规划实施与管理091.基于以中新生态城的新城发展路径探究PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理091.基于以中新生态城的新城发展路径探究PDF文本

基于以中新生态城的新城发展路径探究王振宇摘要：天津中新生态城是中国与新加坡两国政府的战略性合作项目，目前已初具规摸。文章在近年来对中新生态城实地踏勘的基础上，发现对比其规划意图与发展目标，生态城的设进程与目标实现情况不尽理想，且在各发展阶段，存在一定隐患，例如：居住能否带动生态城的初期设，提升生态城的市场价值：产业发展能否与居住相适应，实现职住平衡；商业发展能否满足实际需求；再开发的过程能否顺利实施，实现生态城的可持续发展等，通过聚例总结巴黎、香港、阿联首成功的新城设的发展路径及关健因素，对比中新生态城的实际设情况，发现生态城设路径合理，但缺乏单一阶段或贯穿开发始末的关健因素，因此导致了规划实施与规划目标的差距，文章进而提出动态更新的发展路径新思路，具体措施包括：(1)压缩前期设时长，加快各功能综合开发，尽快完成生态城起步区设，缓解当前城市功能单一的压力：(2)推进生态城设风险评估，做好风险应对措施：(3)以“再开发”为契机，调整发展路径，植入关键因素，着力优先发展生态城的核心竞争力关健：新整凸物整攀费发J 英可索婀 1引言随着中国经济的转型和升级，我国城市设也在放慢脚步，城市规划也从增量规划逐渐转变为存量规划。与此同时，生态城市的概念被广泛接受和关注，新城设不仅仅只关注设的规模和速度，也开始注重城市的质量和可持续发展。中国新城设力求通过生态城市的规划和实施，探索新的设模式、生活模式、消费模式。本文的研究对象是中国新加坡天津生态城（下文简称中新生态城）。中新生态城是中国在城市新区设转型、生态城市设探索时期的典型案例之一，既是一次大规模的新城设活动，也是首次系统的、自始至终的生态城市的规划、设实践，并且是世界上第一个国家间合作开发设的生态城市。中新生态城的目标是成为一座职住平衡、环境适宜、资源高效利用的城市。中新生态城是我国新城转型的典型案例。起步区原计划在2013年底完成，但目前并未达到原来的城市设目标。本文依据过去对中新生态城的研究，首先介绍了中国和新加坡政府在此项目上的合作机置素衬阀Z.Z0.NE]

制，第三部分分析了目前中新生态城发生路径存在的问题和隐患，第四部分介绍了世界上其他新城设的成功案例，并把他们和中新生态城进行了比较。第五部分本文提出了中新生态城发展路径的新思路：动态发展路径。2中新生态城及其国际合作机制 2.1中新生态城概况中新天津生态城选址于一块未开发的盐碱地之上（图1），位于天津市滨海新区内，距北京150km,距天津中心城区45km(图2)。总用地面积约为30平方公里。serted salt farm Safne-nlkaline noo-arable land 图1：中新生态城选址中的原生态情况 Beijing 系网 Jiping speed Eco-city吃 Jintang speed Jingjin speed Jingjintang speed Jingbin speed inhai New Area Tianjin Bohai Bay Dagang 图2：中新生态城区位示意图作为新城设的一个创新性示范项目，中新生态城不仅关注人和自然之间的协调问题，还同时关注了环境、经济和社会三方面的可持续发展，强调项目本身的可持续操作性，这也是本文所关注的重点。主要包括三个方面：一是生态城的环境应该能提供持续的经济增长：二是生态城应该能在经济增长的同时，保护和改善环境：三是生态城应能满足各种社会方面的要求，例如，提高贫困人收入，改善百姓的生活，实现宗教、民族和族群之间的和谐。目前在中国的新城设中，并没有真正实现三者可持续发展的案例，如果中新生态城能够探索出一条可操作、可复制，同时满足环境、经济、社会可持续发展的新城设之路，将为缓解中国“城市病”，尤其是“新城病”作出重要贡献。理筑素前阀Z.ZC.ET

