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规划实施与管理069.弹性可控的土地混合利用探索——以中国(福建)自由贸易试验区厦门片区为例PDF文本
规划设计

弹性可控的土地混合利用探索以中国（福）自由贸易试验区厦门片区为例张蓉，李晓刚摘要：土地混合利用对于城市的发展具有重要意义，是提高土地利用效率的必然选择，越来越受到土地管理者的重视。分析土地混合利用，要明确其概念是广义及动态的，来源于内部要素之间或外部环境的影响如何通过变更用地性质或者多用途的混合实现土地的高效利用，“弹性可控”的引导是关健点。弹性体现在用地性质上灵活变更与混合，对市场环境具有动态应对的能力，并结合简化的管理流程加以保障：可控体现在负面清单的把控和议清单的引导，同时开放维度又守住底线。本课题以中国（福）自由贸易试验区厦门片区为例，提出混合用地规划设与土地管理的创新政策，力图发挥土地混合利用的积极作用，作为弹性可控路径的初步运用探索。关键词：土地混合利用，弹性，用途变更纵观我国城市的设发展过程，一方面，传统的粗放开发理念及当前“土地红线”的严格限制使得设用地更加紧缺。另一方面，不管是一宗地只有一种用地性质的机械式规划手法，还是繁琐的审查机制降低了土地利用者用途变更申请的积极性，都会造成土地的低效利用，甚至是闲置浪费。因此，国家在许多政策中都强调存量优化，土地集约高效利用等新目标，而借鉴于国外先进规划理念的土地混合利用成为挖掘土地利用潜力、提高士地利用效率的有效探索。但若无序的不当的用地变更或混合可能会适得其反，提出保障其发挥积极作用的规划、管理体系方面的政策不可或缺。1土地混合利用概念拓展在中国，土地混合利用的时间还不长久，从学术界对其评价的诸多认可和各地的推崇实践中，可以看出它对城市发展的重要意义。各地的实践虽根据当地的实际情况提出了具体的操作方式并产生了一定的积极意义，但总体来看，土地混合利用的概念还处于一种模糊的狭隘的理解当中，亟需一种明晰的广义的概念来引导。类似土地混合利用的概念很多，如综合用地，出自国有土地使用权出让和转让相关规定興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
中，分析“综合”的概念，偏向于将不同部分、不同事物的属性合并成为一个整体来对待，所以综合用地强调的是用地性质两种及以上的合并状态，存在一定的局限性。而“混合”更体现不同要素交织、互相影响的关系。活性用地（余柏椿，1996），是待定性质的预留方式，其具体性质的确定根据外部环境和发展需求，在限定的几种用地性质范围内进行选定，可以是一种或几种，甚至全部。此概念的灵活性很强，“以变应变”的思维提供了可行的借鉴意义。但当时其兼容范围的规定与今相比稍显脱节，新兴产业的出现让未来用地的可能性变得更多样、更难把握，可兼容的目标根据规划师自身的评判标准显然不够。综上所述，土地混合利用既是一种静止的状态，也包含着一种变化，来源于内部要素之间或外部环境的影响。在当前中国的发展环境和管理体制下，对其正确的理解应该是一种广义的动态的概念，可以多用途混合，也可以选择不混合只变更用地性质（如图1所示）。因为没有纯粹的单一，即便是只有一种用地性质，仍然有不同要素的混合。多种用变乒这样不明确规定两类及以上的用地性质主要是为了增加用地的弹性，应展转型军小家米对灵敏的物。同时对堂种士的细木JZ其U.NE地混合加以引导和鼓励，是提倡空间的有效整合，增加多样性来盘活存量，实现集约化利用。图1土地混合利用广义概念示意图2国内运用探索早期的土地混合利用以居民自发改造为主，带有一定的无序性和不规范性。一个是工业区的快速发展使得配套居住需求增加，简易住宅扩张，形成基本的工业和居住形式混合的区域，但这种附属工业用地的居住空间往往狭窄拥挤。