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城市工程规划53.上海城市地下空间规划建设回顾与分析PDF文本
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上海城市地下空间规划设回顾与分析刘旭辉，陈橙，王剑摘要：地下空间是城市的重要组成部分。自20世纪中期以来，上海地下空间开发逐渐快速发展，并不断成熟，由原来的民防为主，走向功能综合。地下空间在上海的发展中承担了越来越多地城市功能，对城市发展起到了重要推动和促进作用。在资源紧缺的背景下，地下空间的开发和合理利用更加重要。回顾上海地下空间的规划和设，取得了很大的成效，已经形成重点突出、主次分明的平面格局，分层利用的竖向布局，以及相互衔接的功能体系，但在规划编制体系上还有待完善，尤其应重视不同设时序的衔接、分层优先原则的贯彻实行。针对上述问题，提出以下议：加强规划编制的系统性和动态化、科学论证地下空间开发规模、者重加强轨道交通站点周边地块综合开发，并实现地下空间规划信息化管理。关健词：上海，城市地下空间，规划设，问题，议1地下空间开发的背缓与历程网J.NE随着城市规模扩大，城市问题凸显，为了应对城市发展的需求，解决地面交通拥堵、环境污染等问题，人们开始了对城市地下空间利用的探索。城市地下空间的开发始于1863年英国伦敦第一条地铁的设。早期的地下空间开发，主要是地下道路、排水管线等交通和市政设施设，随着技术的不断进步和需求的不断增加，地下空间开发的规模越来越大，功能也越来越多。国内外大城市己构成地下集市政、交通、公共设施等于一体的庞大网络，支撑着地面上城市的不断发展。地下空间己经成为隐秘在地表以下的城市王国，是现代城市不可或缺的一部分，甚至承担着城市运行最核心的生命系统，成为城市生长的根基，决定着其上城市运行的效率和发展的成败。日本作为岛国，土地资源稀缺，在地下空间开发方面走在世界前列。除地下市政管网以外，公共空间的开发是日本地下空间开发的重要内容。1930年形成的东京上野火车站的“地下街之端“到当前各种功能设施相互交错的地下综合体，日本己至少在26个城市造地下街146处，日进出地下街的人数达1200万人，占国民总数的九分之一（马可，2007）。而欧美发达国家城市地下空间开发也很多，纽约市中心发达的地铁系统和步行道把主要的公共中心罚素前网Z.ZC.ET
串联起来，蒙特利尔由于它在世界上独具一格的地下城，被称为二城合一”。蒙特利尔地下城包含了60个住宅和商业综合楼，筑面积达360万m,占去了蒙特利尔市整个商务中心区80%的办公面积和35%的商业面积。蒙特利尔地下城中，有超过30公里的人行道，1250个商铺，约100栋筑，4座火车站，14座地铁站，9家酒店，诸多公寓、图书馆，大学，娱乐场所，博物馆…给城市注入了无限活力（姚舰，2004）。我国经济较为发达的各大城市，也已进入大规模开发利用地下空间的阶段，北京、上海、广州等城市的地下空间开发已初具规模和水平，如北京中关村、金融街，上海五角场副中心、世博园区，广州珠江新城，杭州钱江新城等城市中心区、新区在规划设过程中不约而同地引入立体城区的理念，进行大规模综合化的地下空间开发，并取得良好效果。从世界范围来看，城市地下空间的发展呈现以下趋势：(1)功能由单一走向综合地下空间开发的功能不断由单一的交通、市政设施，向交通、市政、商业、公共服务等多种功能相互融合的方向发展。尤其结合轨道交通的设，利用人流集散效应，站点及周边地区开发了大量的商业服务、公共活动空间，并且与重要的地上功能节点相联系，形成了庞大的设施服务体系在城市公共务体系中古有重要地位、发挥着重费作用：并进一步大大主L子小为.U。.N提升了周边地区的活力、促进了周边地区的发展。仅从市政设施来看，也由原来的单一系统向综合管廊发展，大大集约和节约了城市空间，提高了城市土地使用效率。(2)深度由中浅层走向更深就目前来看，地下空间的开发利用以中浅层为主（地下一30~一40m以上）。随着技术的进步，以及土地资源的紧缺，深层（地下一40m以下）地下空间的开发逐渐提上日程。深层开发对技术要求更高，难度更大，从已有的时间来看，以市政和交通设施为主，如日本的首都圈高速公路、韩国首尔首都圈高速地铁：少量的案例有人活动的功能，如美国的杜塞尔(DUSEL)实验室，挪威的Gjovik体育馆以及新加坡正在研究中的地下科学城等。深层地下空间的开发给城市发展提出了新的挑战，也带来了新的机遇。纵观中外发达城市的设经验，地下空间综合开发已成为国内外大城市中心区和城市新区设的重要组成部分。当前，地下空间的开发要求越来越高，在安全、通达的基础上，还要做到环保、集约，并应融入文化的特质，注重人的舒适性，满足人们使用需求。而随着地下开发量的增大，先期研究、统筹规划显得更加重要。地下空间的规划设的相关问题，需深入探讨，以保障科興尚理罚素前网ZC
