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规划实施与管理084.评优视角下杭州城乡规划编制转型思考PDF文本
规划设计

评优视角下杭州城乡规划编制转型思考汪敏媛，柳上晓摘要：作为浙江省省会、中国最大的经济图一长江三角洲地区重要的第二大中心城市，杭州市规划行业的发展一定程度上反映了全省乃至全国规划行业发展状况和趋势，而杭州市优秀城乡规划设计评选又从一个侧面反映出杭州市规划行业的发展历程，本文通过对历年杭州市规划评优情况的总结，分析了近年来杭州规划编制的特征及存在问题，并提出改进与转型议。关键字：杭州，规划评优，规划编制，转型1研究背景2014年12月15日至16日，国务院副总理张高丽来杭调研城市规划设工作并主持召开全国城市规划设工作座谈会。张总理对全国城市规划工作提出了新要求的同时也肯定了杭州规划设取得的成绩。2015年0月，第五届杭州市优秀城乡规划设计评选顺利落幕自2010年首届杭州市优秀城乡规划设计评选举办至今，杭州市己连续举办了6届规划设计评优活动。历届市优评选遵循《杭州市优秀城乡规划设计奖评选管理办法》，经过资格初审、材料复核、项目分组、专家评审、综合评定等阶段，评出最终获奖优秀项目。杭州市优秀城乡规划设计评选为总结优秀规划经验，提高杭州市规划设计整体水平，充分发挥广大规划工作者的积极性和创造性，做出了积极贡献，也在一定程度上代表了每年杭州规划编制的最高水平及杭州转型发展的方向。应对规划新常态，杭州的规划编制同样面临着转型发展的新要求，本文从规划评优的视角，分析了近年来杭州规划编制的特征及存在问题，并提出改进与转型议。2杭州城乡规划编制发展历程杭州城乡规划编制发展与国家城乡规划编制发展路径基本一致，但又有其自身的特征。结合杭州行政区划调整，杭州城乡规划编制可大致分为三个阶段：第一阶段是改革开放后至2001年萧山、余杭撤市设区一一起步探索阶段：第二个阶段是2001年至2014年富阳撤市设区一一快速发展阶段：第三个阶段是2015年以后一一转型创新阶段。2.1第一阶段：起步探索阶段（改革开放后-2001年以前)改革开放后，杭州城市发展逐步进入了恢复阶段，城市设以西湖为核心呈现圈层发展。这一阶段属于杭州城乡规划编制的起步探索阶段。规划编制上逐步形成了总体规划与興尚理筑Z.Z心
详细规划的编制体系。总体规划编制上，1981年编制了杭州市总体规划，基本明确了环湖发展的总体格局。90年代初，又对总体规划进行了修改补充，但总体发展思路没有发生大的变化。详细规划编制上，以居住区规划设计为主，完成了朝晖、古荡等小区的设计工作，有效指导了杭州城市的发展。此外，在90年代初开始探索控制性详细规划的编制，如在1993年编制完成了《杭州市滨江4#区块控制性详细规划》等。此外，1999年起相继成立了城市规划委员会、杭州市决策咨询委员会、城市规划专家咨询委员会，对规划实施起到较好的保障作用。2.2第二阶段：快速发展阶段（2001年-2014年)这一阶段以2001年萧山、余杭辙市设区为标志，是杭州城市设的快速发展阶段。同年，杭州市城市规划编制中心成立，随着城市设的快速推进，杭州规划编制工作也得到了完善提升。形成了总体规划、分区规划、控制性详细规划、专项规划、村庄规划一整套完整的规划编制体系。总体规划编制上，启动了新一轮总体规划修编工作，明确了城市东拓的发展方向，开始从西湖时代走向钱塘江时代：分区规划编制上，于2000年初，在新一轮总体规划指导下，相继开展了上城、下城、西湖、拱墅、江干、滨江等分区规划的编制：控制性详细规划编制上截至2009年底，土城=下城↓西湖、江干、拱墅5今老城区及下沙、一滨江2个开发区已基本实现了规划管理单元控规全覆盖：专项规划上开展了一系列总体规划后续的法定专项规划：村庄规划上着手开展了美丽乡村规划。这一时期另一个重要特征是从关注城市发展开始转向重视城乡一体化发展。一方面是2006年《杭州市市域总体规划》的编制，从整个市域的视角谋划城乡统筹发展。另一方面是在2006年浙江省设厅出台《县市域总体规划编制导则（试行）》，推行县市域总体规划改革，富阳、桐庐、临安、德、淳安五县市相继开展县市域总体规划编制工作。2.3第三阶段：转型创新阶段（2015年以后)2015年是新常态元年，同样，杭州城乡规划编制工作也掀开了崭新篇章。随着2014年12月富阳撤市设区工作的尘埃落定，杭州城乡规划编制工作也面临着重构。但在此之前，杭州城乡规划编制工作已经在为新时期做了前期铺垫工作。总体规划编制上，在2009年底编制完成总体规划实施评估之后，开始着手总体规划修改工作，并于2016年初获得国务院批复。总体规划修改工作秉承设用地“零增长”的理念，重点梳理存量设用地。同时开展了城市开发边界研究。控制性详细规划编制上，按照“单元一街区一地块”的思路，开展新一轮总体规划修编工作，积极探索市场化背景下的控规转型路径。规划研究上，为了应对全球化背景下城市竞争日趋激烈、城市发展的不确定性增加等一系列问题，落实国家和区域对杭州市发展的战略要求，着手研究下一一轮总规的框架、目興尚理筑素前网Z.
