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规划实施与管理074.控制性详细规划实施评估研究——以昆山市为例PDF文本
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控制性详细规划实施评估研究一一以昆山市为例陆枭麟，胡海波摘要：控制性详细规划实苑评估是完善、提高控规编制、实苑、管理的重要环节。在梳理控规产生后，相关法律法规要求的基础上，从控规与规划实施管理的关系出发，分析控规用于、未用于规划实施管理内容，以及规划实施管理中非源于控规内容，提出控规评估应从强制性、经济性、完整性和适用性四个方面内容展开。在此基础上，以《昆山市中心城区核心区控制性详细规划》为基础，对昆山中心城区19个规划实施案例进行研究，深入全面进行评估，最后提出控规评估的类型、方法等方面的具体议，关健词：控制性详细规划，实施评估，规划管理，昆山市1、引言控制性详细规划（以下简称“控规”）是我国从计划经济向市场经济转变过程中逐步发展起来的，1980年代初在猎鉴美国区划法等国外开发控制制度基础上，逐步形成以开发控工制为核心的规划编制技来。208年1月1正式实施的《城乡规划法y赋予行控规前所未有的法律地位，其不再只是规划管理的技术手段而成为规划管理必须严格执行的法律依据。此外，《城乡规划法》还规范了控规编制、审批、修改的程序。2011年1月1日施行的住房和城乡设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》进一步明确了控规的编制主体、基本内容、成果构成等编制内容要求，并补充了控规的审批主体、审查程序、公布程序和修改程度等程序要求，对控规逐步由“内容”控制转向为“内容+程序”的控制。该办法第十九条还提出了需对控规进行维护和修改：“控制性详细规划组织编制机关应当立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护”。控制性详细规划的动态维护制度首次提出，明确了控制性详细规划“编制一审查一公告一审批一公布一评估一维护一修改”的总体框架，也为控制性详细规划编制的合理性以及实施的有效性提供了保障。《江苏省控制性详细规划编制导则(2012修订)》于2012年修订完成并发布，该导则丰富了控规控制层次，形成“编制单元一基本控制单元一地块”三层控制层次，完善了控规控制方式，增强了控规弹性，结合环境要求和实际需求，对控规编制提出针对性的完善、修改、补充内容，大大提高了控规编制的适应性。但是与此同时，导则也引出了如何判断“符合控规”的问题，如在基本控制单位内，哪些控制要素的调整属于“符合控规”，哪些控制興尚理筑素前阀Z.ZC
要素的调整需要修改控规等。此外，由于基本控制单元的提出以及控规弹性的增加，如何对控规进行“持续维护”需要进一步研究和落实。目前，规划评估的相关研究主要集中于城市规划评估的理论构、规划实施效果评价等方面，多数规划评估也主要针对城市总体规划方案和实施的宏观战略性评价，对控制性详细规划实施评估的尝试较少。从控规技术体系来看，控规的编制和审批体系都已相对明确和完善，从编制主体、编制内容、审批主体、审批程序乃至修改程序，在相关的法规和规章中都有详细要求。但对于控规实施评估而言，如何进行评估，评估的内容、标准、方法、程序，以及评估的组织，都亟需明确。因此，对控规实施评估的研究，不仅对控规技术体系的完善具有重要作用，也对城市规划实施评估体系的构具有十分重要的意义。本文从控规与规划实施管理的关系角度出发，分析控规用于和未用于规划实施管理的内容，以及规划实施管理中非源于控规内容，提出控规评估应从强制性、经济性、完整性和适用性四个方面内容展开。在此基础上，以《昆山市中心城区核心区控制性详细规划》为基础，对昆山中心城区19个具体案例进行研究，深入全面进行评估，最后提出控规评估的类型、方法等方面的具体议。2、控制性详细规划与规划实施管理的关系I7c个控制性详细规划是我国规划体系中的重要组成部分，是规划行政主管部门审批设项目最直接的依据，也是土地出让的前提条件。