此外一些住宅底层未经允许改商或亦商亦居的格局促成居住、商业甚至办公功能的混合，能够激发一定的街道活力，但缺乏空间引导，能否适合商业、办公用途难以判断，合法性得不到保障。在逐渐认识到土地混合的重要意义并加以良性引导的初级阶段，多探索筑综合体为设热点的竖向功能混合，如SOHO楼宇的出现，将居住与办公空间紧密结合。土地横向功能混合实践在经济发展较快，用地相对紧缺且理念不断创新的城市片区中，以出台混合用地的规划设和土地管理规定为主要操作形式。理筑素前阀Z.ZC.ET
上海自贸区在2014年出台了国内首个成体系的关于土地复合利用的规划土地管理政策，从规划引导、土地供应、出让价格以及后续监管等环节指导和鼓励土地混合利用和筑复合利用。通过存量用地可补缴差价转综合用地这一创新方式，保障土地的集约利用，推动产业升级。深圳作为规划探索的前沿城市，在技术层面对土地混合利用进行规范和引导。主要借鉴香港地区用地兼容的经验，2010年出台《深圳市法定图则土地混合使用指引》，对《深圳市法定图则编制技术规定》关于土地混合这一方面进行补充，规范了混合用地的规划编制和规划管理。例如增加用地性质混合上的适范围和控制要求，引导形式也可以有多种，鼓励混合的或者是可以混合的，视情况而定。青岛在国家级新区西海岸新区内全面推行综合用地管理模式。比较有借鉴的是，站在市场环境、产业发展环境等大区域的角度，以筑功能使用需求为主体，合理引导用途混合，对于不能混合的用地类型和可以有条件混合的用地类型都提出了规定。3制约土地混合利用的因素土地混合利用在发展实践中具有积极的意义，但总结发现，国内的土地混合利用进展缓慢，政策红利不到位究其原因主要有技术和制度两方面的制约，虽可控欠灵活技术上，随着社会、经济、科技的不断进步，城市未来的发展越来越难以判定，制定的规划面对不可预期的市场尤为被动。用地性质引导兼容表虽然具有一定的指导意义，但包含规划师自身的主观性和限制性，很难说一定是正确且最优的。一旦出现引导表之外的用地需求，冗繁的规划行政审批过程依然会是阻碍。同时由于引导兼容表在用地性质分类上过细过多的规定，弹性不足，进而影响到后续审查机制的效率。制度上，过于强调用途类型的管制变更申请规划审批裁线划部门制度，导致土地出让管理规定滞后和审土地登！中清节征淘意见国上部门炒逗设材料批流程冗繁，产生了一系列的物权矛:土地权屈米源止明:以上筑物（时着审核规委会盾。体现在土地利用年限的登记和土地物)证明材样企业改制相关文件资产处置批准文件费州核定、补缴国部出让金的缴纳，未脱离现行管理范畴的项日投资评仙撒告合同变更国上部门思路，混合用地的法定出让年限的确定换发规划许可证规戈部门仍按各类用途分别计算?，同时由于年限直接捆绑土地出让金的收缴，只要存换发上地使用证因上部门在用地性质的变更和混合，就会使得后图2传统土地用途变更审批流程興尚理筑素前网ZC.NE1
续的续期、缴费过程变得复杂。审批流程上，相关部门之间没有形成统一的协同理念。土地使用者即便有用途变更和混合的需要，面对审批流程往往退缩。除符合规定外，还需通过相关部门按顺序征询意见（如图2所示）、申请各类同意文件，使得过程时序过长，不能完全激发企业产业优化升级的积极性，影响土地的高效利用。4弹性可控，发挥混合利用的积极作用雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中，认为城市具有复杂的多样性，本质上就是各种功用混合形成的多样性，不同用途之间的混合并不会陷入混乱，实际上是立在简单清楚的经济关系上的。不论城市外部发展要素如何复杂，其内在一定遵循着一种合理的状态，这种状态是动态可变的，转变以往刚性为主的规划体系为弹性应对手法，区分不可冒犯和可自由发挥的维度，是未来土地设管理的方向。