标、内容和实施措施，组织开展《杭州市2040年城市发展策略前期研究》工作。3评优视角下杭州城乡规划编制特征与存在问题分析3.1历年申报情况概述13.1.1参评单位情况36从总体数量上分析，2015年市优参评单乙级位为16家，在近6年参评单位数量中最高，丙级在经历了2014年低点之后大幅反弹，表明历外总计年参评单位虽然有所波动，但参与评优的积极性仍旧很高。2011年01年7013年2014年70m5年从资质等级上分析，参评单位以甲级单图1参评单位按资质等级统计图位为主，历年均维持在50%以上，说明项目质1保量基本能体现杭州规划的总体水平。的粉场经14从参评单位属地上分析，以在杭的省级以上短划微计位杭州市规划设及以上规划设计单位为主，其次是杭州市规10计单位外地划设计划设计单位，2015年占比分别达到43.75%和单位31.25%:2014年以前外地规划设计单位参与公等校的数量呈逐年递减的态势表明受到规划行011年012年2U13年214年2015年业总体环境的影响，杭州市规划业务量有所图2参评单位按单位属地统计图下降，外地规划设计单位参与杭州规划编制的机会降低，2015年开始有所企稳回升。3.1.2申报项目情况(1)历年申报总量平稳增加从总体数量上分析，除首届市优申报量h较高外，2011年-2015年基本稳定并呈平稳上升态势。2010年2011年2012年2013年2014年201：年(2)申报项目类型多样，内容全面图3历年申报数量统计图从历年的申报项目类型上分析，评选申报的项目类型多，内容全面、综合，能够及时反映当前城市转型期不断涌现的城市问"生题，体现了城市规划作为一项重要的公共政”策，对城乡统筹、区域协调、生态安全、环境质量、公共交通、公共服务等问题的关注日益增强。010年2011年2012年2013年2014年2015年图4历年申报项目类型统计图興尚理筑素前网ZC.NE1
(3)近两年村镇规划申报项目增加从具体项目申报类型上分析，研究类项目与总体规划类项目数量基本保持稳定，专项类项目呈下降态势，详规类项目以及城市设计项目数量较前两年有较大幅度的增加，其中村镇规划类项目呈逐年上升趋势。表明近几年杭州十分重视城市特色的塑造，同时对城乡统筹、乡村发展也十分重视。3.1.3历年获奖项目情况综述(1)按单位属地从获奖单位属地来看，市优获奖项40目主要由杭州市规划设计单位及在杭的在杭的省级久30以上煜别设计省级及以上规划设计单位垄断，历年所单位25杭州市越划设20单位占比例均在80%以上。特别是2013年和15外地数材误计2014年度外地规划设计单位均未能获奖单和10高等院校(其中2014年度外地规划设计单位申报0数为0)，表明杭州规划市场一定程度上2010年2011年2012年2013年2014年2015年由杭州地方院垄断，市场开放程度还有图5获奖项目按属地分析图待进一步提升。(2)按资质等级有素材风山?17从获奖单位的资质等级上看，项目获奖主要由甲级单位获奖，获奖比重在80%以上。一是申报项目数量多，二是甲级单位承接重要项目的机会较大。3.2基于市优评选的规划特征分析总结市优评选历年获奖项目，这些项目不仅代表了杭州规划的较高水平，同时也代表着规划转型的方向。3.2.1契合政策热，点分析历年获奖项目，特别是一等奖获奖项目，无不跟当年的政策热点相契合。如2010年的《杭州市现有筑物改变使用功能专题研究报告》，是在当时杭州城市转型发展，工业大量退二进三，原有的工业空间亟需转变为商业空间的背景下开展的：2011年的《杭州南宋皇城大遗址公园规划设计导则研究》是在当时杭州市积极推动南宋皇城大遗址公园设的背景下开展的：2012年的《杭州市“三江两岸”景观道绿道统筹规划》是在全省推进绿道设以及杭州市推动杭州市区与五县市城乡统筹发展的背景下开展的：2013年的《“美丽杭州”行动规划》是在国家推行美丽中国设，杭州示范先行的背景下开展的：2014年的《良渚组团空间发展概念规划》是在杭州积极推动城北老工业地区转型的背景下开展的：2015年的《杭州都市区规划纲要》是在全省推行以都市区为主体形态推动新型城镇化的背景下开展的。興尚理筑Z.ZS心