然而，目前控制性详细规划的编制内容与土地开发控制的实施管理内容存在一定差别，控规中的一些内容由于种种原因没有用于规划管理，同时规划管理中一些必要的内容没能在控规中加以有效明确。拉规内容规刻合理·C规划管理中非源于控规的内容·A控规中用于规划管理的内容B控规中未用于规划管理的内容图2-1：控制性详细规划与规划实施管理的关系在《江苏省城市规划管理技术规定(2011年版)》中，将城市规划管理分为城市土地使用管理、筑管理、市政公用设施与工程管线综合、城市景观与环境、城市空域保护和地下空间利用等5个方面。以昆山市为例，《昆山市设用地规划设计技术要点》是其土地出让管興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
理的主要手段，其内容包括用地位置、用地面积、用地性质、容积率、筑密度、绿地率、竖向界线、筑间距、筑退界、主要出入、停车位、配套公、市政设计要求、景观要求、其他、设时序要求、备注、解释权、附件（用地红线图）等指标。《昆山市中心城区核心区控制性详细规划》包括核心区整体规划控制、编制单元规划指引、基本控制单元控制和地块控制4个层次，通过文本、说明、图纸、图则系列化的配套方式加以综合表达。核心区整体规划控制主要包括功能定位、布局结构、综合交通、功能布局、城市设计引导、低碳生态、地下空间开发利用、历史文化保护、市政公用设施、综合防灾等内容，从宏观层面确定昆山市中心城区核心区的控制要求。编制单元规划指引将昆山市中心城区核心区划分为老城单元、老开发区单元、城北单元、城西单元、青阳单元、周市单元、高铁单元、小虞河西单元、东南单元等9个单元，分别针对主导属性、用地构成、六线、公益性公共设施、地下空间开发利用提出差异化的控制要求，并划分基本控制单元。基本控制单元控制主要包括主导属性、总筑面积、绿地和配套设施、地下空间、低碳生态、城市设计引导等内容。地块控制内容分为属性指标、强度指标和低碳生态指标，属性指标包括地块编号、地块面积和用地性质，强度指标包括地上和地下容积率、筑高度、绿地率和筑密度，低碳生态指标包括硬质地面透水面积比例了每百平方米绿地乔木株树、地块水面率、居主子个小么..住筑太阳能集中普及率和公共筑太阳能热水普及率等。2.1控规中用于规划实施管理的内容通过对比分析昆山市城市规划管理与《昆山市中心城区核心区控制性详细规划》之间指标内容可以发现，控规核心区整体规划控制中的功能定位、布局结构、综合交通、功能布局、城市设计引导、地下空间开发利用、历史文化保护、市政公用设施、综合防灾等内容，编制单元规划指引中的全部内容，基本控制单元控制中的主导属性、总筑面积、绿地和配套设施、地下空间、城市设计引导等内容以及地块控制中的属性指标及强度指标均己不同程度、不同方式应用于昆山市城市规划管理的实践中。2.2控规中未用于规划实施管理的内容通过对比分析，《昆山市中心城区核心区控制性详细规划》中的低碳生态、社区组织等内容未用于规划实施管理中。低碳生态指标的落实不仅需要规划部门管理水平的增强也需要低碳生态意识的提升，在现阶段，此类指标没能纳入规划实施管理之中。2.3规划实施管理中非源于控规的内容此外，还有一些规划实施管理的内容并非源于控制性详细规划。《昆山市设用地规划设计技术要点》中的筑间距、景观要求、设时序要求、项目功能要求等项目没有在控规理筑素前网ZC.NE1
中表述。其中，设时序要求宜依据实际用地开发确定，不宜在控规中确定。规划实施管理中，地下空间开发利用规划要求涉及了地下车库的层数、面积、停车方式、人防要求等内容，比控规中相关规定更为细致。2.4控规评估内容2.4.1强制性内容(1)城市五线包括城市道路红线、城市黄线、城市绿线、城市蓝线和城市紫线。红线控制要求中将城市快速路、主次干路和主要支路的位置、红线宽度、断面形式、交叉形式、禁开路段等作为强制性内容：次要支路在保证路网密度和红线宽度的前提下，位置允许适当调整：黄线控制要求中将基础设施廊道的位置、宽度以及块状设施的数量、用地面积作为强制性内容，而块状设施的位置和用地边界允许在基本控制单元内合理调整：绿线控制要求中将基本控制单元中绿地总规模为强制性内容：公园、休闲绿地及防护绿地的界限作为强制性内容：街头绿地的数量、用地面积、位置为强制性内容，用地边界可适当调整：蓝线控制要求中，除规划新增景观水体的边界可适当调整，其他水体的位置、边界均为强制性内容：紫线及其控制要求为强醉答筑J.N正T(2)公共管理与公共服务设施包括行政办公、文化、教育科研、医疗卫生、社会福利以及居住区级综合公共服务等设施。