学开发，有效引导。2.上海城市地下空间规划设概况2.1规划编制21世纪以前，上海对于地下空间的规划管理是较为缺失的。在2005一2015短短十年间，上海的地下空间规划从无到有，从不成熟到相对完善，编制了从总体到详细一系列的城市规划，并制定了相关的地下空间规划规范和相关标准，使地下空间规划和管理逐渐走上台阶。2002年前后，为推进上海城市地下空间的综合利用与开发，在市民防办等各有关单位的参与配合下，上海市原规划局会同市设交通委组织编制了《上海地下空间概念规划》，并于2005年经市政府批准。结合实际情况，规划明确了上海开发利用地下空间的必要性和迫切性，提出了地下空间开发原则，并从整体出发确立了地下空间平面和竖向布局：规划深化了城市总体规划的原则性要求，具体提出了地下空间使用的纵向分层导则和不同功能避让原则。该规划为上海地下空间的开发利用模式和方法指明了方向，为控制性详细规划、地铁专项规划、市政设施规划等各类相关规划的制定提供一个可操作的协调依据。在此基础上，上海城市地下空间的开发设进入了一个快速、有序的发展阶段。规划还明确了上海中心城东、南、再史北中部1个近期设重点地区地下空间利用的内容和要求上T2005年编制完成的《上海市地下空间概念规划》拉开了上海地下空间规划的序幕，2008年，《上海市地下空间规划编制导则》制订完成，完善了地下空间规划编制体系，明确了地下空间编制内容、深度和报批程序，以及重点地区地下空间规划的相关要求。在深化完善《上海市地下空间概念规划》的基础上，陆续编制完成了《上海市地下空间近期设规划(2007一2012年)》《上海市城市快速轨道交通近期设规划(2010一2020年)》、《上海市综合交通枢纽近期选址规划》《上海市中心城公共绿地规划》《上海市民防工程专业规划纲要》《上海市民防骨干工程布局规划》。此外，针对城市重点地区的发展特点，编制了世博园、五角场、徐汇城市副中心、真如副中心、虹桥综合交通枢纽和商务区等重点地区的地下空间详细规划。许多控制性详细规划编制单元中已经加入了地下空间有关控制要素。黄浦、卢湾、宝山、虹、嘉定等区县编制了地下空间分区规划。以上规划对推动上海市地下空间科学、合理的开发利用起到了积极的指导作用，基本形成了从总体、地区、节点到专项的地下空间规划体系。在规划和工程设推进的同时，各项配套的地下空间法规、规范和政策也纷纷出台。2006年颁布了《上海市城市地下空间设用地审批和房地产登记试行规定》：2007年制定了《上理筑素前阀Z.ZC.ET
海市地下空间规划编制暂行规定》、《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》"：2007年，全市进行了第一次地下空间普查工作，目前正在开展全市地下空间基础信息平台设：2010年颁布了《上海市地下空间安全使用管理办法》西；2013年，上海市人大第十四届人民代表大会常委会第十次会议审议通过了《上海市地下空间规划设条例》，并与2014年4月1日起正式施行。这是上海市首部地下空间规划设法规，对加强上海市地下空间开发规划和设的管理，促进地下空间资源的合理利用，适应城市现代化和可持续发展的需要具有重要作用。在2011年6月发布实施的《上海市控制性详细规划技术准则》（沪府办[2011]51号发）以及《上海市控制性详细规划成果规范(2011版)》中，明确规定控制性详细规划中应规定地下空间开发的内容，重点地区地下空间规划以附加图则形式纳入控详成果，作为设依据，进一步加强了地下空间规划管理的力度。2.2设概况上海市地下空间的开发在全国起步较早。上海市自1956年开始就着手地下铁道的规划，1963年成400m试验段，1991年第一条地铁成。