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规划实施与管理095.以行动规划破解规划实施的路径难题——天津生态城规划创新实践PDF文本
规划设计

以行动规划破解规划实施的路径难题一一天津生态城规划创新实践杨丽娜摘要：我国传统规划体系由于行政体制、编制年限和规划技术标准等原因，很难实现规划之间的统筹整合。由于宏观决策和微观操作之间缺乏有效的实施路径，传统规划实效和规划评估也都难以达到满意的效果。因此本文结合天津生态城“行动规划”实践，在统筹各职能部门规划和工作计划的基础上，协调《生态城国民经济与社会发展十三五规划》和《土地利用总体规划》，将目标计划进行分解落实，并形成生态城近期城市设项目手册。针对天津生态城具体实践，提出构城市“行动规划”体系作为规划补充的想法，初步为解决“多规合一”和“规划实施”问题提供了可供探讨的思路。关键词：行动规划，规划体系，多规合一，规划实施1、言传统规划中的多个规划体系难以实现整合。长期以来，我国城市经济和设工作主要存在国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划三套规划体系。由于行政体制、编制年限和规划技术标准等原因，三套规划体系很难实现统筹协调。同时政府职能部门根据发展需要还会编制专项规划，如文体设施专项规划、交通专项规划、生态专项规划等，虽然总体规划会协调各专项规划的内容，但由于侧重点不同和行政之间的阻隔，很难及时衔接各类规划。社会经济规对能乡叔划土地凤则国民经清与社会发展长期眼对城市总体规划土地利用总体规则各责各职能部门的五年专项国民经济与社会发墨五年规刻控刺性详细规划近期设规财土地利用年度计对悠性详细图1-1“三规”编制体系示意图规划的宏观决策和微观操作之间缺乏有效的实施路径。随着我国步入经济发展和城市设的新常态，国民经济与社会发展“十三五”规划的目标从国家到地方得到了层层落实。2015年12月全国城市工作会议“1+5”核心理念，为以后城市设工作提出一系列的目标和要求。但興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
是规划目标和实施操作存在脱节，政府宏观决策和基层工作之间缺乏有效衔接措施。同时传统“蓝图式”的规划和城市具体的设工作之间缺乏实施路径，规划实施效果难以宁人满意。基于以上两个方面的问题，本文以天津生态城规划设工作为实践，以“行动规划”的理念和方法，以创新性的做法探讨性的尝试解决“多规合一”与“规划实施”方面的问题。2、行动规划的相关研究和内涵无论从早期西方国家的城市规划还是我国现代城市规划来看，虽然都规划实施定义为城市规划的一部分，但从总体层面的规划到详细规划，都更加关注设计方案本身，而忽视了从现实走向愿景的实施路径。20世纪70年代，西方国家城市规划工作者开始对规划实效进行反思，发现规划产生的土地模式与没有规划的环境并无大的不同，城市规划基本失效，解决问题的能力难以令人满意。因此，大量的城市规划工作者开始关注规划实施。其中JonFriedman提倡一个“以行动为中心的理性规划模式”，既实施需要和规划、政策的制定同时考虑，而不是之后，将行动融入整个规划、决策、实施的整个过程中。在此之后学者们开始逐渐认同“行动规划”的理念，通过行动促进城市开发。在我整整携華青列得期施的关注，行功想沙”作仁种解决实随问题的工具开始引起注意。目前我国学者对“行动规划”的研究已经日益成熟，王富海、何明俊、王红等从工作方法入手，对我国规划编制体系中引入行动规划的方法、理念、工作框架等进行了探讨。陈云亮、罗勇同、何子张、邹兵等分别以江津市、广东省、厦门市和深圳市在规划编制中创项目库和改革编制思路等对行动规划在实践中各类问题进行了思考。“行动规划”是从现实的可行性的角度出发编制规划，着眼点在现在，根据目前的形势，选择一个最佳的行动路径。行动规划强调人的活动，关注规划实施过程中与他者的关系，并通过策划可实施的路径和行动计划达到目标和解决城市发展的问题。3、把行动规划作为生态城路径探索的突破天津中新生态城（文中简称生态城）是中国、新加坡两国政府战略性合作项目，是世界上第一个国家间合作开发的生态城市，原来的功能区面积为30平方公里。2014年天津进行行政区划调整，将原滨海旅游开发区、渔港开发区均纳入天津生态城统一管理，原功能区范围扩大为150平方公里。生态城管委会组织编制了新的总体规划、经济发展和产业规划、旅游专项规划、交通专项规划等一系列规划，但在规划整合、统筹部门工作进行实际操作之间依然存在问题和矛盾。同时在国家转型的新常态背景下，一个远离城市主城区的新区，如何興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