设施的数量、用地面积、配置内容、设规模为强制性内容，设施位置在满足服务半径和相关设要求的前提下，可在基本控制单元内部适当调整。2.4.2经济性内容从经济学角度讲城市规划是对资源，特别是对土地资源进行有效分配的一种方法。控制性详细规划作为城市规划管理、土地开发的重要技术依据，无疑是调控城市经济利益、实现城市经营性用地土地价值及增值部分合理化分配的重要手段。为了增加规划的科学性、合理性、可行性和可操作性，经济性分析通常作为控制性详细规划编制的重要组成部分。《江苏省控制性详细规划编制导则》(2012)中也将经济性要求作为用地策划的要求之一，提出基于投入产出的整体效益分析之上，综合市场开发需求、历史文化保护、交通承载能力、环境容量、空间形态优化等要素关系，合理确定用地性质和开发强度，协调好与相邻用地的关系，在兼顾社会效益和环境效益的同时，提升地块开发的经济效益，增强规划的可行性。基于以上对控规经济性的论述，本文对于经济性的评估主要包含以下要素：①地块界线，興尚理筑素衬网Z.Z.ET
②用地性质，③容积率、筑高度、筑密度、绿地率等开发强度指标，④停车配、出入设置等交通控制要求。2.4.3完整性内容与规划管理需求对比，评估控规编制中应增补内容，如对于商业服务业设施用地，可在基本控制单元图则中给出议性的项目功能要求，明确地下空间开发内容、项目实施时序等，提出相关完善议。2.4.4适用性内容评价控规在规划管理中的使用情况，侧重于控规中未用于规划管理内容评估，如低碳生态、停车配、综合防灾等内容，分析未利用原因。3、昆山中心城区核心区控规实施状况评估昆山中心城区核心区面积约78平方公里，现状常住人接近90万，既是城市功能核心区，又是城市景观核心区。核心区控规于2010年底开始编制，2011年9月由昆山市人民政府正式批复实施。对昆山中心城区核心区实施评估共列举19个案例，涉及学校、医院、养老院、绿地由卫生服务中心等公共强务设施，也包含综台体、商业设施、房地产开发等市场共主子小内类案例。3.1控制性详细规划强制性评估3.1.1整体实施情况图3-1：控规用地现状图（2010)图3-2：用地现状图(2015)興素前阀Z.Z心.E]
(1)城市五线道路红线中，新片区路网格局基本按照控规推进，主、次干路的位置、红线宽度、断面形式等基本与控规相符，支路网密度相较控规指标有所降低。绿线中，新片区规划绿地得到较好的预控，可结合周边用地开发逐步推进实施：已实施的绿地设中，存在对绿地的位置、边界进行调整的情况，但基本能够通过位置置换、面积增补等方式达到控规对基本控制单元中绿地总量的控制要求。蓝线、黄线、紫线及其控制要求，规划实施过程中基本能够有效执行。(2)公共管理与公共服务设施总体而言，控规实施至今，对公共设施的设管理较为有效。教育设施以及市级文化、体育、医疗等大型公共服务设施，由于城市发展时序等原因，迄今为止已落地实施的比例还较低，但己实施地块在设施位置、用地面积、配置内容、设规模等强制性内容方面基本符合控规要求，且教育设施的设基本能够与居住功能的开发同步，未出现滞后的现象：未实施的地块大多数能够得到有效的预控，用地被其他功能侵占的情况较少。街道文体中心、社区服务中心等基层公共服务设施设推进较快，但实施过程中对设施的位置、功能配置等内容进行调整的网等纳穿稃合突萨行8形：SC3.1.2已实施昆山中心城区核心区控规实施以来，通过对城市五线及公共设施的强制性内容的控制，有效地保障了公共利益，合理配置基本公共服务功能，在引导城市开发设和环境改善中发挥了重要作用。从实施情况来看，部分设施和用地能够按照控规要求落实，还有部分设施由于现状用地条件限制或新的发展要求在实施过程中对控规作出调整，符合控规的案例有3个，分别是中环快速路、青阳港小学部和昆山市老年大学，都是按照《昆山市中心城区控制性详细规划》实施。调整控规的案例有以下几种情况：(1)位置调整，如周市镇339省道复线南侧、金鸡河东侧地块绿线调整，在基本控制单元内将公园绿地等量调整：(2)规模调整，如衡山路小学由于所在单元临近大型产业园区，片区人密度远高于其他城市区域，用地紧缺、教育设施不足现象突出，在学校实施过程中需要对规模进行适当扩大：(3)界线调整，如青阳港初中地块，初中地块内增加支路，将停车场用地移至支路南侧独立布局，初中用地界线调整，用地规模略有减少，但学校办学规模与控规相符。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