上海市的给水、排水、电力、燃气、信息等市政公用设施：从清词治年1862年陆续开始设，7至民国初期己具有一定规英色系灯2吃E模，在国内处于领先地位。但由于租界分割，各自为政，这些设施自成系统，分布很不均匀。新中国成立以后，各类市政公用设施才真正得到了较大规模的发展“。较大规模的开发利用始于20世纪60年代的人防工程设。由于种种原因，使得人防工程点多面广，但单体面积较小，且未形成网络，多以独立方式存在，使用率较低。20世纪90年代以来，随着中心城大规模的旧城改造和新区设，特别是地铁设的大力推进，逐步形成了完整的、有规划的轨道交通体系，大大带动了周边地区地下空间的开发，形成了一定的规模，类型也逐渐多样化。自《上海市地下空间概念规划》和《上海市地下空间近期设规划》编制并实施以来，上海市对地下空间的开发利用更是进入了一个高速、高效的发展轨道。随着以地铁为代表的城市基础设施设力度逐步加大，地下空间开发成为上海城市设的热点。目前，全市地下空间规模已从2004年的2500万m,增加到的现在的7400万m。从地下空间使用功能角度看，现有地下空间以交通设施为主，占约71%，包括汽车库、自行车库、轨道交通及附属设施、连接通道等：地下公共服务设施约占5%，包括旅馆、商场、餐饮场所、娱乐场所、会议场所、文化体育场所、医院、下沉式广场等：地下市政公用设施约占4%：地下仓储设施约占3%'。理筑素前阀Z.ZC.ET
上海市地下空间设通过明确地下空间功能多元化、交通转换节点多样化、地上地下空间一体化、设分期化等内容，有力引导和促进重点地区的地下空间设，符合城市功能整体提升要求。预计至2020年全市地下空间总量将达到1亿m。目前，按照规划要求，上海地下空间开发已基本形成：功能融合、网络化、系统化、分层利用的地下空间系统。具体来看，有以下特点：2.2.1重点突出、主次分明的平面布局0Z?SC下空点开发地始区图1上海市地下空间概念规划：中心城地下空间布局(资料来源：上海市地下空间概念规划，上海市城市规划设计研究院，2005)地下空间开发的区域总体框架是：市中心以人民广场为核心，并辐射到与其相邻的地区：依托地下交通设施和其他城市基础设施，在城市副中心、地区中心、新城形成一定规模的各具特色的地下空间综合工程。从实施来看，总体格局基本形成，依托城市轨道交通系统的城市地下空间网络效应初步显现。除地下空间总规中确定的11个重点地区地下空间的规划设之外，近五年来上海开展了新一轮的地下空间开发利用，形成了新的地区中心，主要包括世博园区后滩地区、前滩地区、莘庄综合交通枢纽、苏河湾地区、北外滩地区、杨浦滨江地区等。2.2.2分层利用的竖向布局既有规划确定了地下空间竖向分层的布局，明确了不同竖向分层的开发时序、开发内容興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
以及相互协调的原则要求。当前，上海地下空间开发主要集中在一40m以上，道路下依次主要为市政管线、地铁，而道路外的地下空间依次为地铁和地下综合体、地下道路、筑基础、特种工程等。少量工程项目深度较大，如上海13号线淮海中路地铁站（最深达地下33.1m)、上海世博会500kV静安输变电工程（最深达地下34m)、上海北外滩星港国际中心地下室（最深达地下36m),而在的北横通道局部也达到了一48m的深度。2.2.3相互衔接的功能体系在以轨道交通设为骨架的地下空间开发中，由于商业对人流的集聚度要求较高，而轨道交通能满足大客流的交通运输，功能综合成为开发的重要要求。在此指导下，上海轨道交通站点非常强调与周边商业的有效衔接，地区功能的综合化大大促进了地区活力的提升，实现多重效益。根据有关数据，目前上海全市轨道交通地下车站与周边地下空间衔接的物业有七种类型，包括地下商业、地下停车、地下办公、公交枢纽、文体公、对外交通和居住社区。其中地下商业是最主要的衔接物业类型，占全部衔接物业类型的68%：其次是公交枢纽类衔接类型，占11%：文体公、对外交通、地下停车以及居住社区所占比重相对较低”。而从轨道交通站点看，当前有约3的鼓道较通站点实现了与周边的有效衔接《以中心城为主)，C.w.二实现了轨道交通站点和地区发展的良性互动，促进地区可持续发展。