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规划实施与管理093.城市规划与土地资源配置：公共政策与市场机制之辩PDF文本
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城市规划与土地资源配置：公共政策与市场机制之辩朱锦章摘要：本文从市场机制和公共政策对土地资源配置的影响分析入手，将城市规划视作政府千预的公共政策工具，与经济学领域的市场机制和政府干预对比，来讨论城市规划的职能定位问题。在市场失灵存在的情况下，城市政府需要以城市规划作为公共政策，不仅用以保证城市基础设施和公共服务设施的土地资源配置，还要通过对土地利用的影响来实施政府对经济社会发展的调节。另一方面，我国长期计划经济体制传承下来的公共政策职能深深地植入城市规划，却又损害了资源配置的市场化机制，是与市场经济的运行和发展是不适应的，本文指出了当前我国城市规划体系所具有的计划体制和公共政策特征，以及由此带来的城市规划失灵状况，主张在处理好政府与市场分工的基础上，让土地资源配置更多地回归市场，关键词：城市规划，资源配置，规划失灵，市场失灵，外部效应，公共物品1引言规划业界对于城市规划公共政策属性的讨论很多。纵观当前我国城市规划的现状和发展趋势，我们看到城市规划的公共政策职能仍然在不断强化，这主要反映在城市规划的全覆盖制度，规划调整门槛持续提高，城市规划与经济、民生和社会问题的关联度越来越高，以及全社会对规划管理的监督越来越严格等方面。就土地资源配置来讲，城市规划的核心是城市的土地利用，城市规划在我国城市土地资源的用途分配中一直发挥着主导作用。然而现代经济学认为，市场才是资源配置的基础力量。过度强调公共政策，削弱市场作用的机制体制，必然损害经济社会的健康和可持续发展，我国要求城市规划职能变革，以适应市场经济体制的思潮早已山雨欲来。这个论题自然引申到宏观经济学中的政府干预。资本主义实行市场经济和私有制，但国家对经济的干预从来都没有停止过。凯恩斯主义主张，由于存在市场失灵的状况，政府必须主动干预以修正市场机制的缺陷，而城市规划就是政府干预土地资源配置最重要和最有效的方式之一。从某种意义上讲，城市规划的公共政策属性，体现着国家或政府对公共空间资源的管理和使用干预，只是在不同的体制下，城市规划的职能尺度有着很大的差别。我国在由计划经济向市场经济过渡时期，关于计划和市场关系的讨论持续了好多年。在这种类比下，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
我们可以将上述论题视为是“计划多一点还是市场多一点”的讨论②，且其结论直接关乎我国城市规划管理的职能定位和发展方向。2公共政策视角下的城市规划2.1城市规划公共政策的普遍性城市规划具有政治职能、经济职能和社会职能。国内外古代城市规划实例证明，城市规划在市场经济体制产生以前已经存在，它的存在与否和经济体制形式本不相关。即使是在市场经济最发达的美国，城市规划作为公共政策也在资源配置中发挥着重要的作用，“城市规划甚至可以不伴随任何赔偿地限制私有土地的利用方式”。《雅典宪章》支持了城市规划的公共政策属性论述。这部规划文件通篇体现了公共政策，从技术理论角度强力主张公共管理和空间管制，它所提出的功能分区、历史地区保护等公共空间管制原则在当代城市规划实践中依然在强化，甚至延伸为控制性详细规划对土地使用单元的严密控制。2.2公共政策下我国的城市规划特征2.2.1计划管理方法和明显的目标控制特性我国的城市规划留车着开成划经济体制的影好。新中国早期的城市规划与国民经济和社会发展计划密不可分，城市规划在一定程度上服务于“五年计划”。计划经济体制下，国家或政府要借助于技术手段，对生产资料、产品构成、消费和国民经济各部门的比例关系进行指令性的安排，其理论、经验和方法，依然深刻地影响着我国今天的城市规划。例如城镇体系规划中的城镇职能控制，总体规划的城市性质与发展，不同用地的比率安排和用地平衡（如表1，描述的是Z市的4项用地统计。此类表格是也是各地城市总体规划的强制性内容)，人均用地规模管制等等，依然是城市规划的重要组成部分。表12005年Z市现状城市设用地汇总表（国标采用GBJ137-90)类序别号用地用地面积用地比例(%)人均指标(m/人)(hm)Z市国标Z市国标居住用地908233.7120-3241.618-28城市2工业用地907033.6715-2541.610-25设3道路广场用地25819.588-1511.87-15用地4绿地16135.998-157.4≥9……2.2.2城市整体功能和公共利益优先我国的城市规划注重追求城市整体功能的构和公共利益保护，现有土地权益人的新增开发、设和土地使用须服从城市规划。而且，每一轮城市总体规划都要重新安排一次设興尚理躓素衬网Z.Z.ET