土地混合利用的目标是要寻求土地的最佳组合方式，为确保应对市场的动态调控能力，要求弹性可控的引导，以破除壁垒。4.1白地规划的借鉴，?ZS0E工新加坡土地资源稀缺，却在宜居城市的设上成为典范，其土地集约利用方面具有先进的理念和方法，虽不能全盘复制，但结合我国国情，稍加变通，值得借鉴。最典型的要数“白地”规划，即应对未来发展的弹性空间。尽管土地资源稀缺，地价极高，政府仍然预留这样的发展用地，在分析市场情况、城市发展方向和经济走势等基础上，能够确定用地性质的时候再制定附有相应要求的招标文件进行土地开发。这样的土地空间的预留规避了在不明确的情况下必须定出土地性质造成的误判。随后，获得使用权的开发商在合同规定的范围和期限内，可以为应对市场环境自由变更用地性质和相应比例，无需重新申请规划调整和补缴地价。这为开发商提供了更加灵活的发展空间，同时，标书中涉及的所有规划条款又体现了政府的指引性作用。4.2实现弹性可控的路径借鉴白地规划，技术要素的管理方面不仅要具有指引性作用，还要融入弹性，体现在制定负面清单把控、议清单引导和弹性空间预留三个方面。理筑素前阀Z.ZC.ET
前是技术要素制度要素考虑到不当的土地保除实逆混州典分类小淮负面清单可能发辰方可(把控)不可为功能管钾流程简化再造彭的评土地性质没更或泥应对市场为☆中请弹性空间有合可伯缩功能以域环境(预留)件汤以划2不境导向地块主子功能国上市场定位设：混合用途速议清单4议清单产业构(引导)总筑血积用途4利功能导而总川地济积直接等i记报爸不清宏层批教m求图3弹性可控的路径示意图合和用途变更不仅不能提升效益，还会造成负面影响，产生利益损害，因此设置负面清单把控。参考国家用地分类标准，通过影响评价，一方面将会产生包括噪音、废气、废渣等负面影响的用地除在外会对调边素住和有业活动等环境有干扰和污染的类工业用地。另一方面，有自身特殊性的用地，如专门用于宗教活动（庙宇、寺院、教堂等）的宗教自用地或者在心理上产生不协调的陵园、墓地等也要加以限制。?在青岛西海岸综合用地的暂行规定中就有明确哪些用地性质不能混合。基于混合利用中各功能之间的市场协作和互相提升原则，制定议清单对业态给予良性引导。参考市场导向（如区域环境方向对片区产业的定位、需优先发展的功能要求等）和功能导向（如用途之间的互利互助，鼓励新兴产业发展需植入的新功能等）两项基本原则，在保证总筑面积和总用地面积不变的情况下（涉及改扩的情况比较复杂），列出地块主导功能和鼓励混合的功能，这点在国内大部分混合用地的实践中都有所体现，因权衡因素的不同而有所差异。负面清单和议清单均是管理者和规划师能力范围内为避免不当混合，引导良性混合所能考虑到的，但其实不当的混合较少出现在显而易见的有所冲突的地类上，很多情况是在管理者做出规定后外部环境的变化或用地多样性、特殊性未考虑全面造成的。规划师的引导能力重要却有限，不同类型用地兼容性的确定是一种基于技术分析后的经验的亦或主观性的判断，新兴产业无法预知，所以市场导向下的弹性空间的预留显得尤为重要。在符合负面清興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
单和相关规定的前提下，土地利用者或灵活变更土地用途，或混合议清单范围内的用途，或混合清单外的新型业态都是可以的。成熟的市场环境和未来的发展趋势是这类新型业态最有力的催化剂，弹性空间的预留让市场在管理者思维边界之外充分活跃起来。基于以上所述，负面清单把控、议清单引导和弹性空间预留只是一个大前提，能够发挥积极作用很大一方面其实来源于制度要素的保障。应对制度壁垒，要鼓励土地混合利用由点到面慢慢推进，如政策相对自由的片区，提出混合利用在规划、管理体系方面的政策，在混合用地的使用年限、出让金计算缴纳的简化上做出积极的应对。