培育一个有自我造血功能的发展极核也是生态城面临的重要问题。2015年生态城以设局编制行动规划为契机，做了大胆尝试，将“行动规划”的理念向整个操作体系延伸。3.1规划的技术路线“行动规划”的研究需注重八大环节，分别为判断区域形势、明晰约束条件、确定行动目标、发展动力策划、空间方案优化、落实项目储备、协调行动计划、持续绩效评估。八大环节环环相扣，最终形成清晰的现状判断、明确的发展目标、有效的实施路径和可操作的项目计划。八大环节五项工作工作成果具体环节逻辑关系判读区域开形势判读区明晰约规划咨询+域形势束条件规划报告明晰约束条件++确定行动目标设确定行动目标发展动力策划招商行动计划实施发展动空间战略与空间战略与+项目库方案优化落实力策划方案优化+评估政策S落实项目储备反馈+落实项目储备协调行动计划投融资规划实施+协调行持续绩考核评估特续绩效评估动计划效评估图3-1“行动规划”编制技术路线示意图3.2以目标为导向，与“十三五”规划衔接，并将目标分解生态城经济局编制《生态城国民经济与社会发展十三五规划》（本文简称“十三五”规划)以“三跨越，两翻番”为目标，明确了经济发展和固定资产投资等目标。生态城经济总量(GDP)力争在一年、三年、五年（即2016、2017、2020年）三个关键节点连续实现“三跨越”：在三年、五年（即2017、2020年）连续实现“两翻番”。按照“十三五”规划目标，生态城2020年国民生产总值需达到585亿元，五年固定资产投资总额需达到2000亿元。在总的经济目标的基础上，本文从需求的角度，构了城市供需模型，确定未来5年的土地供应的规模和重点方向。生态城是以固投拉动经济发展的新城区，房地产（主要指住宅）、筑业和服务业是固定投资和国民生产总值的主要构成部分。经过对天津滨海新区历年人增长情况和房地产需求进项分析，滨海新区房地产的市场興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
总需求趋于稳定，从2010年开始每年的住宅销售量约270万平方米。生态城2014年销售量占滨海新区的比重为24.6%，未来只能通过做优品质不断增加吸引力，争取得到更大的市场占额。通过分析滨海新区几大板块未来房地产开发情况和土地存量，生态城将会是滨海新区最优的和最大的居住片区，预测到2020年生态城住宅占滨海新区的市场份额最大为50%，累计销售量905万平方米。按照销售量，生态城住宅类固定资产投资至2020年极限值为160亿元，五年总投资额为737亿元。基础设施方面，生态城经过8年的设，基础设施成度较高。未来应强化生态城“投资软环境”的设，注重品牌形象的塑造。未来应加大在智慧设施、公交设施、市政场站、绿化景观、信息化设等方面的投资。根据历年生态城基础设施的投资情况，每年维持稳定的固定资产投资约70亿-75亿元，五年固投总额为382亿元。民生类设施占投资额的比重较小，需要稳定的投入维持保障优质的生活配套服务。根据生态城以往民生类设施投资量，维持每年约15亿元的固定投资额，五年投资总额约79亿元。生态城设初期，需要通过房地产投资和基础设施投资拉动经济发展。经过6年的筑基设，从快速发展期进入到均衡发展期的过渡阶段，需要通过培育产业获得持续的内生增长时力，因华资程贸投阴内主的产北领放苏州工深圳商新..区等)的开发经验，对投资产出比进行计算，生态城2020年产业类项目固定投资额需达到262亿元，五年投资总额需达到804亿元才能满足经济发展的需求。33立统筹协调的平台一一做到城市设的各项工作相协调规划的实施依赖政府与市场大系统的共同推进，规划主管部门仅是其中的一个角色。