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规划实施与管理114.资源枯竭型城市转型下的棚户区改造规划管理初探——以枣庄中心城为例PDF文本

资源枯竭型城市转型下的棚户区改造规划管理初探以枣庄中心城为例闫业彪摘要：从资源枯竭型城市面临的困境及其转型与棚户区改造的辩证关系谈起，以资源枯渴型城市枣庄中：心城棚户区改造为例，分析了棚户区改造规划管理控制方面存在的主要问题，并从增强规划审批管理的刚性，严肃查处违法设，完善规划管理的协调工作机制及完善规划决策和监督机制方面提出了相应对策。关键词：城市转型，棚户区改造，城市规划，规刻管理控制 1引言曲当津去，7,17C 我国有这样些城市，它们因资源而闻名，因资源而富有，也最终因资源枯竭陷入发展困境。山东省枣庄市就是一座因煤而，因煤而兴的老工业城市，随着煤炭资源的衰减枯竭，长期以来计划经济下的发展模式以及过度依赖煤炭资源开采的单一产业结构，使得枣庄市面临资源、环境和经济民生发展的巨大压力。为此，枣庄市委市政府借助国务院于2009年3月 5日批复枣庄市为全国第二批资源枯竭转型试点城市的重大机遇，决定实施以棚户区改造为三大战役之一的资源枯竭型城市转型发展战略，对全市城市棚户区进行全面更新改造，打一场以棚户区改造为主要内容的城市设攻坚战和翻身仗，自此拉开了枣庄市棚户区改造城市转型，城市蝶变的序幕。枣庄中心城棚户区是枣庄市棚户区改造的重中之重，其改造范围之广，规模之大，数量之多，涉及情况之复杂，在枣庄旧城改造的历史上是前所未有的。同时，由于棚户区改造所特有的政策性，对其规划管控的难度与一般设项目相比要大得多。分析资源枯竭型城市转型下的棚户区改造规划管理的现状问题，研究和探讨棚户区改造的规划管理控制对策，成为规划设工作者面临并需探讨的一项重要课题。2棚户区改造与资源枯竭型城市转型发展的辩证关系城市转型是指在城市的各个领域、各个方面发生的重大变化与转折，具有十分丰富的内涵。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

从城市转型的内容看，包含城市的发展转型、制度转型与空间转型，城市的空间转型服务于城市的发展转型。空间转型与空间重构作为城市转型的一个方面，可为城市的长期有序发展提供物质平台与强有力支撑，棚户区改造即是通过城市土地的功能调整来实现城市空间的重构和转型。棚户区改造在资源枯竭型城市转型中发挥着重要作用，棚户区改造与资源枯竭型城市转型发展具有共同的发展目标，是资源枯竭型城市可持续性转型发展的重要途径，也是贯彻落实资源枯竭型城市转型发展的具体行动，因此，棚户区改造与城市转型发展相辅相成，互为促进，互为发展，实施好棚户区改造对于资源枯竭型城市的转型发展具有重要的推动作用。3枣庄中心城棚户区改造概况 3.1枣庄中心城棚户区的空间分布枣庄市中心城由现状市薛城区、高新区、市中区、峰城区组成。枣庄中心城棚户区改造片区主要分布情况如下：市中区棚户区主要分布在原枣庄矿务局附近，东沙河、西沙河两岸，城区南部解放路两侧区域，城区西部西昌路东侧和光明大道两侧区域：峰城区棚户片区主要分布在206国道以南，中兴大道以东，承水路以北，峄城大沙河两岸区域：薛城区棚户片区主要分布在京沪铁路、天山路以东，临山路以北，永福路以西区域以及燕山路两侧区域和京福高速公路以东部分区域。3.2枣庄中心城棚户区改造概况枣庄市大规模的集中连片棚户区改造于2010年2月2日正式拉开序幕。据不完全统计，截至2014年底，枣庄中心城累计已实施拆迁项目71个，完成拆迁面积约250余平方米，拆迁户数约4.1万户数，安置房开工设约3.9万套，其中已竣工回迁工程39个，项目总占地面积约239万平方米，规划筑面积（不含地下）约448万平方米，竣工约335万平方米，已竣工回迁约2.4万套，占已拆户数的58%，计220万平方米，近10万居民喜迁新居：与改造前的2009年相比，已实施项目总占地面积493万平方米，筑面积为577万平方米，筑面积比改造前增加了327万平方米，新增商业商务用地约11万平方米，筑面积约39.6万平方米，新增公共绿地约25万平方米，不仅使居民的住房条件和公共服务得到了极大改善，而且居住的环境也得到了极大改观。興素前阀Z.ZC.ET