3.1.3未实施未实施案例中主要有用地受控、用地被占和用地更新时序三种情况。用地受控情况可分类两类：一类位于城市新地区，片区整体尚未开发设，规划的公共设施用地处于受控状态，此类情况比较普遍：另一类位于城市已地区，由于设施的设时序因素，目前尚未落地实施，但用地仍然预留，未被侵占：用地被占情况中，多为社区级公共服务设施布局不集约，与已设置公共服务中心内容重复，用地实际设性质转变的情况：用地更新时序问题，现行控规提出通过用地改造、功能置换的方式，挖掘用地潜力，优化土地资源配置，提升城市功能和形象。对与城市总体布局与功能发展不一致的工业用地进行整体置换，包括城北和周市地区以及青阳港东侧的部分工业用地，逐步调整为生活用地。对城中村、集宿楼，根据筑质量、规模大小、设环境等因素，综合判定保留、改造或者功能置换的可能性。但由于控规实施时间较短，且用地置换推进速度较慢，大量落于需要更新置换地块上的设施尚无设，成为目前规划公共设施未能有效实施的主要因素。3.2控制性详细规划经济性评估3.2.1符合控规为了透应投营主修的发暴以及规实施管理的动态特征有效发择控制性详细规个划在城市设与管理中的控制与引导作用，《昆山中心城区核心区控制性详细规划》在经营性用地的用地性质和开发强度控制调整上，给予了一定的弹性幅度，主要体现在以下几个方面：一是在不影响基本控制单元的主导属性前提下，根据地块周边条件要素的变化和土地利用的需求，根据用地兼容性规定可适当调整出让土地的使用性质及相应控制指标：二是对容积率根据用地性质不同采取上限、下限及幅度控制等多种控制方式，当用地性质调整或容积率采用幅度方式控制时，基本控制单元内可供开发的住宅、商办、商业、居住商业混合、工业、仓储物流、研发等设用地的开发总量，不应突破总筑面积控制规模。在以上弹性控制体系下，符合控规的情况分为两类，完全符合以及在控规设定的弹性范围内。完全吻合案例中，多以地块红线微调，符合地块面积调整规定，用地性质及容积率、筑高度、绿地率等开发强度指标均符合控规要求的情况：在控规设定的弹性范围内，多以商业用地根据不同城市区位，在符合该基本单元商业用地的强度控制要求前提下，容积率、筑高度、筑密度等开发强度控制指标在规定范围内调整为主。3.2.2不符合控规用地开发强度指标与城市面貌、城市交通、城市环境等规划控制内容密不可分，同时也興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
与开发利益密切相关，因此往往成为城市规划管理矛盾的焦点，在实施过程中受到来自城市自身发展需求、规划理念转变以及市场经济多方因素变动的影响，导致控规的执行效果大打折扣，通过具体案例分析设实施过程中控规开发强度控制指标进行修改的不同类型及原因。规划因素多为特殊地区弹性空间设置不足。现行控规中，市场开发性的居住用地、商业用地和商住混合用地统一采取容积率上限控制的方式，作为强制性内容，未设定特殊区域上浮空间。而在城市公共中心、轨道交通沿线、交通枢纽、滨水地区及其他重点发展地区，土地供给日渐稀缺，为了平衡地价保证开发收益，需要对控规作出修改，对地块的容积率进行相应上调：还有规划因素为部分指标较难实现，主要表现为商业、商办类用地，一般地块划分小、开发强度高，现行控规中对这两类用地绿地率设置偏高、筑密度设置偏低，在方案设计中较难实现。非规划因素：市场干预，追求土地开发效益。主要体现为非经营性用地向经营用地调整，容积率、筑高度、筑密度等开发强度指标提升，绿地率降低。还有非规划因素为外部条件改变，土地价值提升，指标指导性不强33控详细规划完凳性行才网J.NE3.3.1控规编制中应增补内容(1)项目功能要求对于商业服务业设施用地，可在基本控制单元图则中给出议性的项目功能要求。(2)充实地下空间开发内容增加地下空间层数、面积、停车方式、人防要求等内容。3.3.2依据相关规定执行(1)筑间距筑间距的规划要求可依据《江苏省城市规划管理技术规定(2011版)》、筑日照要求、《筑设计防火规范》、《高层民用筑设计防火规范》等相关规范执行。(2)筑退界重要地段应加强城市设计研究，将筑退界作为其重点研究内容之一，并将研究结果在控规中予以具体落实。在缺乏城市设计指导的地区，筑退界内容可以参照《江苏省城市规划管理技术规定(2011版)》执行。理筑素前阀Z.ZC.ET