在使用者提出变更或者混合申请后的审批流程中，积极探索规划管理、土地出让及产权登记等全流程的创新机制。5中国（福）自由贸易试验区厦门片区混合利用探索鼓励土地混合利用在适当的地区推行，在地方层面制定详细的技术和管理规定，通过实践为国家层面的土地混合利用的政策方向提供参考。我国自由贸易区随着整体数量的增多，功能也在不断综合化。最显著的是自贸区内部管理趋向规范化，而且基础设施和管理手段的不断改善，形成了各自颇具特色的管理体制。中国福)自由贸踢试验区度钓片区（以下简称自贸试验区经济转型快市场化程度高，但土地集约利用水平不足，面对产业转型升级、空间优化的趋势，引入土地混合利用，增加规划变更的灵活性，是自贸试验区未来发展的必要选择。同时，区管理委员会负责管理和协调自贸区整体事务，着眼于促进发展做出创新探索，为土地混合利用的引入提供了充足的政策条件。5.1实践形式根据相关法律、法规和规定，结合自贸试验区发展实际，在符合美丽厦门战略规划、厦门市“多规合一”以及自贸试验区产业发展规划的前提下，以提出混合用地规划设与土地管理的暂行意见作为初步探索方式，对其范围内混合用地的概念、范围、规划编制和管理要求、土地供应、土地利用年限、地价管理、存量协议出让方式的经营性用地用途转换、权属登记等进行规范，并针对自身特点提出创新的管理办法。暂行意见具有一定的目的性和指向性，以非敏感区域的经营性用地作为管理对象。经营性用地一般指商业、旅游、娱乐、金融、服务业等用地形式，这也是目前自贸试验区内存在的大多类用地形式。与非经营性用地相比最大的区别是采用“招拍挂”方式出让，便于将指興尚理筑素前阀Z.Z心.ET
向性的规划条件打包进行公开拍卖，在一次性收取土地出让金后也利于对土地混合和变更申请做出更为理想化的管理应对。不能忽视的是，目前以招拍挂形式出让的工业用地，以地面价的计算方式与以楼面价为依据的经营性用地类型相异，如果与商业、办公等用地之间实现直接变更或混合，低成本的变更所隐藏的巨大收益，对其他的用地类型会产生一定的冲击，而且工业类的用地可能会对周边产生一定的负面影响，所以自贸试验区混合用地涉及工业类用地的规定目前不和其他的经营性用地一概而论。不过，鼓励与工业产业优化相关的研发、办公、展览等功能与之混合，发展对环境清洁无污染，对周边用地无影响，应对风险能力更强的复合型工业企业。5.2创新特征的体现概念上由于综合用地强调同一宗地包含两种或两种以上不同用途的土地，两种用途是硬规定，而自贸试验区的运用明确了可以只变更用地性质不做混合，也可以多用途混合利用，增加弹性，更接近于上文提到的广义及动态的混合概念。技术管理规定上，结合自贸试验区现状发展条件及混合用地区域发展总体设想和功能分区基础上瑚确士导毫及蚊线地块缠设喷目负面清弹。引导地铁用途兼都编制士地用途和筑功能兼容引导表，涉及负面清单把控和议清单引导两项。在符合负面清单的前提下，土地用途和筑功能保持弹性，仅需备案后即可变更，不再另行结算土地出让金，体现了弹性空间预留的灵活性。出让成功的用地，开发商根据市场供给需求、产业发展需要，在符合负面清单的前提和使用期限内，以议清单为依据，仅需备案后即可变更土地用途和筑功能，无需重新核算土地出让金，实现了市场主动修正的动态调节机制。在土地管制方面为配合优化土地变更的流程，同样提出了一些新的规定。由于除工业和居住用途外，其他土地用途的最高使用年限均为40年，因此确定混合用地的最高使用年限为40年，以消除土地变更中不同用地剩余年限登记报备的麻烦，简化地价换算的繁琐。在地价确定上，由于混合用地可混合用途比例的不确定性，按照土地价值最高、最佳使用原则，采用市场价进行评估出让起始价，一次性缴清，便于后续报备管理。这些土地出让上的创新规定，为土地变更和混合的实现创造了政策保障条件，弹性得以增强，审批流程得以简化。6总结与讨论基于对国内土地混合利用运用实践的总结和思考，分析其进展缓慢在技术上、制度上的興尚理筑素前网ZC.NE1
