规划实施与管理057.开放街区政策下社区环境权的内涵发展及规划调适——以武汉市青山区钢花社区改造规PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理057.开放街区政策下社区环境权的内涵发展及规划调适——以武汉市青山区钢花社区改造规PDF文本

开放街区政策下社区环境权的内涵发展及规划调适以武汉市青山区钢花社区改造规划为例李澜鑫，任绍斌摘要：近年来，随着人们自身权益维护和环境保护意识的增强，景观跳望权之争、邻避问题等等有关城市环境权利的争议愈演愈烈。今年年初，中央文件明确提出要逐步推进开放街区的实行，一时之问社区环境权利之争再次引起社会各界的关注。在不同的住区模式中，社区环境权利的内涵必然因社区组织结构、开放程度、内部人员构成等要素的变化而有所发展改变。本文旨在通过从发展权、生存权、参与权和公权化这四个方面，对社区环境权在封闭社区和开放街区这不同居住模式之下可能产生的内涵发展与差异进行分析。并依据相关成的开放街区的案例的总结和指导，针对武汉市青山区钢花社区推行开放街区过程中社区环境权的平等公平分配问题，提出相关规划调适手段，以期为开放街区政策的推行提供一二可行性议。关键词：开放街区，社区环境权，内涵发展，规刻调适 1、引言 2016年2月，中央城市工作会议印发了相关配套文件《中共中央国务院关于进一步加强城市规划设管理工作的若干意见》，其中明确提出，“原则上不再设封闭住宅小区，已成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”此举可谓一石激起千层浪，一时之间争议不断。其争议焦点多集中在“开放街区如果推行，社区路权如何界定？社区公共设施产权如何解决？社区景观环境如何维护？社区安全如何保障？”此类与社区环境和社区环境权利密切相关的问题上。由此可见，开放街区是否应该推行、能否推行首先应对社区环境权的内涵发展有一个较为全面的认识。开放街区是指筑单体保持一定的独立性，体现场所精神，不会严格限制筑的高度，强调异质性、多元性和矛盾性的，开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的一种生活型街区模式。与之形成对比的是体量超大、阻碍城市路网的传统“封闭型住宅小区”。环境权指其主体享有的基本生态权利和承担的基本生态功能义务，是社会本位和群体利益的体现。本文所指的社区环境权既包括具体的环境要求，如地役权、空间役权、路权、景观跳望权等，也包括公众参与权：既指公民依法享有的在良好的社区环境中生存和生活的权理筑素前阀Z.ZC.ET

利，也指平等参与社区环境管理的权利。四这些权利涉及了社区日常生活、生产经营的方方面面，与社区居民的生活息息相关。在不同的居住模式下，社区环境权的内涵必然有所发展、有所差异。2、两种社区模式下社区环境权的内涵发展社区环境是城市空间的重要组成部分，同时也是居民生活活动的基础。社区环境权具有边缘性，是多种权利综合的权利束，它以生存权为基础和核心，依托发展权和参与权的具体内容进行发展和延伸，体现了人文关怀的本质性以及人类对可持续发展的追求，在尊重人的自主性和自立性的基础上，强调人人平等，将维护社会公共利益和公共安全作为目标之一。传统的封闭社区模式往往是指体量超大、社区内部道路封闭，通过围墙门禁和公共设施内部化来保障社区安全和环境清洁的居住模式：而开放街区模式是一种由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、公共交通完善、公共服务设施就近配套的居住模式。居住模式由封闭转向开放，环境权的内涵发展与差异大致体现在以下四个方面。2.1生存权由强制保障转向自主保护生存权是环境权的基础，是指居民能够享授健康良好的社区环境的权利。其核心在于最大限度的尊重每个个人的主体性和自立性，以公平、平等为基础，强调公民自由发展。回社区环境是居民生存的基本条件，既包括阳光、空气、土地等自然因素，也包括道路、公共空间、基础设施等人为要素，相两者互作用形成居民赖以生存的居住环境。因此，健康是环境权的最低标准，不仅仅指医学上的非疾病的，更加注重社区安全以及居住幸福感等方面。在传统的封闭社区形制下，社区生存权靠强制性手段来保障。比如：封闭社区环境靠围墙门禁等限制人出入以保障社区安全，封闭社区设置地面停车位和地下车库以保障每个居民可以通过交钱的方式得到一个固定车位以满足内心的安全感等，诸如此类。封闭街区依靠一些强制性的手段来保证每个社区居民的生存权。而开放街区旨在拆掉围墙，取消小区门禁，社区道路公共化，这样一来许多强制性手段就被废除了，那么社区的生存权要如何维护呢？成都玉林社区是一个自发形成的开放街区，它利用打造微型小街区系统和门禁系统两者结合来保障社区的安全性。社区更微型，社区居民熟识度更高，陌生人的进入也就更明显、更能引起人们的警戒性。由此可见，开放街区并不意味着全盘打开、彻底开放，而是有计划的、有程度的开放，在此过程中社区环境的生存权的保障更多的由强制性手段转向居民自主保护层面上。理筑素前阀Z.ZC.ET

