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规划实施与管理090.微观层面城市设计管理模式的探索——以北京石景山街道改造工程为例PDF文本
规划设计

微观层面城市设计管理模式的探索以北京石景山街道改造工程为例吴宜夏，高扬，吕宁摘要：当前我国城市设已从增量空间进入存量空问时代，其传统的城市设计管理方法已不能适应现代城市发展需要。特别是在“城市新细化管理”试点工作开展后，微观城市设计管理越来越受到重视。微观城市设计不只关心城市总体设计效果，更关注以人需求为导向的公共空间环境，是改善人居环境、设高品质居住空间的重要手段。立微观城市管理模式是对微观层面城市设计成果把控的一项基木任务。在我国微观城市设计正处于起步阶段，其方案设计、实施效果、管理力度都不足，未能真正发挥出微观层面城市设计的指导作用，本文以城市精细化管理试点项目一一石景山街道改造工程为例，对项目施工阶段出现的问题进行整理，用实践总结出适应徽观层面城市设计工作的管理模式，进而引导微观层面城市设计工作的开展。关键词：城市设计，微观城市设计，城市设计管理，石景山街道玫造1.相关概念解析1.1.微观城市设计1.1.1.城市设计与微观城市设计相比城市规划，城市设计一直属于美学范畴，具有公共政策管理的引导性。《大不列颠百科全书》将城市设计定义为对城市环境形态所作的各种合理处理和艺术安排。它比较宽泛的涵盖城市总体形态架构、城市要素（城市特色、城市色彩、标识系统、城市雕塑、天际线等)，甚至包括城市细部要素等所有与环境形态相关的内容，较为系统的概括了城市设计包含的内容。微观城市设计是置于城市设计之下的微观层面城市设计，与城市设计一样，微观城市设计概念至今没有定论。笔者关注的微观城市设计正是在城市设计大原则下制定的更细致的设计城市的元素，是对微观层面的城市公共空间设计，它是更关注使用者环境感受的城市设计领域。其城市设计内容包括城市（镇）中特定系统（要素）或专项（如慢行交通、绿化景观、滨水景观、夜景照明、公共艺术、广告标识等)的城市设计项目。理筑素前阀Z.ZC.ET
北京的微观城市设计主要从筑外立面、城市家具、城市标识系统、市政设施、夜景照明、道路及附属设施、园林绿化、店招牌匾。这八个方面是对城市环境改善最直接、最能体现城市风貌的地方。1.1.2.微观城市设计发展历程20世纪90年代，城市设计被引入我国后，在城市设热点问题上受到各界的重视与瞩目，城市设计成为万众瞩目的焦点。2012年，随着我国经济社会发展进步，“城市精细化管理”试点的引入，城市设计开始从微观层面进行导引、调节、控制。微观城市设计成为时代的主角登入历史舞台。2015年，伴随“存量空间”宜布，中国城市设由经济导向的传统增长观向以人为本的科学发展观转变。保护和延续现有存量规划工作成为今后一段时期成市设和管理的基本出发点。特别是城市设和管理工作的顶层会议《中国城市工作会议》时隔38年再次召开，城市设正式进入三维细节营造时代，微观尺度的城市设计工作成为这一时期最有利的抓手和手段。1.2.微观城市设计管理1.2.1.管理整绮理J.NE可管理，从字面理解为对事物进行“管辖”、“处理”，即对一定范围的人员及事务进行安排和处理。管理学家赫伯特·A·西蒙(Herbert A Simon)认为："管理就是决策。"认为管理是在一定空间中，通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人的活动，最终达到一起实现既定目标的活动过程。本文所指的城市设计管理是将城市与管理作为整体考虑，兼具城市设计控制和引导双重特征，是一种长效管理引导行为。一方面，城市设计管理可通过法定手段对具体的项目实施加以控制，另一方面可以在调节后续施工阶段设定一个合理的框架结构，避免可能的不良后果。城市设计管理的根本目的就是通过城市管理手段塑造高品质的城市环境空间。1.2.2.北京微观城市设计管理体系概况众所周知，北京城市设计以导则的形式被推广，并且附属在城市规划成果中，然而各阶段的城市设计重点在编制审批、内容构成、评价标准、工作深度等方面都存在很大的差别，在具体工作中也往往会根据不同的范围、内容和成果要求，分解成不同层面的工作。因此城市设计导则价值仅停留在城市设计理论中，在实施中尚未得到足够的重视。法规层面，规划领域最高法规《城乡规划法》并未对城市设计做出表述，使得城市设计缺乏国家层面的法律興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
