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城市治理与政策研究38.北京市棚户区改造工作回顾和思考PDF文本
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北京市棚户区改造工作回顾和思考周泉摘要：本文通过回顾北京棚户区改造历史沿革，总结在棚户区改造政策和征收拆迁路径方面的有益探索，进而对棚户区改造的项目准入标准和居民安置补偿标准等相关问題提出具体对策，探索分类实施改造实现历史文脉传承和首都核心功能发展并重的工作思路。关键词：城乡设，棚户区改造，经验做法，政策研究自2007年以来，北京市开展棚户区改造工作至今已有九个年头，回首望去，九年间的棚户区改造工作在探索和实践中砥砺前行，如波澜壮阔之长河虽曲折险阻却也收获不菲，仅举其荦荦大端：“三区三片”试点开创北京市棚户区改造之先，“五区八片”新增项目助推国有工矿棚户区改造愈加发力，一号文件出台推进棚户区改造工作迈入法制化轨道，全面实现6万户棚户区居民的搬迁安置更被誉为棚户区改造史上的里程碑。与此同时，我们务必清醒地认识到北京市开展棚户区改造工作尚属首次，很多方面仍是摸着石头过河，依然存在种种体制机制的痼疾弊端。因此有必要通过回顾棚户区改造工作历程，进一步总结正反两方面的利弊得失一为全面开创“十三五”期间棚户区改造工作新格局，凝聚共识，锐意进取，推进民生工程不断迈狗新的历史起点。系个闪∠.U∠○U.N仁一、北京市棚户区改造工作回顾(一)历史沿革北京市棚户区改造工作的前身是危旧房改造，危旧房改造主要有房改带危改、开发带危改、市政带危改等方式，其中房改带危改是主要方式。毋庸置疑，危旧房改造很大程度上改善居民的住房条件、提升城市的环境面貌。但随着房地产市场的不断升温，居民对安置补偿要求的提高和危旧房改造相对固定的标准之间矛盾逐渐显现，同时危旧房改造带来的房屋拆迁和首都北京对于古都风貌保护的要求之间矛盾也日益突出。上述矛盾导致危旧房改造工作的进展相对滞后。据统计，截至2006年底北京市仍有362万平方米的危旧房亟待改造。1.“三区三片”试，点，城市棚户区改造启动。为进一步加快北京市危旧房改造进程，2007年时任市设委员会（现住房和城乡设委员会)副主任张家明同志带领危旧房改造处处长丁杰等同志赴辽宁阜新、抚顺调研棚户区改造工作。2008年4月，时任市设委员会主任隋镇江同志调研门头沟采空棚户区，同年9月，时任北京市常务副市长吉林同志、副市长陈刚同志召开会议研究门头沟采空棚户区改造方案，11月17日，时任北京市市长郭金龙同志主持会议听取门头沟采空棚户区改造汇报，会议审议并通过项目改造方案。2009年时任门头沟区委书记伊新新同志在《关于加大对门头沟采空棚户区综合改造政策支持的议》（北京市第十三届人大一次会议第2140号）中提出给予门头沟采空棚户区改造资金支持等一揽子优惠政策的议。同年4月15日，北京市委、市政府决定根据辽宁等地棚户区改造的经验做法和门头沟采空区棚户区等项目现状启动“三区三片”城市棚户区试点改造工作，即在门头沟采空区、丰台南苑、通州老城（包括上营、西海子、南大街三个片区)开展城市棚户区试点改造工作。興尚理筑素前网Z.ZC.ET