图3.1改造前的燕山路棚户区图3.2改造后的燕山路片区通过分析几年来棚改工程规划和设情况，枣庄中心城棚户区改造呈现出以下特点和态势：一是工程项目开工率较高，按期竣工率较低：二是改造地块规模差别较大，总体改造规模大，容积率普遍较高：三是规划手续办理状况参差不齐：四是棚户区改造进度趋缓：五是回迁安置压力大。毋庸讳言，枣庄中心城棚户区改造除呈现出上述特点和态势外，在改造过程中的规划管理方面也暴露出一些问题。4 棚户区改造规划管理控制方面存在的不足 4.1棚户区改造项目的规划标准要求和规划管理的刚性有待加强在棚户区改造项目的实施过程中，未能按新区设的标准来严格要求，加之，棚户区改造工程大多是政府工程，也是各级政府督办的重点工程，在设单位的软磨硬泡下，棚户区改造规划审批的标准和审查要求有时被人为降低。同时，对设单位和地方政府一些不合理的修改棚改修性详规的要求，顶不住来自各方面的压力而迁就地方政府，进而对详规一改再改，致使规划执行不到位，约束力不强，规划实施符合率不高，规划执行的刚性大打折扣。4.2棚户区改造项目存在未批先的违法现象且对其查处不力 4.2.1棚户区改造程存在未批先的违法设现象由于棚户区改造工程是列入各级政府年度计划的重点工程，受到各级政府和领导的重视和大力支持，在实施棚户区改造中，地方政府为急于完成上级下达的棚改任务和年度开工计划，要求棚改项目限期开工设。一些设单位和开发商，高举“政府工程”，“棚改工程”的大旗，在棚改工程设项目规划方案未经规划管理部门审批并办理有关规划许可手续、土地手续等情况下，在地方政府“先上车，后买票”的默许声中及“抓紧开工”的督促声中先行仓興Z心.ET

促开工设，个别地方甚至出现了先开发、后规划的情况，造成未批先的违法事实。同时，城市管理执法部门碍于棚改工程为政府重点工程等多方面原因，对违法设的监督、查处不及时，处理不力，致使违法设在边查边设中抢完成，对其他非棚改项目和守法工程起了负面的示范效应，从而加大了规划管理工作的难度，严重破坏了正常的审批程序和设秩序，城市规划的权威性不复存在 4.2.2棚户区改造项目批后监管力度不够受项目多，任务重，管理人员严重短缺的制约以及棚户区工程属于政府重点工程的顾虑，对棚改工程不能严格管理，而重审批，轻管理，批后不能及时进行监督检查，致使部分项目未经规划验线就擅自开工设，特别是有些开发商忽视公众利益，违反规划审批要求，擅自对已审批的筑改头换面、扩边展沿、穿靴戴帽，违法超现象时有发生，使得已审批的规划方案执行不到位，政府意志不能很好地执行。正是由于管理力度不够，执法不严，制裁不力，放任或纵容违法筑抢，造成未批先和不按规划设的情况时有发生，严重损害了城市规划的严肃性。4.3棚户区改造规划管理工作机制不协调主儿 J 棚户区改造实施涉及规划、发改、国土、住、房产、拆迁、环保、城管等多个政府部门，设项目需要各部门办理有关审批许可，需要履行相关的程序，但在当前实施棚户区改造过程中，部门间沟通联系体制不畅，相关协作机制还不完善，相互协作配合还不尽如人意，一定程度上影响了棚户区改造项目的进度。如在规划执法管理，违法设的查处协作配合方面，棚改计划的上报需征求规划意见方面，地形图基础数据和城市地理坐标系的统一以及按规划条件确定的范围出让土地等方面还存在部门间工作配合上的不协调。4.4来自地方不当的行政影响棚户区改造项目是列入省市棚户区年度改造计划，并纳入各级政府年度考核的重点工程，各级领导都非常重视。但在一些地方政府重视棚改、关心棚改的过程中，也出现了一些不恰当的干预项目规划情况。表现在：一味强调进度，默许项目边规划边设，为完成任务贸然推进，致使后遗症颇多：过多计较棚改项目的规划设成本，不顾城市的长远发展和大局，人为要求降低规划标准和档次：为使政府能获得较高的土地出让收入，插手出让地块容积率制定和规划方案的审批等，凡此种种，城市规划所具有的“超前性”、“长远性”和“整体性”的特点与作为行政权力核心的城市政府因面临任期内经济增长、任务目标、城市形象等政绩興尚理筑素前网ZC.NE1