2.2中新生态城国际合作机制中新天津生态城不是一个普通的项目。在大部分的生态城项目中，政府或者很少参与，或者根本不存在。生态城主要由市场起作用，让私人企业主导，政府的作用是第二位的，只是提供条件，帮助项目获得成功。而在中新天津生态城项目中，中新两国政府不仅为项目立必要的条件，而且负责帮助项目顺利起飞，并把项目的进展直接置于政府的监管之下。到目前为止，项目己经成功地立在两国的双边合作机制之中，并同时立一个项目进展的监管机制（图3）。Joint Steering Committee (JSC)consists of ministers and goverment agencies Singapore China 格3as2 Mnister 82e9p品onsa Other Ministers and Agencies Other Ministers and Agencies Joint Working Committee(JWC)不 Singapore China Othor Ministors and Agoncies Other Mintaters and Agencies Joint Venture Joint Venture of Singapore Joint Venture of China .图3：中新生态城监管机制结构图 3中新生态城的规划目标与实际设情况差距 3.1中新生态城的规划目标生态城规划总面积约30平方公里，规划居住人35万，计划10年至15年时间成。其中居住用地占设用地比例约40%，产业用地占设用地比例约10%，商业用地占设用地约3%（图4）。其中起步区8平方公里，原计划3至5年成。理筑素前阀Z.ZC.ET

Master Plan 方长米 LEGEND administration and public services commercial and business tacilitie industrial logistics and warehouse municipal groon space 算风+的地尚风 I 3.2目标实现情况综合官方统计数据及调研一手数据，到2015年，一座现代化生态新城已初具规模。目前，在生态城工作与生活的居民已近5万人：公共配套设施设速度较快，8所学校已开学：以国家动漫产业园为主的五个产业园区设明显加快，形成了以文化创意、科技研发、节能环保、现代服务为主的特色产业集群。在中、新两国政府的大力推动下，生态城的设进程相对平稳有序，但与原规划目标对比，设进程明显滞后。从2015年的影像图可以看出（图5），原计划于2013年完成设的8平方公里的生态城启动区中，仅约60%的土地得以使用，大量工程仍在施工阶段。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

Starting Area of Eco-city 图5：2014年中新生态城起步区的卫星影像图笔者分别对2013、2014、2015年中新生态城起步区的土地利用现状情况进行梳理，将用地类型分为：居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、产业用地、绿地和其他用地。其中，居住用地包括住宅及相应设施的用地：公共管理与公共服务设施用地为行政、文化、教育、体育、卫生等机构和设施的用地：商业服务业设施用地为各类商业、商务、娱乐乘体签设施用地，产亚地包括业用地、物流仓储角用地贝及以封闭园区形式存在的各类科技研发用地：绿地包括公园绿地、防护绿地等开放空间用地。2013至2015年生态城起步区现状土地利用构成情况如下表：表1：2013-2015年生态城起步区现状土地利用汇总表 2013 2014 2015 用地类型面积百分比面积百分比面积百分比 (公顷)(%)(公顷)(%)(公顷)(%)居住用地 1.62 52.09 2.47 56.65 3.13 60.66 公共管理与公共 0.28 9.00 0.38 8.72 0.40 7.76 服务设施用地商业服务业设施 0.07 2.25 0.07 1.61 0.09 1.83 用地工业用地 0.70 22.51 0.93 21.33 0.94 18.31 绿地与广场 0.33 10.61 0.40 9.17 0.42 8.08 工业用地 0.11 3.54 0.11 2.52 0.17 3.36 其他 3.11 100.00 4.36 100.00 5.16 100.00 从表中可以看出，近年来生态城用地增长以居住用地为主：公共管理与公共服务设施及绿地的增长比例也较高，主要为学校、医院、公园：除动漫产业园外并没有出现新的产业增长点：商业服务业设施用地几乎没有增加。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

这说明，当前中新生态城以发展居住（包括相关配套设施）为主：产业发展还处于初级阶段，初具雏形：而商业服务业的发展则基本处于停滞状态，以待后续开发：8平方公里的起步区设完成后，其他片区才会逐步开始设。因此可以看出，中新生态城从根本上是以居住开发为先导的，产业发展紧随其后，其发展路径可以概括为“居住一产业一商业一再开发”。总体来说，不受市场影响的相关指标达成情况还是相对乐观的。而与市场相关的指标则进展缓慢。这说明，中新生态城在环境协调方面进展比较顺利，在经济、社会协调方面，则与其他国内新城设活动类似，遇到了许多预期外的困难或矛盾。受外界诸多不确定因素如市场经济、人员流动、政策变动影响，城市设往往会偏离原先预定的发展路径，这需要在规划的实施与设过程中及时对新城发展路径进行修正。3.3当前发展路径下各阶段的发展隐患分析针对当前发展路径，考虑现状与发展趋势，我们将针对居住、产业、商业、再开发的各个阶段，分析其发展目标、现状基础与未来发展隐患。3.3.1阶段一：居住按规划意图，起步区内居住地比例将达到40%，这说明居住功能是第阶段的主导功 g回主余不对.。：二能。这一阶段的理想发展目标为：以住宅设为先导，撬动土地开发，导入人，并同步设生活配套设施。同时为区域相关产业的发展提供充足的人力资源。但住宅设必须与生活配套同步，包括教育、医疗等公益性设施，以及便民商业设施。目前起步区内设施配套虽然在持续设，但不足以跟上人增长的步伐，无法满足近5万居民及工作人群的需求。此外，计划2013年实施的公屋计划尚未有效开展，大量无法承受生态城房价的工作人群，难以实现就地落户的需求，这在一定程度上也会影响生态城第一阶段的发展。3.3.2阶段二：产业这一阶段的理想发展目标为：实现内部居住与就业的平衡，促进城市设的良性循环。生态城希望通过合理布局产业，形成“人一产业一土地开发”的良性循环。一方面应设立产业准入机制，避免破坏环境的产业进入：另一方面，在产业布局上探求合理的空间方式。同时，城中产业的发展能为房地产的发展提供内在的需求，是新城得以持续发展的动力，也可以避免发生职住分离的窘境。目前生态城内产业用地包括已成的国家动漫产业综合示范园，以及正在设的生态科技园的部分项目，但总体来说产业发展定位不精确，发展比较滞后，生态城的功能用地结构興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