市委、市政府高度重视“三区三片”城市棚户区试点改造工作，时任北京市长郭金龙同志在听取汇报间隙曾亲自嘱咐笔者等市委的工作人员“门头沟区棚户区改造难度大，委同志要多支持”。以门头沟采空棚户区为首的“三区三片”试点棚户区，共涉及居民3.1万户。“三区三片”城市棚户区试点改造工作的开展，标志着北京市棚户区改造工作的正式启动。2.一号文件确立，国有工矿捌户区改造实施。2009年，住房城乡设部等五部委制定《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（保〔2009）295号)文件，北京市按照文件精神、结合“三区三片”试点经验，以1号文件的形式公布《北京市加快城市和国有工矿棚户区改造工作实施方案》（京政办发(2011)1号)，文件在总结“三区三片”城市棚户区试点改造经验的基础上，进一步提出开展国有工矿棚户区改造工作，将京煤集团工矿棚户区等国有工矿棚户区改造项目纳入全市棚户区改造范围，共涉及居民约2万户，全市棚户区改造项目增加至“五区八片”。3.国发25号文件颁布，集体土地棚户区改造工作破冰。2013年国务院颁布《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发(2013）25号)，意见指出“各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。”北京市住房城乡设委针对城中村等棚户区的国有土地和集体土地交织、村民居民混居、历史遗留问题较多的特点，在《关于将房山区河北镇棚户区等三个项目纳入我市棚户区改造范围的请示》（京文〔2013）161号)文件中提出集体土地棚户区改造四原则，即“抢险解危、从严把握、先行试点、逐步实施”。经报请市政府同意，房山区城关中心区等三个试点项目先行开展集体土地棚户区改造工作，上述项目共涉及居民约1万户。4.国资9号文件出台，在京央企棚户区改造试水。2014年，国务院国资委等五部委制定《关于加快排进国有企业棚户区改造工作的指导意见》（国资发改组(249号意见提出中央企业要率先完成国有企业棚户区改造。为做好在京央企棚户区项目的改造工作，北京市开展在京央企棚户区项目的摸底调查工作，在京央企提出拟改造项目90余项。至此，北京市棚户区改造工作在历经“三区三片试点”、“五区八片新增”、“三项集体土地试点”、“在京央企摸底调查”四个阶段后，形成城市、集体、国有工矿、在京央企四类棚户区改造类型.同时，北京市按照住房城乡设部关于落实五年棚户区改造规划(2013-2017)的要求，提出了“五年十五万户”的总体改造目标，进一步加大中心城区的棚户区改造力度，城市、集体、国有工矿、在京央企四类棚户区改造项目正按照“五年十五万户”的总体目标稳步推进。(二)改造方式随着城市等各类棚户区改造项目的实施，北京市的棚户区改造方式日趋完善，目前北京市棚户区的改造主要有“政+政”和“政+企”两种方式，其中“政+企”方式又包括政府为主、企业为辅和企业为主、政府为辅两种形式。1.“政+政”改造方式顾名思义，该方式即政府主导、政府实施，一般由区县政府负责项目总体调度，属地住房城乡设或棚户区改造中心等机关、事业单位负责具体实施。其优势在于，可最大程度调动政府资源，在项目手续办理、征收拆迁、项目调度等方面具有先天资源禀赋。其劣势在于，易产生大干快上的政绩工程问题。同时，如项目的前期规和资金测算不够科学严谨，项目后期的投资会逐步加大，带来政府财政压力，形成赤字。如某项目，先后三次调整项目投资预算，项目投资从最初的92.6亿元增加至约500亿元，带来项目后期资金筹集压力陡增和资金平衡等一系列问题。“政+政”改造方式适用于城市棚户区中规模较大项目，如“三区三片”城市棚户区试興尚理野素前网Z.ZC.E1