地位，致使城市设计在以法制为核心的行政管理体制中不能独立运作。其行政审批多是原则性和指导性的，不能作为行政审批的核心规划依据。在微观尺度城市设计管理上，北京现行管理政策基本处于空白阶段。首先在编制层面，城市设计多停留在概念设计阶段，对微观领域的拓展仍处于美学阶段，没有统一标准。微观城市设计对接缺乏规划管理的对接，实施工程中技术成果难以转入法定规划管理，这给微观城市设计实施带来很多难以回答的问题。由此可见，目前北京微观城市设计管理仍然是以上位规划为核心的“原则管理”，未充分发挥出城市设计管理在指导城市形象塑造和提升环境品质方面的控制指导作用。2.北京微观层面城市设计管理存在的问题一以石景山街道改造工程为例2.1.石景山街道改造工程管理体制在城市精细化管理模式提出后，北京将石景山区城市环境整体提升工程作为城市精细化管理试点的示范工程。为此石景山政府成立微观城市设计管理项目小7北京城市管理部门分类及职责组。其管理部门由五类组成：石景山政府、石景山市容市政管理委员会、各街道办事处、产权单位、通因其它主管部门。各部门实行分项管理，统一由石景器节山政府把控项目总体方向。石景山市容市政管理委城市设计员会作为项目的总管理部门，把控设计成果的内容和深度，协调项目实施中街道层面无法解决的问题，环监督管理实施工作。各街道办事处作为项目的实施市防局主体，直接解决改造过程中产权单位、业主、主管部门的各类意见，解决不了的反映到市容市政管理委员会。产权单位主要工作是改造涉及的用地的所属单位。其它主管部门主要包括园林局、市政所、交通委、环保局等。然而在面临如此众多的城市设计管理参与者，我们作为设计方，在从设计到实施配合阶段，明显感受到来自上层管理、施工实施、基层社区等等几个方面的压力。興尚理筑素前阀Z.Z沁.E]
2.2.石景山改造工程中微观城市设计管理存在的问题2.2.1.城市设计管理者对微观城市设计实施管理没有统一标准，城市设计成果随意更改现象频繁。众所周知，在城市规划各个环节的编制中，城市设计一直作为规划编制的附属部分，在以往规划中一直以导则的形式出现。由于不具有法力效力，使城市设计成果编制阶段往往要经过多轮修改，另外由于微观城市设计管理文件的缺失，使在多方参与规划编制情况下，各部门缺少对规划成果的尊重，设计成果随意更改。微观城市设计缺乏统一、权威、有力度的刚性文件作为执行保障。例如在石景山项目围墙改方案设计中，在成果定稿后，因职能部门需求改变不得不重新设计围墙造型，这不仅给项目本身增加了难度，也暴露出在微观城市设计实施管理缺失给城市设带来的不利影响。项目进行中围墙几片改造方案现联眼片巩系设计围栏样式J施工时围栏样式2.2.2.在微观城市设计落地实施中，产权不明、参与单位众多导致施工难推进。街道改造涉及的管理部门相对比较多，诸如园林部门、交通部门、市政部门、城市家具等各管理部分，其各管理部门有各自独立的主管机构。在工程改造中一旦作为主管机构市政市容委牵头行动就相当于干涉了关联部门各自的业务范畴。由于各部门原有工作计划、时间安排受到影响，其协调难度相当大。例如在施工中的人行道改造，水、电、燃气管线的问题需要请教市政所、绿化问题需要咨询园林局：特别是在筑立面改造中，不仅一栋筑涉及产权单位众多，而且近几年筑外保温改造工程对此影响也很大。对于诸如此类问题由于没有相关城市设计管理法规进行约因老旧小区筑保温改造工程，局部筑只限于对一层进行粉刷11I NBc现状筑施工成果设计效果图(外立面重新加过外保温)只对筑底层进行改造按街道整体效果规定立面颜色束，使得问题解决办法十分棘手，实属“难于上青天”，大多数设计工作者只能保留意见。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