2.2发展权由居民独享转向公民共有发展权是环境权的追求目标。狭义的发展权指公民在科教文卫体等社会文化方面随之发展的权利。广义的发展权则是指公民享有使其现有生存状态随社会发展而良性发展的权利。环境为人类的发展提供资源要素，也帮助人类处理生产生活过程中产生的废物，人类的生存与发展以环境为依托。而对于社区居民而言，社区环境为其提供了自然环境资源要素以及承载社区活动的空间场所，同时还承担了生活废物的放置、处理等活动的功能，社区环境是居民发展的依托和基础。封闭社区并非中国独有，世界其他一些国家也都有出现。主要原因除了生存权容易得到保障、安全性高的目的外，另一个很重要的问题就是为了维护社区公共设施（包括社区道路、景观、安保系统、停车设施、运动设施等)不被外来侵占的问题。设施内部化是维护社区居民的基本发展权最为简单易行的方法。然而，与景观跳望权等权利带来的社会争议一样，高档小区居民独享得天独厚的景观环境，是否是公平合理的？是否某种程度加深了社会贫富分异？我们不得而知。开放街区政策的推行某种程度上而言是社会公平观念推行的结果。与封闭社区利用居民可以独享社区环境资源为诱饵吸引据民入住截然相反，开放街区所提供的思路是，社区环境世笔茶对 .U.并非物品可以通过随意购买而个人独享，而是应该由市民共有，不仅是社区居民，而且是社会每个人，无论贫富、无论是租户还是业主、无论是本地人还是外地人都应该享有平等公平的发展权。2.3参与权由单一形式转向多元形式参与权是环境权的基本形式。环境资源是社会共同财富，环境问题是关系每个公民切身利益的重要问题。《环境保护法》第六条明文规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。宪法中关于公民环境参与权的规定，不仅确定了环境权的具体内容和行使方式，而且为保障环境权的具体程序规定等制定提供了依据。保护环境是公民的义务，而参与环境管理是公民的权利。每个人都希望自己有一个良好的居住生活环境，如何实现这一目标正是城市规划工作中需要首先解决的。“全民环保”对于良好环境的塑造当然是最有效的方式，但是在公共物品方面总是容易产生惰性。在传统封闭式小区中，社区环境的维护主要依靠物业。开发街区的推行下，由于社区活动人员的成分变得更加复杂，环境维护也将变得更为困难，这就意味着应该要鼓励更多的社区居民参与到社区环境的维护当中来。毋庸置疑的是在开放街区的政策下，社区环境的维护需要明确居民的环境权的内容和范围，并通过一系列的制度安排确保此興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