点改造项目中规模最大的门头沟采空棚户区改造项目即采取此类方式。门头沟采空棚户区项目改造前2.“政+企”改造方式该方式即为政府主导、企业实施，分为政府为主、企业为辅和企业为主、政府为辅两种形式。第一种，政府为主的形式。一般由属地政府负责项目总体调度，属地国有企业负责具体实施。其优势在于，一是可以充分发挥政府的行政资源优势，二是棚户区居民对政府公信力较为认可，自发支持配合改造工作，三是属地国有企业负贵具体实施，对项目的经济利润诉求低，从源头上避免开发企业追求项目最大利润的问题，确保惠民工程真正施惠于民。其劣势在于，国有企业体制机制的灵活性和机动性不强。政府为主、企业为辅的改造方式适用于城市棚户区中规模适中项目和集体土地棚户区改造项目，如“三区三片”城市棚户区试点改造项目中南苑棚户区改造项目即采取此类方式。J丰台南苑棚户区项目改造前后第二种，企业为主的形式。在国有工矿棚户区改造项目中较为常见，一般由项目所属的集团公司具体负责，属地政府配合实施。其优势在于，本单位的项目由本单位负责改造，且棚户区居民多是本单位职工，因此，工程质量有保障、搬迁腾退有力度，改造成本有控制，但由于属地政府参与项目调度较少，在政策支持、协调调度等方面有劣势。同时，部分部门存在政企各自为政的思维模式，优惠政策没有完全落实到企业，企业背负较高的改造成本。比如京煤集团工矿棚户区改造项目位于边远矿区，腾退土地收益不足以平衡改造投资，需要企业拿出自营收入来弥补改造资金缺，给企业长远发展带来压力的同时，也影响企业参与棚户区改造的积极性。企业为主、政府为辅的改造方式适用于国有工矿和央企棚户区改造项目，如“五区八片”棚户区改造项目中京煤集团工矿棚户区改造项目即采取此类方式。在以此类方式推进国有工矿和央企棚户区项目改造过程中，各级政府务必需要摒弃政府和企业各自为政的二元思维，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
只要是为棚户区居民谋福利，不论棚户区改造的主体姓政、姓企，各项政策红利要一视同仁，只要踏踏实实把棚户区改造工作落到实处，财政资金该支持的支持，土地出让收益该返还的返还，体制机制有政企之分，但棚户区居民岂有政企之别。京煤集团工矿棚户区项目改造前后二、正反两方面利弊得失和今后工作的思考2007年以来，市区两级各相关单位劲力同心做好棚户区改造各项工作，创新了棚户区改造的政策措施、探索了棚户区整体征收模式，得到了棚户区居民的高度拥护。截至2014年底，北京市通过棚户区改造累计筹集安置房约8.6万套、搬迁安置居民6万户，完成投资475亿元，全面完成“五区八片”棚户区改造任务。2014年8月15日，李克强总理就北京市棚户区改造工作做出重要批示“北京市注重用改革创新的办法推进棚户区改造工作，取得了实实在在的成绩，应予肯定。”在取得成绩的同时务必清醒地认识到在棚户区改造的过程中，亦存在棚户区准入标准较宽、改造成本较高等实际问题，亦有部分项目借棚户区改造之名行房地产开发之实的隐忧，因此有必要通过总结正反两方面的利弊得失，吸取危旧房改造工作的经验和教训，不搞运动、踏踏实实把百姓的民生工程做实。(一)在棚户区改造政策和征收拆迁路径方面的有益探索1.一号文件，首次明确棚户区改造5个基本原则。2011年1月北京市政府办公厅印发《北京市加快城市和国有工矿棚户区改造工作实施方案》（京政办发(2011）1号)，文件明确北京市棚户区改造的准入标准、纳入流程、实施主体、部门职责和居民安置等5个基本原则。明确北京市棚户区的准入标准是国有土地集中连片、简易结构房屋较多，房屋使用功能和市政基础设施不全，居住环境恶劣，社会问题突出，采取土地一级开发等市场运作方式无法实现资金平衡且难以改造的区域：明确项目纳入是区县申报、市级联审、市政府批复的三级流程：明确城市棚户区的实施主体是属地区县政府，国有工矿棚户区的实施主体是国有企业：明确住房城乡设等市区两级相关部门职责：明确居民安置方式是居民自愿选择安置房屋或货币补偿。上述五个基本原则回答了棚户区的标准，谁来实施，如何改造等问题，为北京市开展棚户区改造工作立了政策依据，探索了实施路径。2.275号文件，打通土地一二级联动政策任督二脉。