障碍，借鉴新加坡白色用地的理念，提出弹性可控的路径，这也是土地混合利用在自贸试验区内初步探索的过程。在意见推行并实践期间，能否按照管理者预期设想获得土地效益的提升，能否真正应对市场等，目前不得而知。但可以肯定的是，弹性可控的土地混合利用是未来城市转型发展和实现土地高效集约利用的必然选择，这样的探索过程是科学且合理的。文中提出的议清单和负面清单提供了一定的混合依据，但是土地利用的规划管理是一项复杂的工作。土地混合的可行性方面尚存在不确定性，一是新的混合模式（养老混合、体育产业混合等)层出不穷，二是缺乏明确量化的依据，对市场因素的预判难。作为规划师，应当理性看待，在最优混合方式和比例上不断做出探索，总结经验，为管理者提供科学有效的议。初步探索中设定的其实是一种相对理想和便于管理的状态，如一定的用地面积和总筑面积，仅限经营性用地等。但现实情况是，因土地性质变更或开发强度改变，尽管用地性质上并不发生矛盾，仍有可能导致原规划地块的设施供给不平衡、交通容量不匹配等，该如何协调完善，如何与其他相关部门（电力、给排水等）有效配合，需要更多深入的研究。颜[]胡国俊.上海土地复合利用方式创新研究.科学发展，2016[2]余柏椿城市局部用地定性“非定论“模式U城市规划，1996[3]付予光，李京生国内城市规划关于不确定性研究综述).上海城市规划，2010[4湖国俊，代兵，范华.上海土地复合利用方式创新研究U.科学发展，2016[5]陈敦鹏，叶阳促进土地混合使用的思路与方法研究一以深圳为例[]，转型与重构-—2011中国城市规划年会论文集[6田双双.关于确定“综合用地”具体用途及年期的思考[刀中国房地产业，2015[门]方可简·雅各布斯关于城市多样性的思想及其对旧城改造的启示一简·雅各布斯《美国大城市的生与死》读后[.国际城市规划，2009，[8]范华.新加坡白地规划土地管理的经验借鉴与启发).上海国土资源，2015[9]王佳宁.合理应用混合用地，适应城市发展需求)上海城市规划，2011.[10)胡健，王雷.土地利用规划的刚性与弹性控制途径探讨)规划师，2009.[11]庄淑亭，任丽娟城市土地混合用途开发策略探讨).土木工程与管理学报，2011.[12]应盛.美英土地混合使用的实践[).北京规划设，2009.[13]朱俊华，许请涛，王进安城市土地混合使用概念辩析及其规划控制引导审视[)规划师，2014.[14]沈果毅，刘旭挥，蒋蛟龙转型发展期城市规划市场适应性探讨一以中国（上海）自由贸易试验区规划为例U.上海城市规划，2014.[15]张梦竹，周素红，城市混合土地利用新趋势及其规划控制管理研究).规划师，2015.[16]上海市规划与国土资源局.关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试，点意见興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
[S].2014.[17]深圳市规划与国土资源局.深圳市法定图则土地混合使用指引[S1.2010[18]青岛西海岸新区管委办公室，关于印发青岛西海岸新区城市设综合用地规划和土地管理实施办法的通知[S1,2014.[19列中华人民共和国住房和城乡设部.城市用地分类与规刻设用地标准[S.2010作者简介张蓉，南京大学城市规划与设计系，硕士研究生：李晓刚，厦门市城市规划设计研究院规划研究所，高级规划师。理筑素前阀Z.ZC.ET
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