用地使用功能，即使与公共利益无关，政府也不必然要对土地权益人的土地开发限制付出代价或提供补偿。城市规划应当从技术措施、政府意志和多数市民的广泛需要出发，确保城市健康发展。2.2.3城市规划社会责任的扩展城市规划一度被视为城市设和经济社会发展的“龙头”，规划实践证明了其在城市管理和社会经济生活中的职能扩展现象。以规划行政体系为例，一方面，规划行政部门在规划许可中如履薄冰，在处理物权和利害关系问题上必须小心谨慎，要全面照顾各方面的需求和意见，稍有不慎即出现矛盾和纠纷。另一方面，政府各公共管理部门也对规划许可提出了明确的协调原则和限制要求，使行政许可的复杂程度提高，促使很多社会问题归结到城市规划管理中。2.2.4技术属性与社会属性的对撞城市规划的技术性得到了长足的发展和进步，但是城市规划问题又是典型的社会问题，与城市经济和社会政治密切相关。自改革开放以来，在工程技术基础上发展起来的城市规划二级学科，又逐渐融合了管理学和社会科学，发展成为城乡规划一级学科。规划管理实践中，城市凝划国考售用按资韵菜种手理经社会问形的他状春仁工例如控制性详细规划中的容积率控制原则，其出发点是根据城市容量限制（包括人容量、交通容量、能源和环境基础设施承载能力，等等)的计算结果来限制和分配地块的开发强度，显然，容积率控制原则依据的是技术手段，然而当代科技的进步使得这些限定的前提条件是在不断变化的，这反映出技术手段的相对性和时代性。然而，土地开发效益和利用价值又关系到物权利益和经济效益，常常会与维护城市整体功能和公共利益的容积率控制产生矛盾。又如，根据我国当前的用地分类，仅设用地就划分为8大类、35中类和46小类，这种只有规划从业人员才接触的技术规范，事实上却作为规划的强制性内容付诸规划管理的实践。反观世界其它国家，英国的用地分类为4大类16小类，日本按用途地域大致划分为3个大类下的12个小类：美国没有全国统一的分类标准，但纽约在土地分区制度框架中将用地分为居住、商业和工业3个大类。我国如此细致的用地分类体系，反映出我们的城市规划推崇技术理性，但事实上这种状况严重削弱了公共参与能力，会影响我国城市规划的法制化进程。2.3土地资源配置的市场失灵凯恩斯主义指出了市场失灵现象的存在，并且肯定了在市场失灵条件下，政府干预经济理筑素前阀Z.ZC.ET
和资源配置的必要性。公共物品、外部性和垄断是导致市场失灵的主要原因。其中公共物品是指全社会共同消费的产品和服务，例如国防、公共交通、城市防灾设施等。公共物品具有投资高、回报低且为社会必需品等特点，在市场机制下会因为投资短缺或无利可图而无法组织生产，必须通过政府管理才能保障其生产和供应。外部效应是指市场主体的活动给其它主体带来有利或不利影响，却无法获取报酬或承担费用的情况⑧。例如某地新核电站以后，出于对核安全和核辐射的担忧，原有企业和居民纷纷搬离，导致核电企业周边的地产大幅贬值。由于市场机制所调节的用地资源配置无法保障公共利益，或者土地资源配置中的外部效应异常突出，致使社区矛盾激化，我们可以称之为土地资源配置中的市场失灵。如果我们将城市规划作为公共政策，并用以干预土地资源配置，则上述的公共物品和外部效应原则同样适用。城市道路、绿地与开散空间、生态和文物保护、防灾和基础公共服务设施可以视为公共物品，其土地资源的配置一般只能通过公共管理和政府控制来保障，而不能假以市场机制来实现。政府公共管理对于外部效应尤其是外部负效应的干预是必需的，具体到城市规划中，需要通过必要的功能分区和用地控制来调节外部效应。