2014年6月，北京市国土局在经市政府同意的《关于北京市中心城区棚户区改造和环境整治有关用地问题的请示》（京国土用(2014）275)号)文件中提出，借鉴广东“三旧改造”做法，将北京市棚户区改造前期工作和拟改造土地的使用权一并通过招标确定，并在随后印发《北京市棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的指导意见（试行）》(京国土储〔2014)289号)进一步明确了一次性招标的具体程序。“一次性招标”政策改变了原有的资金平衡方式，即通过棚户区改造腾退土地出让收益興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
平衡改造投资。资金平衡方式由原有通过一级开发的土地出让收益平衡改为通过二级开发的商品房销售收入平衡，提高了棚户区改造项目的自身资金平衡能力。“一次性招标”政策改变了原有的二级开发权取得方式，即通过腾退土地入市交易取得二级开发权。二级开发权由原有的通过招、拍、挂等出让方式取得改为通过一次性招标取得棚户区项目的改造权和改造后腾退土地（规划为居住，且产权性质为商品房）的开发权，极大地提高项目实施主体的积极性。3.整体征收，开创征收拆迁工作的“门头沟速度”。2012年6月，门头沟区委、区政府决定用一个月时间对门头沟采空棚户区范围内“三办一镇”开展整体征收工作，包括东辛房、城子、大峪三个街道办事处和龙泉镇的1.9万户居民。整体征收工作与以往征收工作相比，在组织机构、工作模式等方面有了重大突破。组织机构方面，“三办一镇”的整体征收工作，由时任门头沟区区委书记韩子荣、区长王洪钟、区人大主任罗斌、区政法委书记付兆庚四名同志分片包干，同时抽调375名干部深入征收一线，配合属地相关部门推进征收工作。工作模式方面，“三办一镇”的整体征收工作首创“三先三后”征收方式，提出“四不变、四公开”工作原则。“三先三后”征收方式，即先签约后搬迁、先对接后选房、先设后上楼，采取“整体先行征收”的方式先行签订征收协议，以法律文件的形式锁定房屋面积、安置面积和安置补偿款等内容，按照签约顺序确定选房顺序，在正式入住安置房之前，居民不搬家不周转，使棚户区居民免受周转搬家之苦，安置房源达到入住条件后，按照签订的征收协议全面对接安置。“四不变、四公开”工作原则，即征收政策不变、执行标准不变、奖励时限不变、坚持违法设不予认定的原则不变：补偿安置政策公开、工作制度与程序规范公开、房屋面积与应安置方案公开、协议签署和最终安置方案公开。“四不变、四公开”工作原则坚持行把尺子量到底，使群众自始至终清清楚楚，明明白白，得到群众的高度认可。整体征敢工作的优势在手，一是自业而下高度重视的组织机构有力保障整体征收工作的顺利推进，同时也使年轻干部在征收一线得到锻炼。二是先行签约并将房屋面积等基本数据落实在法律文件上，保证居民征收补偿安置利益不受损失。三是使广大棚户区居民免受周转搬家之苦。由于大规模城市设拆迁的推进，属地周转房源少，房价高，很多居民为节省成本频繁换房，辛苦劳顿，极为不便。整体征收减少了居民周转搬家环节，不用周转搬家就直接上楼，最大程度的方便群众。四是有利于全面准确掌握安置房源需求总量、套型数量及比例，特别是有利于针对性地完善安置房源的户型规划，更好地满足群众的安置需求。门头沟区“三办一镇”整体征收工作，仅用30天时间，就签订18760户居民的征收协议，完成签约百分比为98.74%，实现北京市涉及居民最多的棚户区改造征收拆迁项目，用时最短、效率最高、群众认可。开创北京棚户区改造征收拆迁工作的“门头沟速度”。整体征收入户宣传及居民签约(二)合理确定棚户区改造的“两个标准，一个成本”。Z.Z心