的压力，决策中偏重于“眼前的”、“局部的”利益之间的矛盾，使得工作中时常因短期的政绩而牺牲了“超前性”的城市规划及其所维护的城市的未来利益，以至于长官意志代替了规划，出现了人为中断规划的连续性，“拍脑袋”工程，以权代法，干扰规划的执行等现象，规划的严肃性受到挑战。俗话说得好：“三分规划，七分管理”。旧城改造更是如此，规范、严格、高效的规划管理，是确保规划有效实施的关键。5 棚户区改造的规划管理与控制对策管理就是实施，管理就是落实，管理就是服务。棚户区改造是民生工程，更需充分发挥规划的调控引导作用，依法强化规划管理，为棚户区改造的实施服好务。5.1严把规划审批关，增强规划审批管理的刚性 5.1.1规范审批内容，严格审查标准和程序进步严格棚区改造详细规划的审拿以论证)批准和修玫好作程序，低法审批设用地和设项目，实行规范化、程序化审批。以己批准的控制性详细规划和国家、地方有关规范、标准作为审查棚户区修性详细规划方案的依据，并根据项目的大小、重要程度等，严格按照项目初审-设项目技术审查会-专家评审会-设项目审查例会-规划委员会五级审查程序进行严格把关。对不符合审查标准和程序的设项目，要坚决退回纠正，发挥规划审查把关的决定作用，切实规范审批程序，提升审批管理水平。5.1.2加强规划审批的过程监管，提高规划审批管理的刚性提高思想认识，加强自我约束。规划管理部门自身应进一步提高对棚户区改造的认识，高标准，严要求，严格执行法定的“一书两证”制度，严格审查，按章办事，减少和规范自由裁量权，减少弹性，切实增强规划审批管理的刚性：坚持内部层级审查制度。进一步立健全规划审批管理的内部规章制度，对审批实行层层把关制，按照经办人详细审查，分管领导认真审核，主管领导最后把关的分级审查程序，确保审批依法依规进行：立专家咨询论证制度。充分利用专家资源，对棚户区改造项目进行充分研究和论证，保证规划审批的质量。5.2加强监督管理，严肃查处违法设 5.2.1完善巡查制度，严肃处理未批先违法设行为興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

对违法棚户区设工程，应按照法定程序和要求进行严格查处，不能因为是棚户区改造项目就网开一面，姑息迁就。违法设查处部门，应立日常的违法设巡查机制，进一步加大巡查频率，强化巡查手段，发现一起，及时查处一起，确保巡查效果。加大城市规划执法力度，对发现的未批先违法设行为，要及时责令停止违法设，并按照法定程序进行严肃处理，该停工的停工，该整改的整改，该拆除的拆除。执法人员要秉公执法，敢于碰硬，对个别性质恶劣、影响较大的典型案件，按照法律程序进行公开处理、曝光，从严处理，并依法追究有关人员的责任，真正做到有法必依，执法必严，违法必究，切实维护棚户区改造的正常秩序，维护城市规划的权威性与严肃性。5.2.2加强棚改项目规划批后监管，严肃查处在违法行为进一步明确设项目批后监管贵任，落实执法责任制和“两错”贵任追究制，实施批后跟踪卡管理模式，严肃查处违法设。制定针对规划实施情况的设工程动态跟踪监察制度，立规划实施跟踪管理台帐，对规划批准实施的工程项目，定期或不定期进行全面巡查，跟踪监察，及时对违法违章设行为进行纠偏处理，对不符合规划要求的要限期整改：及时发现苗头制止违法行为，努力将违法设活动遏制在萌芽状态，严肃惩处擅自变更规划的行为，切实做到规划实施不走样”推动规划实施和管理的全闭合管理，：保障棚户区改造规划全面、有效、高标准落地。5.3完善规划管理的协调工作机制进一步健全完善棚户区改造政府部门联系协调机制，探索形成分工明确，部门联动，协调有力、运转高效的城乡规划决策、实施和监管执法体系和工作机制。棚户区改造工程作为一项庞大而复杂的系统工程，需要在城市政府的统一领导下，由各部门相互配合、相互协作来完成，可由市政府牵头组由规划、住、国土、城管、房屋征收等政府部门组成的棚户区改造领导小组，加强对棚户区改造工作的协调领导，立联席会议制度，定期召开联系会议，及时研究、协调、解决棚户区改造工作中出现的问题，立起高效的指挥体系和运作平台，以保证棚户区改造工作顺利推进。5.4完善规划决策和监督机制，实现科学决策和民主决策 5.4.1立科学民主的城市规划决策机制为实现棚户区改造规划、设、管理的科学化、民主化，要坚持民主决策、科学决策。立由领导、专家、市民参加的城市规划设委员会定期审批规划制度，对棚户区改造的重要興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