例如，仅仅依靠市场机制，可能无法阻止市场梵车边牧异彩平离弹T从而薄挖共舒届3市场机制与物权保护视角下的城市规划3.1市场机制与物权保护对土地资源及其用途分配的影响市场机制是一只“看不见的手”，在复杂的市场经济活动中具有高度的自我调节和防范风险的能力。土地资源配置的市场化机制，也就是遵循价值规律、竞争规律和供求规律等市场法则，自发达到最优的配置状态。市场机制条件下，土地权益人会按照利润最大化原则利用土地资源，促进土地的集约利用?。土地使用权人任何一宗土地的开发，究竞是做商业，居住还是公共服务，市场需求和开发利益通常会给出最优选择的方案。同样，对于该宗土地的开发容量，开发企业也会综合考虑市场需求的数量、功能、质量以及开发成本、投资、风险和时间周期等因素来拟定其合适的开发强度。1977年的《马丘比丘宪章》指出了城市功能分区所存在的严重的问题，提出了通过立法来处理私人利益和公共利益的关系、城市与区域规划是个动态过程等原理。笔者认为，《马丘比丘宪章》开始体现出对城市设中市场经济规律的重视。“有物权才有市场经济”，市场机制追求效率和利益最大化，必然是立在物权保护基础上的。物权保护和市场机制一样，可能会成为规划公共政策的对立面。实践案例证明，興尚理罚素前网ZC.NE1
城市规划实施管理已经在很大程度上取决于土地使用权的协调。3.2城市规划失灵与经济学中的“政府失灵”相对应，规划失灵是指城市规划与市场规律和经济发展的现实脱节，导致城市规划无法实施或者频繁调整，以及由此引起的规划行政管理效率低下等现象。以控制性详细规划为例，如果原规划确定的用地性质和强度控制，在实施过程中都发生了较大改变，或者由于设项目因不符合规划而被频繁否定，或者违法设漫延，就可以称之为规划失灵了。规划限定的内容越具体，则其可操作性会越差，而市场本身所具有的强大的力量，会导致规划失效。4城市规划公共政策与市场机制的对立、融合与平衡4.1市场机制与公共政策的协调与平衡城市规划担负着公共管理职能，任何国家的土地资源配置都不可能采用纯粹的市场机制。相对应地，过度强调城市规划而忽视市场机制的作用，又会让规划公共政策失效。市场机制与公共政策的平衡，就是处理市场与政府的分工。土地作为一种特殊的资源，其权属分配与历史变迁、社会政治法律制度、物权传承和经济发展等四紧密切相关城市规划要确保城市公共空间和公共设施的用地安排，道路、水体、公园、环境保护及防灾工程、历史保护街区、教育医疗工程等基本公共服务设施，多数是需要以政府公共管制和财政投资等措施保障其用地，其土地资源配置一般表现为公共政策。对于非公共服务设施，例如居住、工业和商业设施的用地分配，可以在规划分区控制和市场机制调节的双重机制下实现。市场机制和公共政策的尺度关系，在不同国家是有区别的。我国的城市规划已经发展成为一个庞大而完整的体系，对于城市土地的使用包含了完备的控制细则，土地分配表现为全方位的公共政策。美国则是另外一种状态，美国的城市规划是立在私权保护基础上的，美国曾视城市规划为“社会主义入侵”，美国最高法院当年曾裁定城市规划权力的上限是“政府不能利用规划去无偿征收土地产权”6。与中国和美国的状况不同，德国、法国、日本、英国的城市规划的公共政策尺度看来是居于以上两种情况之间。日本成田机场设过程中延续近半个世纪的征地纠纷证明，即使在发达的市场经济国家，土地资源分配也可能会面临公共政策危机，甚至可能演变为血雨腥风的社会抗争。4.2市场机制与公共政策的融合4.2.1公共物品的政府采购興尚理罚素前网ZC
市场机制与公共政策又是可以协调整和融合的，这对于公共政策的推行至关重要。如前文所述，由于市场失灵的存在，公共物品不能依靠市场机制来获取，需要由政府组织生产和供应。但是，通过政府采购却可以实现公共物品生产的市场化，这就是在政府干预下，用市场机制的方法来解决市场本身失灵的问题。例如，某城市随着规模扩展，现有的消防设施已经不能满足需要，必须新一处消防站，于是如何取得站用地摆上政府的桌面日程。不同体制解决这一问题的措施和办法是不同的。在公共政策机制主导的环境下，政府通过城市规划直接选定最合适的位置，然后以公共利益需要为目的组织征收，这种模式忽视选定地块土地权益人的合法利益。而在市场机制主导的条件下，则是通过政府采购方式，由政府或代理机构与土地权益人进行商业谈判协商购买事宜。后者可能会准备多个选址方案，甚至会采取市场化的招标方式。下表2是两个机制的处理对比。