项权利行使的顺利实现。在新的街区范式下，社区良好环境的实现需要加强由单一的物业管理转向多元化的形式，既要高调支持公众参与，完善公民环境权的行使方法和发声渠道，同时也要注重构形成以行政部门、公众与NG0组织多方良性互动的格局。2.4公权化由低程度向高程度转变环境权的公权化是环境权实现的主要途径。环境权的实现应包括私权化和公权化两个层面，环境权也应受到私法和公法的双重保护。1992年联合国人类环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》在原则上提出：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别上加以处理”：“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这一原则的确立标志着环境知情权获得了国际社会的普遍认同。长期以来，在我国一个小区使用的土地，无论是小区内设道路、绿地，还是设住宅楼的土地，都先是开发商从政府手中获得使用权，设完成后出售给业主，而小区使用的土地也被划分到每个购房的业主“头上”。同时，根据《物权法》第七十三条，筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。2016年刚开始发布执行的《不动产登记实施细第斗途也明确规，筑区域内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公主子杀个才为.U⊙：N 共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的设用地使用权一并申请登记为业主共有。社区环境作为一种资源，在传统封闭社区形制下，这类资源只属于社区居民。随着开放街区的推行，社区环境作为城市环境的一部分，被所有人共同拥有。对社区环境管理的权利也相同，封闭社区下社区环境管理的权利只属于居住在社区内的人，他人无权干涉，开放街区下，每一个自由进入街区的人或者每一个关心街区的人都有社区环境知情权和社区环境管理权。通过以上分析，两种街区模式下社区环境权的内涵有着较为明显的区别，如表1所示，传统封闭街区可以通过强制性手段对居民的生存权利进行确保，看似提供了更加安全的社区环境，实则也通过围墙门禁将社区空间与外部城市空间分割开来，使得本应该最具有城市活力的街道变得冷淡落寞，同时也常常造就大而无当的社区空间以及拥堵异常的城市道路。放街区模式下发展权归全民共有，参与权形式更加多元，公权化程度更高，确实提供了一种更加公平平等的居住模式的思路，但是在此之下，社区公共设施产权问题，路权问题等等仍然未有全面的解决方案。興尚理筑素前网ZC

表1两种街区模式社区环境权内涵对比（作者自绘）生存权发展权参与权公权化传统封闭社区强制性保障居民享有单一形式低程度开放街区自主维护公民共有多元形式高程度封闭社区和开放街区，这两种社区模式在国际上皆有范本，也各有利弊。社区开放后，社区环境资源的使用主体扩大化，管理主体更加复杂化，是造成了两种社区模式的社区环境权的内涵发展与差异的主要原因。随着社区环境权的内涵发展，必然带来社区设和发展中，有关公共环境如何维护、公共资源如何配置的种种问题，需要依靠作为公共政策的城市规划来进行规划调适。3、社区开放过程中社区环境权问题的规划调适一以武汉市青山区钢花社区为例武汉市青山区钢花社区是武钢单位大院的代表，是计划经济时期设起来的一系列独立王国式的封闭小区的代表。随着时代的发展，传统封闭的钢花社区面对现代城市生活已经显得难以适应。为了响应开放街区政策的推行，政府拟定钢花社区的117、118、119和120 这四个独立社区作为逐步打开老社区的试行点。在这个打开社区、取消围墙的过程中，关于 70 社区环境权的权利纠纷、社区安全性、城市交通干道干扰、停车位等诸多问题是必须要经过认真研究和妥善解决的。只有在首先解决了社区生存权的维护、发展权和参与权的保障以及公权化的实现等社区环境权利问题，才能真正实现老旧社区开放后的公共环境的有序和公共生活的繁荣。3.1调整社区公共空间的布局开放街区首先要关注路权的开放和公共空间的开放，这也正是许多居民反对社区开放的症结所在。开放路权意味着，社区道路城市化，城市车辆直接进入社区，社区环境和社区安全将受到威胁，从而影响到社区环境权的生存权的保障。钢花社区四个独立社区被城市道路划分开来，此前社区内部道路一直是封闭的，禁止城市车辆进入。社区开放后，社区主干道打开，成为城市支路。这种做法的好处在于，这种曲折的道路使司机在一条城市干道上直接看不到另一条城市干道，形成了视线遮蔽，阻挡了外部司机穿越社区道路的企图（担心会迷路)，但是对社区熟悉的司机不会产生干扰，既开放了社区道路为缓解城市交通留出空间，又避免了城市车辆干扰社区内部的流线。立毛细血管式的路网体系，是街区开放中解决外部车辆干扰的主要方法。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

