佳在法律条文缺位的情况下，各个规划之间的衔接主要是依靠四个部门的协商、互动等方式来达到衔接的目的，协商的工作手段就是各类评审会、部门发文、合作编制规划等。这种工作机制的效率和效果如何呢？首先，部门工作人员大量的时间和精力耗费在开各种会议上，规划审批、评审的时间大幅延长，大量时间在组织会议、部门发文沟通中消耗，比如一个城市总体规划的编制需要组织三次以上全部门参加的会议，至少需要半年时间。其次，在短短的评审会时间里，很难做到两个规划的充分衔接，尤其在部门利益难以协调的情况下，规划的衔接只能停留在程序上和名义上的衔接。比如，《杭州市城市总体规划(2001-2020)》规划的城市设用地与《杭州市生态功能区规划(2006-2020)》中确定的禁止准入区、《杭州市土地利用总体规划(2006-2020)》中规划的基本农田都有一定的冲突，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
而这三个规划都是经过合法程序审批通过的规划。图3《杭州市生态功能区规划(2006-2020)》中的四类准入区与《杭州市土地利用总体规划(2006-2020)》中的基本农田和《杭州市城市总体规划(2001-2020)》中的城市设用地的对照图2.3规划实施阶段的机制与困境2.3.1规划实施阶段各个部门的合作机制在规划赛客攀新发划局发改委同、环保固四个部门根据自身的分工承担着把控开发流程不同环节的职能。在空间开发过程中，在杭州市域层面，规划局、国土局、发改委、环保局四个部门的分工协作机制如下：一一规划局把拟开发的设用地纳入设用地年度计划，并拟定拟开发用地的使用权出让规划条件，包括性质、开发强度、绿地率等，在开发商取得签订土地出让合同后，按照程序核发“一书三证”。国土局在设用地开发管理中主要是立拟开发用地的地价，并组织拟开发用地使用权出让的招标、拍卖、挂牌过程。-一环保局在设用地开发管理中主要是通过审核设项目环境影响评价报告，对设项目产生影响，并监督设项目的污染处理设施同时规划、同时设、同时运营“三同时”制度。一一对于重大项目，发改委要列入重大项目年度设计划，并由杭州市规划局进行选址论证，才能进入设用地开发的一般程序。可以看出，在空间规划实施中主要参与的部门是规划局、国土局和环保局，而发改委主要是对重大项目的空间落实产生影响。興尚理躓素前网ZC.ET
规划局国土局设用地年度计划土地利用年度计划国有土地使用权出组织协调国有土地让规划条件使用权招、拍、挂设项目选址论证立基准地价核发“一书三证”标定地价M2发改委环保局重点项目年度计划环境影响评价制度重大项目年度设设项目“三同时”计划审批制度筑禁地我网看“多视：的作机彩2.3.2规划实施阶段的困境：“貌合神离”的规划导致土地开发管理效率降低，规划权威性受损到了实施层面，前面的编制和审批阶段不同规划之间的“貌合神离”开始原形毕露，无处遁形。地块的形状不一致、空间管制措施不一致、开发强度不一致等等这些以前看似是细枝末节的矛盾在严格的行政程序中被一一放大，成为阻碍项目顺利进行的绊脚石。在“多规”出现矛盾的地块，项目的选址落地出现困难，比如项目的意向选址用地在城市总体规划中是商业用地，而在土地利用总体规划中是基本农田，在生态功能区规划中是禁止准入区，这时项目如何落地？在这种情况下，一方面土地的开发审批流程一再延长，时间耗费在了各个部门之间的发文、沟通和会议交流上，而在开发商方面，则是奔波在不同部门之间，办理各种手续，承受着财务成本的不断攀升：另一方面，在规划矛盾、正常的行政手续受阻的情况下，相关的政府职能部门有了一定的“决策”的空间，容易滋生腐败：第三方面，都是由政府审批出台的合法的规划却出现了相互抵触的现象，无疑降低了规划的权威性。興尚理筑素前阀Z..ET
3“多规”并行困境重重的成因我国缺乏空间管制和开发引导的综合性的规划类型。这种综合性的规划应该既有国民经济与社会发展的中长期的发展引导，又有其空间落实，指导我国国土的发展：这种综合性的规划应该是综合各个部门的空间管制要求的规划，并能指导目前的部门空间规划的编制：这种综合性的规划应该有一个特定的行政管理机构进行编制、实施和管理，并有一套完整的技术规范和法律体系保障其顺利运行。综合性空间规划的缺位，导致目前四大部门的多重规划内容互相重叠、难以协调，这是目前“多规”并行困境的体制层面的原因。4出路：探索综合性规划的编制4.1国土局与规划局合并形成统一的规划部门规划局的城乡规划与国土局的土地利用规划是空间发展方面两个最重要的规划，也是空间矛盾最突出的规划，两者的冲突对空间的保护和开发影响也最大，因此，议杭州市将国土局与规划局合并形成统一的空间规划部门。