表2市场机制与公共政策机制的消防站土地获取方案对比阶段市场机制公共政策机制实施方案政府采购消防站设用地，根据城市规划确定的消防站位选择合适地块，与土地所有权或置，由政府组织征收。必要时可按使用权人谈判土地收购事宜，若程序修改城市规划以选取适当位典过超标方式。茎?存在多宗土地供应可能，则可采里。J方案实施前的用无限制相应地块的设行为，以地控制和保障确保用地预留，降低征收成本。实施方案失败后1、追加投资，提高收购价格：1、因公共利益需要，通过行政的处理倾向2、另外选址，重新组织采购。或法律手段强制征收。2、修改城市规划，另行选址，重新组织征收。4.2.2外部效应内部化外部效应内部化，可以理解为对市场主体产生的外部效应进行量化评估的基础上，依据测算出的数值，转化为以收费或付费方式对其行为作出反应，将外部效应计入其成本体系的过程。如果这种方法是以政府干预的方式进行，就可以视为公共政策和市场机制的融合。例如，为削弱污染工业项目在城市中心的设和生产，可以通过行政或立法方式制定污染物排放费征收政策法案，直接量化不同地段的征收标准。在这样的公共政策干预下，原有企业会因生产经营无利可图而停产或搬迁，其外部负效应也得以消除。又如，轨道交通的外部正效应使得沿线的房产和物业增值，但其增值是公共财政投资投入带来的，于是政府可以依据法案向沿线房产和物业权益人征收特别税，用以实现外部效应的内部化2。5结语興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
计划经济时代传承下来的我国城市规划管理体制，与当前的市场经济体系已经不适应，表现为城市规划管理的效率和质量都受到了不利影响，甚至出现了规划失灵的现象。正视规划失灵是改进规划工作的前提。笔者认为，近几年受到重视的动态规划理论、控制性详细规划维护实践案例和控制性详细规划编制方法的改革，实质是城市规划公共政策对市场机制的认同或适应，是解决规划失灵的替代方式。然而消除规划失灵的根本措施，还是要按照“市场管效率，政府管公平”的原则，减少政府对市场行为和资源配置的干预，将当前过度扩展的规划职能让位于市场。计划体制与技术方法是分不开的，而市场机制更尊重价值追求。我国城市规划体系长久以来面临的职能扩展、技术升级和行政管理的强化，未必与市场经济的发展合拍。为了合理配置土地资源，应当降低城市规划对市场机制的过多干预。城市规划管理的技术层级必须与市场机制和公共政策职能相对应，让政府官员、规划从业人员、经济活动主体、律师和市民在同一个平台上认知城市规划，促进城市规划与法律法规相的融合。参考文献[1山再谈“城市人—以人为本的城镇化城市规划，2014,38(9)：64-75[2]邓小平，在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点，人民出版社，邓小平文选第三卷。[3]王兴平.面向社会发展的城乡规划：规划转型的方向[.城市规划，2015,39(1)16-21[4]谭纵波。《物权法》语境下的城市规划[).国际城市规划，2007,22(6：4248.[5]姜熙.日本与英国的用地分类情况及启示U.四川筑，2011,31(4)：24-26.[6王卉.美国城市用地分类体系的构成和启示).现代城市研究，2014(9：104109，[7]张静.论市场失灵与政府千预的逻辑联系[).重庆广播电视大学学报，2001(2)：35-37。[8彭博.纠正市场失灵的对策分新).经济与管理，2011,25(4)：11-17.[9]牛星，吴冠岑.我国土地资源配置的"双失"问题及对策研究[中国农业资源与区划，2010,31(3)：32-36，[10]施永青，有物权才有市场经济U楼市，2007(11).[11]萨苏.日本成田机场反拆迁的阵痛[).龙门阵，2013(12)：73-78.[12]马德隆.以税收形式实现城市轨道交通外部效应内部化[).综合运输，2015(1)77-79.作者简介朱锦章，淄博市规划局，副处长，注册城市规划师。興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
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