3.4控制性详细规划适用性评估3.4.1其他部门职责控制性详细规划的部分内容超出了规划设主管部门的管辖权限，需要其他部门进行管理，或者规划设主管部门配合其他部门进行管理。其主要包括低碳生态、综合防灾等方面内容。(1)低碳生态交通节能应当由交通运输局承担实施和管理职责。目前，尚未纳入统一实施和管理。工业节能及照明节能应当由经济和信息化委员会承担实施和管理职责。目前，尚未纳入统一实施和管理。(2)综合防灾防洪排涝，城市圩区分布、行洪河道、行洪能力与防洪堤标准等相关规划内容主要由水利局承担实施和管理职责。目前，已按照控规内容进行实施和管理：人防防护体系设、通信警报系统、设要求等内容主要由民防局承担实施和管理职责。目前，已按照控规内容进行实施和管理。3地社区组织等相关规划内容主要由民政局承担实施和管理职责。目前，尚未纳入统一实施和管理。3.4.2未落实及实施议控制性详细规划中，超出了规划设主管部门的管辖权限的部分内容，除了以上己明确由其他部门实施管理之外，还有部分内容尚无法落实实施管理。其中一部分可以写入规划条件中，由规划设主管部门实施管理，另外一部分可由市政府统一协调，纳入相关部门管控职贵。容积率（地下）及低碳生态指标中的居住筑太阳能热水集中普及率、公太阳能热水普及率、地块水面率、每平方米绿地乔木量、硬质地面透水面积比例、雨水留蓄与利用、再生水利用、节水、新能源利用等指标可以纳入规划条件中，由规划设管理部门实施管理。3.5实施情况总结3.5.1调整比例对昆山中心城区核心区实施评估共列举19个案例，涉及学校、医院、养老院、绿地、興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
卫生服务中心等公共服务设施，也包含综合体、商业设施、房地产开发等市场类案例。从实施结果上看，对控规有不同程度调整的案例有11个，调整比例达57.9%（调整案例占案例总数比重)，其中包含5个对公共设施的位置调整、规模调整和边界调整的案例，4个商业开发中对开发强度、开发边界和控制要素调整的案例，以及2个未实施但用地被占的案例。己实施符合控规控制要求的案例有4个，占案例总数的21%。未实施用地受控的案例有2个，未实施需用地更新的案例有2个。3.5.2调整原因控规频繁调整是由多方面因素造成的，从19个案例来看，既有规划技术因素，也有非规划因素。规划技术因素方面，调整控规的原因有以下几种类型：一是规划与实施相脱节，规划方案对实施的可能性和方式考虑不全。二是规划简单套用标准，对同质设施布局协调不足；三是规划指标设置不合理，预留弹性和可行性不足。还有在地块较小的商业、商办类用地中，现行控规中对这两类用地绿地率设置偏高、筑密度设置偏低，在方案设计中较难实现。在非规划因素方面，主要存在几种情况：一是市场干预。在商业开发项目中，开发设方增加房产并发，伴随着应扩大学校用地扩大等适应性调整：二是不可预见因素，如由于现状工业用地未更新置换，且无无法控制更新置换进度，公共设施用地未能实施。4、控制性详细规划设施评估办法议4.1评估分类根据工作性质、开展频度可以将控规实施评估分为个案评估和系统评估两种类型。4.1.1个案评估可与城乡规划主管部门内部工作程序相结合，由用地审批、方案审查等职能科室发起，根据职能分工，由分管领导主持，召集规划编制、信息系统管理等相关职能科室参加，采用会商形式开展。4.1.2系统评估一方面，依托信息系统设，以编制单元为基本空间范围，立年度评估机制，即将本年度内、同一个编制单元内的实施项目进行汇总，与控规进行比对，及时发现整体偏差情况与偏离程度。理筑素前阀Z.ZC.ET
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