223.基层社区管理力度不够，城市设计成果落地难。由于城市设计实施管理主体上至区领导，下至社区管理部门、业主、商户，参与主体众多。在规划编制初期缺乏对基层社区细致调查，导致实施期间业主、商户意见众多，实施时协调难度大，业主对景观节点改造和改造过程中涉及的材料类型、价格、后期维护等疑惑太多，拒绝参与、不配合的现象时有发生。例如在进行某小区外围节点绿化空间整治时由于住宅筑侧面改入户门与设计节点位置发生冲突，经社区与业主协调意见不统一，项目无法按期施工。某节点改造工程，因与居民协商不一致而无法继续施工。3.探索理想的北京微观城市设计管理模式3.1.加快城市设计管理法制化，增强成果指导的实效性。面对微观层面城市计管理的诺多问题不难发现，设计城市工作重要的上点是设计城市工作管理制度，这种城市设计工作制度要对当前规划方法和发展方向进行全面思考，要从全局着手，理顺与总体规划、区域规划、区段城市设计的关系，明确城市设计的事权。强化城市规划的法制性，构微观城市设计与法定规划的捆绑关系，立有效的制度体制，避免城市设计出现编制难、随意更改的情况，使之适用于城市设计工程，并成为指导城市设计实施的有利抓手。在微观城市设计领域，深圳是走在发展的前端的，他们将微观城市设计作为达到空间优化、产业升级、社会和谐、低碳生态综合目标的最重要途径。深圳在微观层面城市设计中注重政策体系的设计，把政策体系的设深圳微观层面城市设计中的政策体系设计计作为指导深圳微观城市设计的制度绿正的利过+一闻次法规层次发宁新公商用依据。他们把处理好市场和政府的关44444444从系作为微观城市设计的必要条件。其第次：宫迎层次字零止生小更国能南士有有到《道中更新设画我r在3》三政策体系设计包括四个层次，一是法孩中的是空以卖拒报作指层欲带品D规层次，二是管理层次，三是操作指四层开市单e请生技不)技开品次《市甲新年元2化仁六责2比阳行江宁》云卫然把要系单元现必地严型产业年当行在2迪比听行抓@引层次、四是技术标准层次。面同实的城行更新快人与班体手理筑素前阀Z.ZC.ET
相比深圳，在我国城市设计管理工作中也曾颁布了一系列关于城市设计的相关法规和规划性文件，例如《区域环境综合提升工作手册》、《北京市城市雕塑设管理暂行规定》、《地名管理条例》，《民政部民行发[1996]17号》、《地名管理条例实施细则》、《国务院令[2003]第394号》、《关于加强城镇筑物名称管理的通知》，《中华人民共和国设部令[1994]第38号》、《北京市地名管理办法》、《北京市人民政府令[1983]第46号》、《关于严格控制适用玻璃幕墙通知》等。但在微观城市设计方面缺乏相关文件指导性，在实施操作中仍以主观意识判断工作对错。设计城市另一个主要工作是立法制监督机制，创新综合管理体制，破解城市管理难题。目前，我国的城市工作重心已转变为设与管理并重，加强对城市空间资源、公共秩序和运行环境的管理，是居民宜居宜业的基本保障。确保监督机制法制化，才有利于督促城市管理执法部门及其执法人员依法行政，保护公民的合法权益。由此，在进行城市微观城市设计管理模式时，要设计良好的城市管理制度，更要立法制监督机制，有效有序的加快城市设计管理法制化，增强成果指导的实效性。3.2.立综合性的城市设计管理体制，促进城市设计工作顺利展开。由于目前城市设管理主体明确、各职能部门在行政管理中的关系问题已经不能适应主子杀个小内.U0.N二当前微观城市设计工作开展，原有的城市设计管理体制必须加以改革和创新。基于在石景山项目改造中出现的问题，应该明确市政市容委是其它各部分的主体领导单位，有绝对的组织管理权，街道办事处对行政管理工作有义不容辞的责任，应该无理由配合。首先在微观城市设计编制阶段，实行三维空间管理机制。立以政府为主导，规划、景观、市政多部门合作，以专业设计人员为主的管理机制，综合全面的对城市设计的内容和方向进行定位，并由街道办事处统一反馈百姓的意见。为此石景山项目组尝试立一系列微观城市设计管理工作方法。一直坚持政府主导、部门合作，专家领衔的多元统一管理方法。确保项目在实施中不走样，减少后期施工矛盾。政府主导部门合作专家领街政府或开发商深林技木中央美院的敬授委托规划规划投标北京市公共艺术研究中心的专家清华大学城市品牌研究室的专家专业设计人员事相工作→方工亚风的位空中澳计感字方案其次是在微观城市设计审批阶段，坚持实行行业标准化，部门综合化原则。采用审批层层递进、部门协作机制。明确政府是审批的主体，相关行政部门是参与审批的辅助部门，人興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