图1钢花社区开放前后路网体系比较（作者自绘）钢花社区是传统的封闭小区，有多个独立封闭小区组成，公共空间都集中布局在小区中心。中心绿地过于集中化且尺度又大，使得人气不升反降，公共空间使用效率较低。解决的这类问题的方法在于促进公共广场、绿地等设的小型化便捷化，将其灵活均衡地设置在社区的各个角落，避免大尺度的公共广场或绿地，这种分散式的公共空间布局方式，可以起到促进社区内的公共交往活动的作用，保障了社区环境发展权。分轻图2钢花社区开放前后公共空间布局比较（作者自绘）3.2完善社区公共服务设施的配置钢花社区作为传统的封闭社区，不同小区之间公共环境资源设水平不一、资源分配不均，例如要打篮球就只能去120社区，要跳广场舞就只能去118社区，要锻炼散心只能去社区中心绿地等等情况屡见不鲜。但是封闭社区环境中别的社区的居民难以进入，某种程度上社区居民生活需求得不到满足，生活品质就下降了，社区环境权的发展权受到制约。只有城市规划发挥对公共环境资源的配置作用，立一个由群体到个体、由整体到局部的体系，加强城市整体社区公共环境资源的设，才能促进开放街区的顺利推行，社区环境的生存权和发展权才能得到保障。3.3加强社区公共环境资源的管理興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

城市规划社区公共环境资源的控制管理极大地影响着环境权的分配。因此，关注社区环境权，除了从根源上理顺公共环境资源的配置问题，还要在社区开放过程中，相应改进和完善规划的编制和管理方法，强化其法律效力，真正实现对社区公共环境资源的合理有效的控制管理。传统封闭社区中社区环境资源属于业主共有状态，这种状态决定了管理的内部自治性，社区公共环境资源的维护和提高的责任就由物业或者居委进行承担履行，对于破坏社区公共环境的行为也可以通过合同要求或者管理规约来进行环境补偿。但是开放街区下，陌生人可以自由进入社区，必然造成社区公共环境资源的管理难度增加。人们行为由于具有较大的自发性和自主性，加之如果个体的环保意识和自觉行为意识较弱的话，对公共环境资源的损害会极易发生。社区公共环境的保护需要加强政府主导，通过有效引导和奖惩激励，促进管理公众化，达成不仅是社区居民而且是进入社区的所有人理解并接受社区环境环保的理念，并自觉履行环保的责任。同时，鼓励更多的人自觉自主加入到社区环境管理中来，形成人人监督，人人重视的氛围。3.4增强公民的公共权益意识当今，冷门整益野所湾识养越强公民究有作息材的自然浮境中舒适生活的权利已经成为社会共识，这需要更多的居民市民参与到社区的设管理中来，才能为规划者预计到规划变动和新设许可提供思路和借鉴。由此可见，在开放式基础上的街区模式，最需要的是一种开放式治理，尤其是强化居民自治的意识与行动，这是实现开放街区的重中之上重。政府是社区设和发展的管理者、协调者和引导者，但是公民是社区设和发展的参与者和行动者。保障公民环境知情权、环境事务参与权、监督权才能促进社区环境权的公权化和开放街区政策的推行。四、结语将环境权列为现代法治国家公民的基本权利已经是国际社会的共识问题。同时，对目前全是独立王国式的封闭社区的城市环境来说，适当的推行开放式街区，打开城市超级大院的院门对城市而言应该是利大于弊的。通过明晰社区环境权内涵的发展问题，能够助力于社区环境权利行使的顺利实现和开放街区政策的顺利推行，并且为此提供广泛的民意支持。与此同时，推行开发街区也应该大力提高城市整体的公共设施水平和公平性。改造方式也应该采取自愿的自下而上的渐进式改变，兼顾产权、社区安全性、私密性的要求下，实现封闭社区的逐渐开放化。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

参考文献 []于泳，黎志涛“开放街区”规划理念及其对中国城市住宅设的启示U.规划师，2006,02：101-104.[2]李启家，罗吉.论环境权的基本构成[J/OL].http:www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id-29476.2009-7-22 [3]段佳琦.“开放"中国的烦恼一开放式街区不是拆墙运动[).安家，2016,04：132-149.[4]禹亚杰绿色智慧城市成都玉林社区：一个本土的小街区社区UOL,www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1440071?from-timeline&isappinstalled=0.2016-03-07 [S]龙景图开放街区：这条政策不是要拆掉所有国墙！[EB/OL小.www.bjljy.net/jingcaiyanjiu/6942_2.html.2016-02-26 [6]刘争明.环境权入宪的思考).前沿，2010,10：110-113 [7]余梦瑶社区自治模式下居民环境义务配置问题研究D]苏州大学，2013.作者简介李澜鑫，华中科技大学，研究生：任绍斌，华中科技大学，副教授。理筑素前阀Z.ZC.ET

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