1.棚户区准入标准需要具体量化目前，北京市棚户区的准入标准尚未确定具体量化指标，虽然各项目的实际情况各有异同，但是房屋的危险破损和居民的收入较低应是棚户区的基本特征，如：门头沟采空棚户区项目范围内房屋多为20世纪70、80年代的砖石、砖木等简易结构危破房屋，房屋破损严重、安全隐患突出，棚户区内居民总人为69172人，其中8785人为最低生活保障群体、占总人数的13%。再如：丰台南苑棚户区项日范围内总人17091人（按每户三人测算），其中2460人为最低生活保障及边缘群体、占总人数的14.4%，门头沟及丰台南苑棚户区低收入群体占比如下图所示：最任生活保障群体：2460人门头为采空户区低收入群体占比其他群体：15441人丰台南苑棚户区低收入群体占比因此，房屋危险破损等级和居民收入水平等基本情况，应作为合理确定棚户区准入标准具体量化指标的重要依据同时，如不尽快设立具体量化指标，则为部分不属于棚户区改造范围的项甘，提供了将垂棚户区改造项目转为棚户区改造项目的可能，即借棚户区改造之名行房地产开发之实，进而背离棚户区改造的初衷。2.合理确定居民安置补偿标准合理确定棚户区居民的安置补偿标准是棚户区改造能否顺利实施的关键。安置补偿标准过高，会增加棚户区项目改造成本，带来政府财政负担过重，难以实现全部棚户区居民的应保必保，而安置补偿标准过低，会导致棚户区居民的住房条件未得到根本改善，难以实现住有所居。且同一属地的不同项目之间，安置补偿标准不一致，亦会使同一属地的居民产生攀比心理，影响项目下一步工作的顺利实施。3.合理确定棚户区项目改造成本棚户区项目改造成本主要由以下三项构成：一是征收拆迁补偿成本，包括前文所述居民安置补偿和企业搬迁补偿两部分：二是安置房屋的安成本：三是财务成本，包括贷款利息、有关税费等。合理确定三项成本对于整个棚户区改造项目的成本控制至关重要。根据北京市棚户区改造工作的实践经验和审计部门提供的审计报告，棚户区项目改造成本的增加主要集中在以下三方面：一是征收拆迁补偿成本方面，由于居民安置补偿标准的上调，带来的整个棚户区改造项目成本的增加。如某项目原居民安置补偿标准是安置补偿房屋面积=原房面积，调整后的标准是安置补偿房屋面积=原房面积X1.33+20平方米，因居民安置补偿标准上调，该项目的安置房屋设规模增加约100万平方米，安成本也相应增加。二是安置房屋安成本方面，包括两点：一是上文所述由于居民安置补偿标准的调整，原安置房屋设规模不足以满足居民回迁安置的需求，需要增加安置房设规模和投资；二是设过程中的设计变更、安洽商等上调安成本的情况。三是财务成本方面，主要是由于项目贷款资金的占用时间过长，从而加大贷款利息的支览Z.Z沁.E]
出，如：审计报告披露的某项目总成本81.3亿元，其中贷款利息支出为12.1亿元，占总成本的14.8%。同时，税费成本亦是不可忽略的支出。棚户区改造项目需要通过改造腾退土地入市交易或商品房销售来平衡改造投资，在上述两个环节均需缴纳相应税费，虽然财政部、国税总局等相关单位为减少棚户区改造项目的投入，出台了一系列税费优惠政策，但营改增后，对土地出让和房地产销售两部分的计税比例均调整为11%，棚户区改造项目涉及增值税的适用税率应引起我们高度重视。(三)今后工作思路北京是国家首批历史文化名城，亦是世界著名古都，拥有灿若星河的历史文化遗产，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的重要职责。同时首都北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，努力把北京设成为国际一流的和谐宜居之都，亦是城市营不懈追求的目标。因此，既要立足古都风貌保护的要求，开展旧城整体保护以期传承历史文脉，更要明确城市战略定位，发展首都的核心功能，使历史现状未来相互贯通，让历史文化与现代化设交相辉映。在今后的工作当中，务必需要坚持一条红线、立足两个实际、实现两个并重。