民群众和基层社区是石景山项目审批流程表石操山政府反馈主体。在具体的市在市改委土导市批，逆诗相关领专物与评市设计方衡过文进方宾评南和道办串处审批程序上，由专家主剖门,何热市、交透、协佛、化、水不西证，移次元各委员会协助评审，不话过同部门协同评审。在征询共见业主的家产权部门工程实施阶段我们一不死，修成充芒直贯彻这种方法，形十扬时实病成自上而下、自下而上的关联机制。经石景山区项目在实施层面管理体系过多方、多次交流不断完善微观城市设地始工典公变保橘组块法通员会被门编京食查关统会划计精细化管理体制。上康二出结山以，线满再次，在实施中明确实施主体部立“平心下移贰花下沉”的格坪书，耳症前姑山个治弹的资减悠个相以区级指怀，部共治，市仅牙酒，娘以产到鲜骨找沈港市会门。确定实施主导部门的威信度。形成任消丝等“的头移看在专童可闲程，成立《城解费用工个武合在生票两最立沿公海宁蜂合长让脂学中心上级指挥，下级服从的“军队化”管理模式。立“综合管理”、“职能下沉”、“考核转变”的管理机制，即立城市综合治理的资源整合机典统骑票解习子箱发”的厚题C.NE丁基于这些方法的应用，在石景山项目改造中取得了一定的管理成绩。按原设计方案成后的实际效果巴定物街3.3.强调公众参与在基层管理中的重要性，做好微观城市设计工作。“公众参与”一词来源于20世纪60年代，是西方社会中城市规划发展的重要内容。是体现城市社会化的直接表现形式，“公众”的更多概念表现为“利益相关人”，即公众参与带有利益驱使，不能从公益的出发点要求社会各方参与。不涉及利益的公众参与只能是单方面取悦大众或者自我满足的一种表演。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
我国的城市规划决策，往往只反应领导的单方面意愿，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得城市设计意愿往往与实际需求不符，其结果不能解决改造的根本问题，使工程本身成为“头说说，纸上做做”的代表，特别是在微观城市设计实施阶段，缺乏公众参与是最直接引起城市管理问题的导火索。因缺乏公众参与而无法施工的地块外贸休闲服的其中基层社区工作是距离城市管理工作最近石景山项目问卷调查表卢名华的部分，是管理好城市的桥梁纽带。基层社区工A道老世军1作是直接关系公众参与能否推进的重要部门。它可以对城市管理做到广泛的宣传，反映群众客观存在的问题。石景由芹区两侧道路景观改造工程中，随着J实施工程的不断推进，公众参与显得尤为重要。施工走访时会发现，街道与街道、社区与社区间存在管辖区域划定不清晰，筑产权与土地产权不明确。许多公共地带职责不清，绿化、道路、新人环境污染、垃圾处理等存在相互推诿现象，这种情况经常在社区层面解决不清楚，需要请区领导协调解决，严重影响微观城市设计工作的展石景山项目前期调研、意见协调会开。因此，在微观城市设计管理中，也要把公众参与作为城市管理体制的“突破”，按照興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
有利于城市管理的原则，立多元化城市管理和服务体系，加强基层管理工作者的社区自治管理模式，形成多种管理主体的管理委员会，是做好微观城市设计工作的前提。4.结语微观城市设计管理的目标是提高城市服务水平和管理城市效能。加强管理的法制化是实现微观城市设计管理的前提和基础，城市设计的编制、审批、实施是实现微观城市设计管理的工具和手段，对公共空间的组织是实现城市设满足人们行为需求的前提。在存量空间时期，微观城市设计管理更应成为指导城市公共政策的载体和公共管理的手段。然而，随着精细化城市管理试点工作的推进，微观城市设计管理在实施中还会产生更多的问题，将会有更多的方法踊跃出来。在石景山街道改造工程中，我们仍将继续对微观层面城市设计管理工作进行实践与探索，并逐步立一套完整的工作思路和方法，提出更深入具体的措施与议。参考文献[」杨卫东，张玉刚，张光远，路林，王希希有效发挥城市设计在顺义新城控规实施中的作用城市规划设专利o1，[2]吕斌城市设计面面观.城市规划.2011年第35卷第2期[3]姚燕华，鲁洁，刘名瑞，吕萌丽，纪悦精细化管理背景下的广州市重点地区城市设计实践2010年第9期[4)陈亚斌城市设计管理要素研究.2007年作者简介吴宜夏，中国中设计集团有限公司城乡与风景园林规划设计研究院，院长：高扬，中国中设计集团有限公司城乡与风景园林规划设计研究院，中级城市规划师：吕宁，中国中设计集团有限公司城乡与风景园林规划设计研究院，总工程师。理筑素前阀Z.ZC.ET
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