目前，深圳市、上海市、武汉市等城市已经实现了国土局和规划局的合并，在今年年初发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规7划设管理工作的若干意见》中，也提出“改革完善城布规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。”可见，国土局与规划局合并成为规划国土局无论从实践上还是政策上都具有一定的可行性。4.2改良县市域总体规划的内容和编制方法，作为统领全局的综合性规划比较杭州市四大部门现有的规划类型，国民经济与社会发展规划规划年限太短，缺乏长远的发展展望，土地利用总体规划和环境部门的规划侧重于其职能本身，缺乏经济发展类的展望，而城乡规划，尤其是县市域规划在规划期限上有长远的展望也有近期的实施，在内容上有城市发展的经济社会方面的长远战略和目标，也有空间发展方面的分区与政策，在范围上涵盖整个行政范围。因此，综合来看，市域总体规划最具有改良为综合性规划的潜质。在县市域总体规划的基础上，需要在规划的编制、规划的内容、规划的管理等方面进行系统的改良，就可以成为统领全局的综合性规划。理览素前网Z.ZC
4.2.1规划编制的组织：由规划国土局组织，由发改委、环保局全程参与，规划编制人员强调多元组合综合性空间规划要有发展规划、土地规划、环境规划、城市规划四个方面的内容，因此，在规划编制的组织上可以由规划国土局（国土局和规划局合并而成）主导，由发改委、环保局全程参与编制：在规划编制的技术人员构成上，除了城乡规划专业、市政专业、交通专业等城乡总体规划的“标配”技术队伍外，还要加入经济专业、土地利用专业、环境规划专业、社会学专业等多种专业背景的技术人员。4.2.2规划内容：刚弹有度，详略有道，为部门化的管理确定方向，明确界限综合性规划的内容应强调框架性、原则性和综合性，应以对全市具有全局性影响的战略方向、重大设施的布局、不同政策空间的划分和政策措施为重点，以有效的指导全市的经济社会设和空间管控，同时应明确规划国土局、环保局、发改委等不同部门的分工和责权界线，明确后续部门专项规划的编制方向。综合性规划的内容应做到刚弹有度，详略有道：综合性空间规划的内容要严格限定在必?毛须通过规划进行调节、单纯依靠市场机制会产生“市场失灵”的领域，就是说对于需要政府管控的内容要强调规划的刚性和内容的细化，从生态、生产、生活等角度将空间分为不同的管制区，兼顾部门管理权限和空间约束政策，逐步将空间约束落实到土地，再将土地划分到不同的部门进行进一步的管理。而对于规划需要考虑，但是受市场变动影响较大的内容，则应该强调弹性和虚化，比如经济发展的方向、速度、结构等方面的内容。4.2.3规划实施：综合性规划通过部门专项规划进行细化，由部门进行进一步的管理在综合性规划的指导下，规划国土局、发改委、环保局等部门再分别编制城乡规划、耕地保护规划、国民经济与社会发展规划、环境保护规划等部门专项规划。部门专项规划是综合性空间规划某一项内容的深化细化，在内容上没有必要再面面俱到。在规划的管理上，不同的部门以综合性空间规划为指导，以部门专项规划为直接依据，以综合性空间规划划定的责权和空间界线为施政空间，来履行部门的职责，规范空间的保护与开发行为。理筑素前网ZC.NE1
4.3以县市域层面作为综合性规划的突破编制综合性空间规划的地域单元应以县级的地域为重点。一方面，到了县级层面，不同规划之间的矛盾不再虚化，而成为牵绊城市空间开发的实实在在的障碍，客观上对综合性规划的需求最为迫切：另一方面，我国条状的部委体系在县级层面基本就到了末梢，在这一层面进行整合有一定的可行性：第三方面，在县级层面，由于地域范围缩窄、区域均质化、问题简单化，使综合性规划的编制更具可行性。因此，议杭州市以县级层面为突破推行综合性规划的编制。4.4立技术规范、法律条例等予以保障综合性空间规划的推行是对现有部门设置和规划体系的改良性变革，需要杭州市出台专门的技术规范、法律条例等对整个变革进行技术指导和法律保障。参考文献四王内东.第尚预盛筑重将函以看奈志合-转型期规划编制与管理改苹.北京：中国筑工业出版社，2014：55一67[2]石楠.历史地看待三规合一问题[M]∥《城市规划》杂志社.三规合一转型期规划编制与管理改革.北京：中国筑工业出版社，2014：4一6.[3]郭锐，樊杰城市群规刻多规协同状态分析及路径研究)城市规划学刊，2015(2)：24-30，[4樊杰，蒋子龙，陈东.空间布局协同规刻的科学基础与实践策略[J].城市规刻，2014(1)：16-40作者简介吕冬敏，浙江省城乡规划设计研究院，工程师：丁元，浙江省城乡规划设计研究院，副总规划师，教授级高级工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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