即：坚持旧城整体保护红线不动摇，立足古都风貌保护和现代设发展两个实际，通过分类实施改造实现历史文脉传承和首都核心功能发展并重。分类实施改造就是对旧城整体保护红线范围内外的危破房屋采取不同的改造方式。对于旧城整体保护红线范围内的危破房屋，通过“修缮、改善、疏散”的小规模、渐进式、微循环实施改造，不得以“拆性保护”之名，行“大拆大”等破坏古都风貌之实，做到“传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系”。对于旧城整体保护红线范围外的危破房屋，应基于房屋使用周期的客观规律和危旧房屋随着时间的推移而不断产生的客观实际，充分认识到棚户区改造工作绝不能一芳永逸，而是一项长期性的系统王程。诚如原北京市委危改处处长丁杰同志所言“危旧房改造工程是方年基业棚护区改造绝非一朝一夕之功，不可能华其功于一役，一我们务必树立持久战的信心，沉下心来、实心任事、久久为功。抓好城中村和城乡结合部等重点改造区域，通过以下五个方面加快推进棚户区改造进展。1.圭端臬正，明确棚户区改造项目准入的量化标准。明确棚户区改造项目准入的具体量化标准，是避免借棚户区改造之名行房地产开发之实的关键一招。棚户区改造项目准入的具体量化标准需要在以下三个方面逐步完善。一是各级住房城乡设部门按照住房城乡设部《危险房屋鉴定标准》（以下简称危标），开展危房普查，立市、区两级危房数据库，棚户区改造项目需为危房数据库内项目。二是市级住房城乡设主管部门按照住房城乡设部等七部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（保〔2012）190号)文件中关于棚户区的认定意见，“城市规划区范围内，简易结构房屋较多，筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。”制定本市棚户区改造项目准入标准的指导意见，明确按照危标鉴定的C级（局部危险房屋）、D级（整体危险房屋）在棚户区改造项目中总房屋数量占比，如：C级、D级房屋面积不低于棚户区范围内房屋总面积的70%，其中D级房屋面积不低于30%（如下图所示）。各区政府在不低于本市指导标准的基础上，制定本区棚户区改造项目准入标准的量化实施细则，并报市住房城乡设主管部门备案。興尚理野素前网Z.ZC.ET
棚户区项目各类房屋构成情况3070%40403030棚户区房屋C+D级房屋C级房屋面D级房屋面般完好房总面积面积积积屋面积一般完好3000030D级房屋0300300C级房屋0404000C+D级房屋700000三是实施棚户区改造“一户一档”工程，即由市级住房城乡设主管部门牵头立全市棚户区改造工程信息录入和改造进度管理系统，区级住房城乡设部门对属地棚户区改造工程，按照每户棚户区居民一份档案的要求，立“一户一档”，并报市级住房城乡设部门审核，“一户一档”包括：居民基本情况、危房鉴定报告、征收补偿标准、对接安置房源、征收补偿进度、房源设进度等。通过以上三个方面进一步明确棚户区项目准入的量化标准、规范棚户区项目的改造范围，完善棚户区项目的基础信息和进度管理，从而为棚户区改造决策和实施提供有力的数据支撑。2理性思辨，制定保障基本住房需求的安置补偿标准。安置补偿标准和居民对棚户区改造的满意度密切相关。安置补偿标准越高，居民满意度越高，当安置补偿标准较低时，标准的提升会使满意度快速提升，但当标准增加到一定程度时，满意度提升则会相当缓慢。因此，根据经济学边际效应理论，棚户区居民满意度和安置补偿标准之间存在边际收益递减的规律，具体规律可参考国内学者对于征地补偿标准和居民满意度的数据样本和线性回归分析以及浙江大学俞美娜等人的研究结果，二者表现如下图所示：0.60.50.40.30.20.11020%4050征地补偿价格（万元/亩）如果我们把棚户区居民满意度看作一种社会福利形式，那么如何在棚户区改造项目中合理分配有限的政府投资，便涉及福利经济学中“效率”与“公平”的问题。很显然，在某个项目上过度提高棚户区居民的安置补偿标准，必然影响其他项目的政府投资和居民满意度水平，这有悖“公平”原则，同时，居民满意度提升亦会相当缓慢，也不符合“效率”原则难以实现应保必保。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