的不平衡，也阻碍了整个生态城的发展。由于产业定位不精确，就业人构成与居住人构成不符，形成“伪职住平衡”。生态城中很大一部分的就业人并非本地居住人，其中一部分属于高端人才，他们多居住在天津市区或周边城镇，另一部分则是收入较低的人群，难以支付生态城内的房价。因此，这样很可能导致未来生态城内“居住人容量”与“就业岗位容量”达到理想比例，但仍然产生大量的通勤活动。3.3.3商业这一阶段的理想发展目标：依托已经形成的人、产业优势，开发综合商业用地。商业发展可以增加土地价值，并吸引更多人入住。但目前来看，大型商业设施几乎没有起步，小型商业设施作为居住配套，其发展状况并不理想，规模、人气均显不足，未来也很可能难以承载大型商业设施以外的全部功能。中新生态城的设可能进入一个恶性循环。3.3.4再开发这一阶段的理想目标是：通过二次开发，寻求新的“增长点”，扩大生态城设规模。单一的土地发展时序难以应对多变的发展态势司应采取一些综合措施，以提高二次开发的效笔学为2.艺：E 率。要促使生态城的二次开发和地区功能结构升级，还需要综合运用公共政策，采取多元化的开发模式，如研究合理的开发定位和业态配比等。这也是生态城及其联合指导委员会(JSC)面临的巨大挑战。4案例总结国内外新城发展路径 4.1巴黎新城一一马恩拉瓦莱马恩拉瓦莱新城是巴黎的5个新城之一，它是当时巴黎新城中发展最快并且最为成功的一个。马恩拉瓦莱新城分为四大功能片区，实际上也分为了四个开发阶段：巴黎之门、莫比埃谷、比西谷、欧周谷（图6）。理筑素前阀Z.ZC.ET

Paris Gate Maubuee Vailey Bussy Valley European Valley 图6：马恩拉瓦莱四大功能片区在20世纪70年代初首先启动的第一分区“巴黎之门”以高强度、高密度的住宅开发为主导，依托轨道交通的规划引导，为新城导入人，但这一阶段现有就业岗位与“居住就业”平衡有很大差距，新旧社区割裂：70年代中的第二分区“莫比峡谷”为平衡新城居住与就业，着力打造具有国际影响力的科研中心和产业园；1985年启动的第三分区“比西谷”大力开发商务、办公和产业开发等功能区，并启动新一轮住区设，打造宜居环境，新城士地价维车接吉物到药提升才府启动的第四分区二欧洲含门是号思拉瓦来新城功能提升的画龙点睛之笔，通过设迪士尼主题公园打造城市综合体，开拓休闲旅游度假的新功能。马恩拉瓦莱新城的开发路径特征可以概括如下：遵循“交通一人一产业一商业（商务）一综合体”的发展路径，其中交通优势贯穿始末，带动从居住到产业，以至商业商务综合体的全程开发。4.2香港新城香港从20世纪70年代起大规模推行新城设，现有新城8个，新城总人超过250 万，占全港人的35%。香港新城的开发路径特征可以概括如下（图7）：遵循“居住一产业一商业一居住”的发展路径，但前期注重利用公租房吸引首批人。Public Private Construction Industrial Commercial Private Housing Residential of Public Land Prolect Residential Developent Development Facilities Development Development Redevelopmen 图7：香港新城土地开发时序興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