基础设施和重大问题进行集体讨论和研究决策。以解决个别地方政府的随意决策及对棚户区改造规划设的瞎指挥、乱干预，有效避免规划设的主观性、盲目性和随意性。各级领导干部要广泛听取各方面的意见和议，尤其要尊重专家、学者意见，多请教、多交流，广开言路、集思广益，保证城市规划决策的科学化和民主化。5.4.2加强规划行政层级监督一方面，立有效的城市规划行业内的业务监督机制，实现上级规划部门对下级的有效监督。上级城市规划主管部门要加强对下级部门的督导，及时纠正下级部门在管理中的违规行为和不当行政行为，促进城市规划依法行政。同时，贯彻落实好上级政府向下级派驻规划督察员的制度，依法对项目实施事前、事中监督，发挥规划督察员实时监督、层级监督、专家监督优势，及时制止违法违规行为，督促改进规划管理工作，减少规划决策失误，推进规严格实施：另一方面，要强化人大政协监督和指导力度。定期听取棚户区改造规划实施情况的汇报，及时督促规划管理部门查找和整改存在的问题，促进依法行政。5.4.3推行阳光规划和公众参与制度是推行公众参与身机制丽由手棚户区改遣是城市设中最复杂涉及面最广的一项社会工程，直接涉及公众的切身利益，因此棚户区改造的规划和设，要积极引入公众参与机制，走“民主化”的旧城改造之路。城市规划部门可以通过政务公开，让市民更多地了解、参与棚户区改造的规划和设。这样，不仅使市民对政府规划管理工作进行监督，而且也能够取得市民的理解和认同，无疑对规划的顺利实施将起到积极作用。二是深入推行“阳光”规划，实行城市规划公示制度。“权威的规划不仅是一致服从的规划，还应是一致赞同的规划”。改变封闭的管理体系，全面推行政务公开，主动接受社会监督。通过网站、电视、报纸、专栏等形式将规划编制、审批、管理的全过程，实行全方位公示，实行阳光审批，接受社会监督。对棚户区改造详细规划及设项目进行批前公示和批后公示，进一步扩大城市规划工作的透明度，使得相关权益人对规划审批享有知情权、参与权、监督权，使棚户区改造的规划、设、管理工作置于公众的视野和监督之下，以此推进城市棚户区改造公平、公正、公开地开展。6结论棚户区改造是一项重大民生工程，也是城市设中旧区改造的重要组成部分，其特有的政策性特点，给其项目的规划管理带来巨大挑战。上述结合枣庄中心城棚户区改造的规划设理筑素前阀Z.ZC.ET

和管理实际，从严把规划审批关：查处违法设：协调规划管理工作机制：完善规划决策和监督机制方面对棚户区改造规划管理控制的对策探讨还欠全面，认识可能偏颇，但其目的是为今后棚户区改造等旧城改造总结经验和教训，提供议和参考，使这项暖民心、惠民生，保增长、促发展的惠民工程健康有序发展。参考文献 []枣庄市人民政府.枣庄市促进资源型城市转型实施钢要（枣政发[2008]119号）.枣庄市人民政府办公室自印资料，2008-3.[2魏后凯.论中国城市转型战略)城市与区城规划研究，2011.[3]李博格，城市设计导向下资源枯竭型城市转型中的空问重构[D].重庆：重庆大学，2013 [4雷霄雁.多元合作机制下的旧城更新之路[C]∥中国城市规划学会，城市时代，协同规划一2013中国城市规划年会论文集.北京.中国筑工业出版社，2013 [欧阳日挥资源枯竭型城市转型知识读本[M北京：中国文史出版社.2012 [句石楠.编者絮语U城市规划，2001(4)[刀吴克练.旧城社区合作更新机制研究[D].广州：广州大学，2012.[冈]何强为：法学理性与城市规刻的发展一一个借墓研究的成果).城市规划，201)[9余移.联回城改造豆点值科注变的向可书图设信么。20s7以SC [10)全国城市规刻执业制度管理委员会转型发展与城乡规划M北京：中国计划出版社.2011.[11]枣庄市中心城糊户区改造规划.山东省城乡规划设计研究院，枣庄市规划局，2010 [12]枣庄市人民政府办公室.关于进一步加强城乡规划管理行政执法工作的意见.枣庄政府网，2013.[13中共枣庄市委枣庄市人民政府.关于进一步加快推进棚户区改造的意见（枣发[2009]13号），2009.作者简介闫业彪，枣庄市规划局中心城区规划办公室，高级工程师。興尚理筑素前阀Z.Z沁.E]

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