毋庸赘言，棚户区改造标准不应追求单个项目的居民最高满意度，而是达到政府投资和居民满意度之间的平衡点，从而将有限的政府投资，覆盖更广的棚户区改造工程，惠及更多的棚户区居民，此平衡点即为保障基本住房需求，如北京市京煤集团国有工矿棚户区改造项目，其棚户区改造标准是：1套棚户区改造安置房（筑面积<90平方米）/1户棚户区家庭。在保障基本住房需求的基础上，各级地方政府务必做好托底保障工作，对无力购房的特殊困难群体可采取共有产权或公租住房等形式实现住有所居。同时，由于不同年龄段的棚户区居民对安置补偿需求不尽相同。因此在棚户区改造安置补偿标准的制定阶段，需要更多的人本精神和人文关怀，比如：通过实施棚户区改造货币化安置，逐步实现棚户区改造安置房屋统筹使用，由棚户区居民根据自身的实际需求自行选择，并根据安置房屋的地理区位，通过购房价格和安置补偿标准等市场杠杆进行调控，对于军烈属、80岁以上老人等优抚群体给予相关的棚户区改造优惠政策等。3.减息减税，合理控制棚户区改造项目的改造成本。棚户区项目改造成本主要由征收拆迁补偿成本、安置房屋安成本、财务成本三项构成。上文己述，棚户区居民安置补偿标准应立足于保障基本住房需求，由此可将征收拆迁补偿成本和安置房屋的安成本控制在合理范围。同时，财务成本仍是制约棚户区项目改造成本的关键因素，财务成本主要集中在贷款利息和税费两个环节，可通过以下两方面措施进一步减少不必要的财务支出。一方面，要减少贷款利息支出。减少贷款利息支出最根本途径是缩短贷款使用周期，缩短贷款使用周期就必须加快棚户区项目的改造进度，早日完成改造实现棚户区改造腾退土地的入市交易或商品房项目上市销售，以土地收益或商品房销售收入等回笼资金偿还银行贷款。同时，对于腾退土地具备分期入市条件的地块，可成熟一块、入市交易一块，所得土地收益在预留下一步改造资金的前提下，剩余部分及时偿还银行贷款在此基础上一棚户区改造项目的实施主体应多方比较，寻我利息较低的金融产品，如：目前市场上五年及以上贷款利率约为4.9%，国家开发银行和农业发展银行针对棚户区项目发行的专项基金，其利率仅为1.2%，远低于同类金融产品的利率水平，减少了实施主体的利息支出。同时，还应因地制宜制定合理的提款计划，避免“借而不用”徒增贷款利息，做到随用随借、随借随付、随付随还，通过减少贷款利息支出，合理控制改造成本。另一方面，要减税降费提高项目实施主体参与棚户区改造动力。针对营改增后，棚户区改造项目在土地出让收益和房地产销售适用11%税率问题，议财政、税务等部门在财综(2010)8号、财税〔2010)42号、财税〔2013)65号、财税〔2013)101号等文件基础上，尽快研究适当降低税率或税前抵扣等措施，出台针对棚户区改造项目在增值税等税费方面的一揽子优惠政策，进一步提高项目实施主体参与棚户区改造的积极性。4.分类施策，确定棚户区改造规模和改造方式。综合近几年棚户区改造工作经验，笔者认为，棚户区改造的规模需要合理划分，一般单个项目以1000-2000户左右为宜，较大项目以6000-7000户为上限，但应分三期左右实施。如果单个项目少于1000户，则难以达到集中连片的改造效果：项目户数超高2000户，则整体改造周期较长、改造投资的回款时限相应拉长，带来后期资金平衡压力。