3.2.2更加关注空间品质一直以来，杭州围绕“东方品质之城”设，十分关注特色空间的营造。如2010年的《杭州市公共开放空间系统规划》（一等奖）、《杭州市商业特色街试点规划一一武林路》(一等奖)、《杭州市绿地系统规划（修编）》（三等奖）、2012年的《构杭州特色公共空间体系的规划设管理研究一一以钱江新城、城东新城为例》（三等奖）、2015年的《拱墅区社区公共活动空间规划研究》（二等奖）等，针对城市内部公共空间的挖潜与营造提出新的想法与思路。2014年《“杭派民居”的课题研究与实践》（二等奖）则开始关注乡村特色空间的营造。3.2.3城乡统筹关注度逐年提升8从近几年的获奖项目来看，尽管城市类项目一直处于主导地位，但乡村类项目的比重明显呈逐年上升趋势，从2011年的4%提高到了乡村类奖2014年的21.21%和2015年的16.67%。由此项日数(个)可见，杭州对城乡统筹的关注度越来越高。3.2.4关注公共政策01020112012201320142015从历年的获奖项目中分析可得到，除了规划编制类1之牛整酸研究或级术标推的啊J图S乡村类获奖项目数统计图制定类项目经常都能出现在获奖榜单上。如2010年《杭州市城乡规划技术标准与准则框架研究》（二等奖）、《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》（三等奖），2012年《杭州市乡村规划管理办法专题研究》（二等奖)等。3.2.5重视基础设施基础设施类项目一直是历年获奖项目的主力军。根据统计数据，历年基础设施类项目(包括市政基础设施跟交通基础设施)占比均在15%以上。2011年《杭州市城市轨道交通线网规划评估及优化》，2013年《基于单元控规的市政容量评估及模型构》、《杭州市污水工程专业规划（修编）》，2015年《杭州市城市排水（雨水）防涝综合规划》更是获得了一等奖殊荣。3.2.6更加关注社会民生“以人为本”，关注社会民生是获奖名单的另一大特点。2010年的《杭州市公共开放空间系统规划》、2011年的《杭州市江干区保障性设施布点规划》、2014年的《杭州市地下空间开发利用专项规划(2012-2020年)》都拿到了一等奖殊荣。3.3杭州城乡规划编制存在问题从规划编制质量上来看，市优获奖项目在全省以及全国优秀获奖的比重偏低(2015年興尚理筑素前阀Z.Z心.ET
不足20%)，且存在不稳定性，表明市优获奖项目在省级及全国层面的竞争力不足，项目编制质量还有待进一步提升。从规划编制应用的技术、方法上来看，仍以传统的调研分析、问卷统计为主，鲜有采取大数据等现代化的编制手段。从规划编制队伍上来看，以在杭的甲级单位为主，编制队伍质量单一，市场开放度还有待进一步提升。从项目申报及获奖项目类型上来看，项目主要以修详规和专项规划为主，研究类项目和城市设计类项目数量偏低（历年占比均处后三位），可见，当前规划编制体系仍以法定性规划为主，缺乏规划内容的深度研究以及对城市景观风貌的控制。4杭州城乡规划编制改进与转型基于当前杭州规划编制存在的问题，对于规划师们而言，必须坚守规划初心，基于规划合理性为决策者们出谋划策，同时最大限度地为社会弱势群体们谋求利益最大化：对于规划管理们而言，必须创新体制机制，为城市发展贡献力量，为社会大众服务：对于社会公众而言，必须主动参与到城市规划中来。4.1规划编制价值观的传承与变革4.1.1城市规划师的价值理念要坚守（守底线)依据党的九大报酷篷支件新型城镇化突出以人为本和生态文明两个总体导向，强调生产、生活、生态三类空间的协调与各具特色，突出“四化协调”和“五位一体”，也有“六个坚持”的地方实践给予的启示。作为一名合格的规划师，首先必须坚守规划底线，坚持以人为本和生态文明，在生态优先的基础上实现生态、生活和生态的融合。4.1.2城市规划师的素质要提升（提素养）新常态下机遇与挑战并存，而规划亦不例外。