在城市的开发过程中，政府各职能部门、开发主体、入驻企业和居民等均是实施主体。因此本次规划用了15天的时间共组织了近50次针对不同主体的单独访谈，包括对生态城施政领导，各职能部门、开发商、投资平台公司、主要企业的负责人，普通员工和居民等，初步搭了和实施主体对接的平台。同时还通过研讨会、调查问卷、公共咨询平台等方式，立起线上整合平台。经过平台，深入掌握了未来五年各职能部门的工作计划和项目情况：投资平台公司和房地产公司的开发设项目情况：生态城产业发展方向和需求：居民和工作人员对公共服务设施的需求。通过针对城市实施主体的访谈和调研，充分了解了政府的需求和计划，了解到市场的需求和潜在方向，以及“人”的需求。行动规划将根据各部门的计划、各个实施主体的需求做到空间供应和需求相匹配，公共投资和市场投资在空间上相匹配，投资强度和产出需求相匹配：各个部门的工作之间的统一协调。興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
3.4行动规划解决的关键问题与关键策略经过对生态城“人、业、城”三个方面的分析评价，生态城处于以居住为主的新区开发初级阶段，投资拉动型开发模式的特征明显，目前功能相对单一且布局较为分散。生态城是一座在盐碱地上发展出来的新城区，设初期以大规模的基础设施设和房地产设为主，由于缺乏产业基础，房地产开发特别是住宅开发是生态城设初期的主要依托，面临新城设初期普遍存在的六大问题：如何增加和老城区的联系：如何快速的集聚人气：如何增加城市的整体魅力：如何培育有持续造血功能的城市业态：如何满足持续开发的需求：如何实现城市的价值。但经过八年设，生态城已有的发展模式已经难以为继，急需培育具有持续造血功能的城市功能。针对生态城的六大问题，提出了五大实施路径和解决策略。3.4.1交通导入策略交通导入的解决两个问题：一是立生态城和滨海新区、主城区以及其他城区的便捷联系：二是充分发挥交通公共设施对城市设的带动作用。根据天津市轨道规划，2020年Z4线将全线贯通运营，并在生态城设立7个站点。因此在轨道通车之时需保证重要站点周边有住宅可销售、有商业可消费、有办公可就业，争取做到重大公共设施设和市场项目相匹配。同时根据外里交通形势的发展护通和区域其他片区的道路联系，并增加公共交通的联系。主子个内.U0.N二1根据近期生态城空间设要求，落实未来五年的交通设施设需求，做到基础设施设和空间设相匹配，最后形成每一年的交通设施设计划。湖北T201601图3-22016-2020年道路设计划興尚躓素衬网Z.ZC.ET
3.4.2服务导入策略服务导入主要解决两个方面的问题：一是塑造生态城的特色：二是打造生态城的内涵品质。基于此，分别提出特色商业塑造计划、儿童友好城市设计划、特色居民中心设计划、文化城市培育计划、体育城市设计划和多元化住宅塑造计划，并落实成具体的项目，形成2016-2020年公共服务设施项目库。图各要校《触.小、中)觉系材J北钢影第中心天用图3-32016-2020年公共服务设施类项目计划3.4.3生态导入策略生态环境是生态城参与区域竞争的最大的优势。环境导入策略通过对生态环境、城市氛围等的塑造，激发生态城的城市活力和增加城市吸引力。在生态环境方面，提出在现有的生态本底上重塑生态格局并对生态廊道、滨海岸线等进行严格的管控。在城市氛围方面策划不同的节庆活动、会议、赛事和社区活动等扩大生态城市影响力和居民认同感。最后根据生态设方面的需求，形成2016-2020年年度绿地设项日库和城市活动策划项日库。表3-1城市活动策划一览表月份活动活动特点及类型活动重要性举办地点1月儿童涂鸦大赛文化娱乐★★希尔顿酒店2月蔡家堡民宿体验活动民俗体验★★★★蔡家堡码头、渔港码头3月风筝节★★★★航母公园绿色生活创意节★★★★生态谷4月桃花旅游节★★★生态谷海丝杯国际帆船赛体有运动★★★★★南湾理筑素前阀Z.ZC.ET