近20年以来，上海城市地下空间开发取得了巨大的成就，开发格局基本形成，很多重点地区的地下空间开发中，也形成优秀的开发案例，如静安寺地区、五角场地区、虹桥综合枢纽等等，体现了先进的开发理念，给市民提供了全新的方便、舒适的消费、出行生活体验(图2).252图2静安寺地区地下空间平面布局(资料来源：上海市地下空间规划和实施工作评估（正在编制），上海市城市规划行业协会、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，2016.3)興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
1图3五角场地区地下空间各层平面布局图(资料来源：上海市地下空间规划和实施工作评估（正在编制），上海市城市规划行业协会、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，2016.3)3.主要问题回顾已有的规划和设，主要还存在以下几个方面的问题：3.1地下空间规划体系有待完警当前，上海城市地下空间开发有总体层面的规划指导，但在具体地块的开发过程中，规划要求尚没有完全落实。地下空间规划是今后城市发展的重要内容，尤其对于上海这个士地资源紧缺、空间不足的特大城市，地下空间开发应提前研究，做好应对。在总体层面规划指导下，重点地区可在控详中按照附加图则要求落实地下空间规划要求，但对于非重点地区还缺乏明确规划依据。而在重点地区的地下规划中，规划内容也有待细致和全面。应在规划编制中予以补充，强化地下空间规划的法律地位，加强其可操作性，将规划统筹的内容要求纳入每个层面，有效指导开发设。3.2设时序缺乏衔接《上海市地下空间概念规划》等一系列规划对上海地下空间开发作了前瞻性的规定，但由于总体规划规划年限较长，在实际设中会受到较多因素的影响，且由于缺乏详细层面的落实依据，在具体实施中，设时序不同，前后的工程项目衔接不力，造成地下空间使用的不便。如不同线路轨道交通的换乘，在很多站点不够便利、直接，造成了交通出行效率的阻碍。另外，由于前期项目设对地下空间系统化的意识较弱，没有预留与周边地下空间衔接的出入，也造成了很多地区甚至是重点地区地下空间系统性不强的现象。興尚躓素衬阀Z0.ET
在近年设的轨道交通站点和公共设施项目中，这一点得到了很大的改善，如静安寺嘉里中心和陆家嘴国金中心，大大提高了轨道和公共设施的使用效率。地下空间开发具有不可逆性，为避免二次开发的高昂成本，地铁站点开发与周边地块的土地利用开发应充分吸取经验教训，同步规划、统筹考虑，合理布局站场周边空间，应进一步加强地铁站点与周边地块联通，促进地下人行联通网络化、系统化。3.3分层优先原则有待加强地下空间是城市宝贵的空间资源、是扩充城市基础设施容量、解决城市发展过程中诸多问题的重要手段，是实现城市人车立体分离、改善城市生态环境、提高资源利用效率、实现城市可持续发展的重要途径。地下空间开发规划遵循概念规划中提出的分层优先原则，但是在实际设过程中未能很好执行，出现了地下空间浅层资源被较早占用，未能实现较高的地下空间资源使用效率。因此需加强分层优先原则的执行力度，确保浅层地下空间资源不被浪费，提高地下空间资源的使用效率。对分层优先原则进行细化，提出具体的指导意见，强化可操作性。4对策议4.1加强规划编制的系统性和动态化网地下空间的开发是拓展城市土地资源的必然途径。应科学、合理的开发地下空间，拓展城市空间资源向地下发展，形成城市空间资源拓展的新方向。地下空间开发具有不可逆性，一旦开发，后期调整的代价较大，因此，确定合理科学的地下空间开发功能尤为重要。地下空间的开发功能应与区域整体功能协调，统筹规划，上下联动。规划编制应做到：(1)规划内容的系统性。地下空间本身是个庞大的系统，涉及方方面面，规划编制也应做到系统性。一方面，在宏观层面确定规划布局和开发原则的基础上，在微观层面着重落实和可操作，把地下空间规划作为个层面规划的必备内容，加强上下层面、近期远期相互衔接：另一方面，地下空间规划应从全局出发，覆盖从重点到非重点每个地区，全盘统筹，为今后开发预留可能。并且，进一步明确地下空间在各层次规划中的刚性内容和弹性内容，确保地下空间规划的高实施性。(2)规划编制的动态化。由于城市开发的不确定性，地下空间规划的机遇和条件也在不断变化。