对于城市规划师个体而言，需要不断提升自我修养，以应对激烈的市场竞争：对于规划团队而言，则需要由专一规划队伍向规划、产业、景观等多专业融合的队伍发展。4.1.3摒弃“技术至上”的精英式规划（谋变革)脱胎于筑学并深受其传统影响的现代城乡规划，具有强烈的精英主义、技术至上思维情结。我们常常自诩规划是“专业、规范的技术科学”，从而漠视的社会多元利益诉求及现实生活需求。这种精英型的规划思维，导致“科学”、“理想”的规划方案常常难以被各界所理解和接受，甚至被视为僵化的技术教条、阻碍经济发展的罪魁祸首。因此必须转变过往精英式规划的价值理念，引入公众参与，架构社会大众与政府沟通的桥梁，引入社区自治与乡村自治理念，从讲求技术性向将技术、经济和社会环境因素结合的统筹性规划转型。筑素前网Z.ZC.NE]
4.2规划编制内容与类型转型与提升4.2.1规划类型要转型一应对新时期的要求城市化的发展具有阶段性，不同阶段城市化模式、重点各不相同。新阶段、新形势下，既有的规划模式己然不能适应。从增量规划到存量规划、从单一规划到综合规划、从战略性规划到实施性规划将成为未来很长一段时间的规划发展的主题。4.2.2编制方式要革新一公众参与方式方法的改进目前诸多地方的公众参与中仅停留在最终成果的“公示”层面，事实上还未触及规划公众参与的本质。要想真正地立城乡规划全过程中的多元参与机制，必须法治环境的保障，通过积极有效的谈判协商机制来促进社会共识的达成。近年来，诸如杭州余杭中泰垃圾焚烧发电项目遭到市民群体抵制的事件，则是失范的公众参与。4.2.3编制手段要创新一互联网+背景下的新技术应用在新常态、互联网、大数据等信息技术的冲击下，规划编制方式与方法同样面临着转型的需要。互联网时代，将更有利于信息的互通，使让民众参与规划全过程、开门编规划成为现实。大数据的应用，则使得规划更具支撑，更有科学依据。摒弃“技术至上”并非不借助于技术，应对大数据方法的逐步成熟，其长于监控个体和群体空间活动规律和路径并短期预警空间状态的优势理应得到重视。4.3摸划编制体制的变華5与创新网4.3.1政府部门要从垂直管理走向横向管理当前政府管理属于垂直管理模式，不同层级的部门仅仅是管辖范围的差异，对于管辖的内容却趋于一致，规划亦不例外。借鉴国外的政府管理模式，要逐步从垂直管理走向横向管理。如杭州，应立“市一区”两级不同的管理内容，市规划局应更关注全局的、影响城市发展方向的内容上来：而区一级规划部门应更关注教育、医疗、社区配套等与民生相关的内容上来。4.3.2构面向社会管理的规划管理体系以人为本、面向社会发展的需求，改变原来规划编制和决策中政府主导而“市民”缺位的不合理状况，构全社会协商、利益相关者全面参与的新型社会管理体系。在规划编制阶段，从调研到规划方案的制定，都要引导市民的广泛参与，特别是利益相关者的实质性参与和公平协商。注释本文中市优评选、规划评优均指杭州市优秀城乡规划设计评选。興尚理筑素前网Z.
参考文献[山吴志强，邓雪湲，干靓.面向包容的城市规划，面向创新的城市规刻一由《世界城市状况报告》系列解读城市规刻的两个趋势U.城市发展研究，2015(4).[2]王旭，罗震东，转型重构语境中的中国城市发展战略规划的演进).规划师，2011(7)，[3]李迅.生态文明视野下的城乡规划转型发展[U城市规划，2014(38)[4]杜宝东，董博，周坊楠.规划转型：基于中关村科学城协作规划的思考)城市规划，2014(38).[5]赵佩佩，顾浩，孙加凤.新型城镇化背景下城乡规划的转型思考U).规划师，2014(4).[6杨保军，陈鹏，吕晓蓓.转型中的城乡规划一从《国家新型城镇化规划》谈起[城市规划，2014增刊.[7]甄峰，姜煜华，叶忧.“十二五”时期城模式转型与城乡设规划编制变苹.规划师，2011(4).作者简介汪敏媛，杭州城市规划设计咨询有限公司，工程师：柳上晓，杭州市城市规划设计研究院，工程师。理筑素前阀Z.ZC.ET
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