新城土地开发注重时序安排：首先兴公屋进行人重新布局：其次依托轨道交通发展基础设施及居住配套，吸引居住人：紧接着开辟工业用地，吸引企业家投资设厂，平衡新城内部居住与就业：进一步推进私人住宅和商业开发，随着新城的成熟，导入更多的人，形成良性循环。政府将新城设、轨道交通设和公屋政策三者结合起来。由于市区地段公共房屋不足，轮候时间长达9年，新城公屋充裕且环境佳，旧区人半自愿地前往新城居住，确保了新城的居住人和轨道交通的客流。4.3阿联酋Masdar零碳城阿联酋马斯达是阿联酋政府主导的大规模的绿色低碳区域试验项目，是世界首座碳中和、零废弃物城市。在启动区造镇的第一阶段，Masdar优先兴与麻省理工学院共同设立马斯达尔理工学院，和专注于研究开发未来能源的总部大楼，这会成为城市设的重要示范，也将吸引大批教授、科研专家、学生定居与生活，是明显的以产带居的开发模式典范。阿联酋零碳城的开发路径特征可以概括如下：遵循“产业一居住一商业”的发展路径，以产业为先导，带动厨巷人可发展卖坚持以产带居的开发思路、有条件的产业筛选，以政府主子个小内.U0.N二为强力支撑，配以绿色环保技术的全覆盖式应用，打造零排放“生态城”。4.4小结新城发展各阶段的设时序组织依个案不同，但成功的新城设案例往往具有同样的特质：有某一或一些关键因素存在，以此吸引人气、带动城市设的可持续发展（表2）。这些关键因素，可以是某一阶段的刺激点，也可以是贯穿整个开发进程的持续元素。表2：新城发展路径与关键影响因素对比新城案例发展路径关键因素马恩拉瓦莱新城交通-人-产业-商业（商务）一综合体交通香港新城居住-产业-商业-居住公屋阿联酋Masdar零碳城产业-居住-商业产业按目前的发展态势来看，中新生态城极有可能按“居住一产业一商业一再开发”的发展路径走下去。对比本文第三部分总结出的三种发展路径，在放弃产业先行、以居住为前期主导的前提下，其发展路径与巴黎新城、香港新城大体一致，但是恰恰缺少了各自最核心、最具特色的影响因素。在马恩拉瓦莱新城设中，关键因素是便捷的交通，以此吸引了大量人。但是在中新生态城中，其规划依托的母城滨海新区尚未成熟，因而实际依托母城为天津中心城区，在第理筑素前阀Z.ZC.ET

一阶段职住无法平衡时生态城的通勤需求比原规划更大。因此，如果试图在第一阶段大力发展居住，就缺失了交通基础，极易出现发展瓶颈。在阿联酋Masdar零碳城设中，关键因素是新能源产业的强势支撑。中新生态城跳出米了二类工业的发展桎梏，但是缺少高强度政府调控、大量前期资产注入的的条件下，想快速发展是非常困难的。香港新城的成功，在于前期公租房带来的大量人基础。与之相比，中新生态城缺少前期公租房带来的半自愿居住人。目前居住均为市场运作，在公共设施尚显颓势、职住尚未平衡，对人的吸引力有限。因此难以形成“人一产业”或“人一交通”的良性循环。5中新生态城发展路径新思路：动态更新中新生态城不具备上文分析中三个成功案例的特点，因而上文所提到的三条发展路径并不适用于中新生态城。在这部分，笔者提出了中新生态城发展路径的新思路：动态更新发展。总体来说，就是首先尽快完成8平方公里的起步区设，同步推进居住、产业、商业发展。同时，从市场风险、政策风险、合作机制风险三方面积极推进生态城设风险评估，做好风险应对措施：起步区设完成后，根据届时生态城发展情况与发展需要，重新制定合理的发展路径，人有效的关键因素。兵体而离，动态更新的思路主要如下：.N上 5.1快速完成生态城起步区设当前第一要务是快速完成配套设施设、加快引导产业集聚，要提升起步区内产业集聚的服务功能，积极发展商务商贸等生产性和生活性服务业，完善教育、医疗、文化、娱乐等公共服务设施配套。中新生态城的起步区设不仅是中国生态城市设的探索，同时也是中新生态城设的里程碑。以最快的速度完成起步区的设，同步推进居住、产业、商业发展，将一个功能配比合理、产业高效、居住宜人的生态城起步区展现在世人面前，提高民众对中新生态城设的预期与信心。5.2推进生态城设风险评估，做好风险应对措施唯一不变的就是变化。新城设持续时间较长，环境也在不断变化。中国作为发展中国家，政治、经济、政策等方面都在不断发生变化。我们应该在各阶段不断评估中新生态城设中可能遇到的市场、政策、合作等风险。5.2.1市场风险：生态城设的市场风险主要包括市场容量风险、人容量风险、项目竞争风险。生态城理筑素前阀Z.ZC.ET

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