应与其他规划一起，对地下空间规划时刻关注研究，形成规划-评估-调整的动态过程，及时指导城市设。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.2科学论证地下空间开发规模地下空间需求量预测是城市地下空间开发规划的重要环节，也是城市规划体系的一项重要基础研究。考虑到地下空间开发的高成本与高难度，确定科学合理的地下空间开发规模是实现城市可持续发展的重要途径。当前，地下空间规划主要关注布局形式的规定，尽管涉及部分开发容量，但规模论证还应进一步加强。应从总体出发，对各地块开发规模提出合理议。4.3着重加强轨交站点周边地块综合开发轨道交通设是地下空间开发的重要机遇和关键节点，充分利用地铁站点的开发带动地下空间开发，大力加强地铁站点周边地块实现全面联通，实现地下步行系统网络化、整体化、系统化，对城市的可持续发展具有重要意义。针对轨道交通站点，应着重研究，针对功能、布局、强度等内容，编制轨道交通站点与周边地下空间衔接规划导则，明确周边地区地下空间开发功能引导、规模控制、连通适性要求、规划控制要素等控制内容，加强规划引导作用，促进地铁站点周边地块全面联通，充分利用轨道交通站点的带动作用，促进站点周边地区开发的高效益和高效率。44地下空锏规划信化管理T上海市在规划信息技术平台设方面已走在全国前列。而当前地下空间规划设内容还没纳入统一的规划信息数据管理平台。在城市规划信息化的背景下，地下空间规划也应借鉴地上规划信息管理的经验，进行信息化管理。应梳理各部门信息通道，实现地下空间现状数据、规划编制数据、开发设信息的实时对接，促进部门协作与资源共享，推进地下空间开发利用的科学与高效。注释ⅰ《上海市城市地下空间设用地审批和房地产登记试行规定》：上海市人民政府于2006.7.20批准.2006.9.1执行。iⅱ《中国2010年上海世博会国区管线综合管沟管理办法》：上海市人民政府于2006.7.27批准执行。i《上海市地下空间安全使用管理办法》：上海市人民政府于2009.12.9批准，2010.3.1执行。ⅳ《上海城市地下空间概念规划》，上海市城市规划设计研究院，2005：V《上海市地下空间规划和实施工作评估》（正在编制），上海市城市规划行业协会、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，2016.3：興尚览Z.ZC
ⅵ《上海轨道交通站，点与周边地下空阿衔接规划研究》，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，上海市城市规划协会，2015。参考文献[山]上海市城市规划行业协会、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，上海市地下空问规划和实施工作评估（正在编制)，2016.3：[2]上海市城市规划行业协会、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，上海轨道交通站点与周边地下空间街接规划研究R]2015.[3上海市城市规划设计研究院.上海城市地下空问概念规划[R].2005.[4]上海市规划和国土资源管理局，上海市控制性详细规划技术准则（沪府办[2011]51号发）[Z2011.6.[)马可.国外地下空间开发利用的现状[).温州瞭望，2007(11)：41.[6]统舰城市的倒影一初探国外名城的地下空间[U公共艺术，2014(2)：90-95.[7]崔曙平.国外地下空问开发利用的现状和趋势)城乡设，2007(6)：68-71：[8]范海霞.国外地下空间开发利用的经验借鉴U.中国房地产，2014(5)：12-17：[9刘俊，罗捷城市地下空间开发利用存在的问题与对策研究[.四川筑，2015.(10)10-11+15.作者简介刘旭标更海市感院，高缀卖程师：网陈橙，上海市政总院，高级工程师：王剑，上海市城市规划行业协会副秘书长，高级工程师，注册城市规划师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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