春意生态城摄影大赛★★★★生态城5月生态城长跑赛体育运动★★★★生态谷、滨水道路文化旅游节★★★★★生态岛、生态谷观鸟节生态认知★★★★滨海潮间带（遗鸥）、汽车挑战赛★★★★临时用地、道路6月国际动漫展★★★★★动漫园绿色发展创意大赛★★★★生态谷7月夏令营★★★★生态城少儿艺术节★★★生态谷轮滑节★★★生态谷8月渔港海鲜美食节★★★★鲤鱼门、蔡家堡码头9月国际生态论坛及博览会会议会展★★★★★生态岛10月旅游嘉年华★★★★航母主题公园、方特欢生态城骑游日★★★★生态城秋意生态城摄影比赛★★★★航母主题公园滨海航母俄罗斯风情节文化娱乐★★★★★航母主题公园军事主题展★★★★航母主题公园湿地文化节生态认知★★★★永定洲、故道河公园、11月海博会会议会展★★★★★海博馆艺术精品展会议会展★★★★动漫园、生态谷12月由创新业论按主★★★@希尔顿酒店丁三图3-42016-2020绿地设年度计划示意图興尚理筑素前网ZC.ET
3.4.4产业导入策略产业导入是生态城近期发展最为重要方面。基于生态城产业发展现状和对新形势的判断，提出生态城五大产业发展方向：文化创意产业、旅游休闲产业、海洋经济产业、科技制造产业、教育培训产业。并提出每种产业发展策略和招商策略，形成2016-2020年产业项目计划示意图。文化装备制造基地智装备制造基地中新冷链物流园一节德环保装备基地节能环保服业绍临港产业服务中心汉能天学临酒产业研究中心冷造物流展销中心下代信息网络产业基地8下代信息网络产业基地电子商务最务平台跨填电子商贸平台)高端软件产业基地产业服劣外包基地站前综合最务业基地（预留）生衣企业公填JZ-J/产业服务中心客街区第一启动渴图3-52016-2020产业类项目计划示意图3.4.5土地开发策略土地开发策略主要是在摸清生态城土地权属的基础之上，提出政府土地出让、控制的速度和策略，实现土地价值最大化。政府必须预控土地出让节奏，不断释放和兑现土地价值以平衡支出。有必要对未来的高价值土地进行储备。在此基础上，在和生态城土地利用规划结合的基础上，对生态城的土地价值进行预判，分析每一年的土地供需情况，落实成每年的土地供应的计划。年度土地供应计划包括每年的总供应量、供应用地功能和空间布局等。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2016年计划2017年计划2018年计划2019年俱计划2020年计划2016-20年总衡计划衡艺际2SC苏系3.5行动的操作依据：目标计划的分解落实与项目手册在梳理整合十三五规划、部门反馈项目、相关专项规划等相关规划，以及行动规划的项目策划，形成行动规划项目库，并编制了《中新天津生态城项目地图指引手册(2016-2020)》(以下简称指引手册)。指引手册以图示的形式，介绍生态城每年产业、住宅、民生、基础设施等类型开发设项目的基本情况，每一年项目指引手册单独成册。通过该手册，政府领导、各职能部门等将明确五年的设项目布局和类型，可以统筹的安排各职能部门的工作，避免由于统筹协调不足而导致各项工作不匹配的情况（比如市政设和道路设不匹配、公共设施设和住宅设不匹配)。每一年的项目都会保证当年的固定资产投资和国民生产总值等符合当年的发展的目标，也符合生态城发展愿景的设想。年度项目手册都包括近期重点开发的区域图、项目指引总地图、景观绿化类项目地图和市政场站道路类项目地图。近期重点开发区域指明政府在近期主要的发展区域、片区功能定位和发展思路。项目指引总地图包括产业类、住宅类和民生类项目，其中每种项目又分为结转类（以前开始实施本年度还未设完成）和新开启项目（本年度开始实施）。景观绿化类和市政场站道路类项目地图主要作为支撑系统，和土地开发的情况和要求超前或匹配设。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2016年项日指引总地图2016年景规绿化类项日地图2016年市政场站和道路类项日地图图3-72016年项目指引手册示意图017年夏日指月5嫩2017年景规绿化类项目换图2017年基础设类项目地图图3-82017年项目指引手册示意图201年号0界类1目地2018年基秘说钙夹项目地图图3-92018年项目指引手册示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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