对于较大项目，特别是7000户乃至1万户以上规模的项目，应量力而行、分期实施，此类大型项目极易成为政绩工程，带来拍脑袋决策、好大喜功等不良后果，引起地方财政的巨大压力，棚户区居民的按期回迁安置亦存疑义。同时，应根据棚户区项目的改造规模和类型合理确定改造方式。如城市棚户区改造项目，规模2000户左右，可采取“政+企”，政府为主、企业为辅的改造方式，规模在6000-7000户左右的较大项目，可采取“政+政”改造方式实施：国有工矿棚户区改造项目，规模应控制在1000-2000户左右，如项目较大则分期实施，宜采取“政+企”，企业为主、政府为辅的興尚理闐素前阀Z心
改造方式，但务必确保各项优惠政策与政府实施棚户区改造项目一视同仁。集体土地棚户区改造项目，应特别注意是否为原一级开发项目，防止部分项目借棚户区改造之名，行一级开发之实。对确实符合棚户区改造标准，且存在重大安全隐患等问题的项目，可采取“政+企”，企业为主、政府为辅的改造方式实施。央企棚户区改造项目宜参照国有工矿棚户区项目的改造方式实施。南纯履户区古治实淡进度计站C短鞋汇鞋鞋nn鞋鞋韩42a特隆代征绿地代征绿鞋软a1等福0人市交地块一入市交易地块4联tta4韩线移找红4安置房设用地g-图时红清安置房设用地1上清位上特道e“装以设安置房设用地h6W411t0小学及幼儿园设用地香金工有入市交易地块丰台南苑棚户区改造项目（约6000户、分三期实施）5.巧借东风，打好棚户区改造的组合拳。毋庸置疑，棚户区改造工作是各级政府当前的一项重点任务，为推进此项工作，中央和国务院各相关部门在土地划拨、税费减免等方面制定了一系列政策红利。与此同时，各级地方政府在发展、民生y稳定等方面班有千头百序的工作要抓，但有限的政府财力难以覆盖众多项目，如荷才能将有跟的政府财力向便广的项目范围覆盖是各级政府面临的一道执政考题。为此，我们要用好棚户区改造政策红利这个东风，把棚户区改造工作和地方促发展、惠民生、保稳定工作结合起来，起到一箭双雕乃至多雕的效果。比如：住房城乡设部提出的棚户区改造政府购买服务举措，通过政府购买商品房作为棚户区改造项目的安置房，将棚户区改造工作和地方的房地产去库存工作结合起来，一举打破棚户区改造安置房短缺和部分省市房地产市场库存率过高两个瓶颈，取得了突出的效果。再如，北京市在行政副中心设过程中，将行政副中心项目用地的居民征收安置和棚户区改造工作结合起来，通过棚户区改造在税费减免等方面的优惠政策，减轻政府投资的资金压力，提高居民搬迁安置的效率，也取得了较好成效。因此我们一定要换位思考、借位思考，把棚户区改造优惠政策的好钢用在刀刃上，把政策用足、把好事办好。成绩有多大，群众的期望就有多深，在北京市委、市政府的坚强领导下，北京市的棚户区改造工作取得了“民心大顺、环境大变”的突出效果。但成绩属于过去，未来仍需拼搏，正如李克强总理指出“新型城镇化的关键是以人为核心的城镇化”，棚户区改造工作作为新型城镇化“三个一亿人”的应有之义，能否全面做好此项工作关乎新型城镇化这一重大国家战略的成败与否。在今后工作当中，必须牢牢把握“两个关键”、坚持“三个务必”，牢牢把握项目准入标准和居民安置补偿标准两个关键，严格制定棚户区改造项目准入的量化标准，合理确定保障棚户区居民基本住房需求的安置补偿标准，务必坚持以人民为中心的发展思想，务必坚持政府主导、因地制宜、分类施策、多方参与的改造方式，务必坚持惠民工程施惠于民的改造方针，在全面做好“十三五”期间棚户区改造工作的基础上，努力提升棚户区居民的就业技能，提供更广阔的就业空间，为城市新兴中产阶层一一广大棚户区改造的受益居民，提供产业和就业双重支撑，助力棚户区居民的中国梦照进现实。興素前网Z.ZC.ET
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