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城市治理与政策研究12.多规合一推动下的县市域规划体系变革PDF文本
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多规合一推动下的县市域规划体系变革王阳摘要：通过分析多规的作用方式，可知多规的问题以及改革方向，均处于政府纵向职能改革的背景下。通过政府纵向职能改革，地方政府被赋予更多的事权，同时通过对本地部门的联合，更加统一地进行地方行政。因此，多规合一的方向也就是规划体系变革的方向。在，总体层面，本文提出以经规为核心，在其基础上补充土规与城规的内容进而形成新的多规合一总体规划：实施层面，道过制定年度计划来进行各个部门的协同。在此变革的影响下，各个部门的职能也需要进行调整。地方规划体系也就由此得到了重构。关键诃：多规合一，规划体系，职能转型，条块分割，地方政府自2003年10月，国家发改委进行国民经济和社会发展规划（下文简称为“经规”）与土地利用总体规划（下文简称为“土规”）的衔接试点以来，规划学界与各地方政府在多规合一方面的探索和实践就一直方兴未艾。关于“多规合一”，现有的研究主要包括以下几个方面。全国空间划体系主要为城乡规划你文简称为“城规乃士规和环境保护规划等)的现状、问题与重构（王向东、刘卫东，2003：陈晨，2009)：公共政策与空间规划的互动性（郑国，2009）：“多规”的在管控范围、法律效力、编制审批程序与技术方法各方面的差异，以及从协调内容、技术标准、数据平台搭以及制度平台设等方面进行“三规合一”的方法与实践（黄叶君，2011：谭都，2013：顾朝林，2015）：“城规”与“经规”通过年度实施计划进行协调的构想与尝试（陈宏军、施源，2007）。除此以外，还有各地的两规、三规进行协调的实践经验与研究报告（陈勇等，2009：赵嘉新等，2012）。到目前为止，“多规合一”在“梳理空间规划体系构成归纳规划之间的关系（矛盾冲突）找寻多规矛盾的根源进行多规协调的试验/实践（探索多规合一的编织技术/方法）进一步研究空间规划体系的重构或制度创新的路径”（张永姣等，2016）脉络上，已经有了相当完整的研究系统。但是，作为“空间规划体制的最终归宿”，在地方政府职能体系中，“完善空间规划体系”的领域仍充满着争议性，也就是说，存在相当的研究与商榷空间，本文就这一点给出笔者的观点。如孙施文指出的，“中国关于‘城市’的行政制显然是一个区域性的制而非一个‘点状'的制”在我国的行政区划中，“市”有两种含义，一种指包括市本级及其管辖的各个县（县级市）的地级市概念，另一种指地级市的市本级或县级市，本文所指的县市域，意指县域、县级市的市域以及地级市的市本级。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
本文将从梳理多规的体系及其作用方式开始，分析现有多规的构成、内容及其问题所在，进而提出，在政府纵向职能改革的背景下，调整国家、省以及县市域的规划职能结构，在县市域规划体系的总体层面，将经规作为统筹各项总体规划的规划：在县市域规划体系的实施层面，将年度实施计划机制作为多规实施机制的统筹平台。同时对各个部门在多规合一之后，其职能所产生的变化进行分析。进而完成对规划体系改革与“多规合一”的关系的一次探索。1现有多规的体系及其作用方式1.1现有多规体系与构成我国地方政府的规划体系，内嵌于国家的政府治理体系当中。由于条块分割的体制现实以及快速发展的需要，目前县市域内的规划体系十分复杂，如图1所示。其总体特征表现为：县市域同时拥有多个规划，而多个规划同时受到地方政府以及上级部门的垂直管理。如地方的经规，受到全国（如主体功能区规划和全国的五年国民经济和社会发展规划）以及省级部门的经规的约束和引领。在县市域的规划体系中，经规作为《宪法》规定的统领规划期内经济社会发展各领域的∠7行动纲要和总体蓝图对各个部的规划均具有一定的统领作用霓具体地来看，县市域内，总体层面，具有全局影响的规划主要有三个：城乡总体规划、土地利用总体规划和国民经济和社会发展规划，其余部门规划则对各个分项进行总体部署：实施层面，各部门则分别具有相应的详细规划或年度实施计划等。興尚理躓素衬网Z.ZC.ET
（发改委国家机构住部)国土部交通部)环保部林业部区规划》国家《全国士地利白体规年》《国民经济和t合特同切》五段到》1五年规划)交通五年现划)[《环保五年规划《林业五年规划[(“五年规划)县市域(发改委1政府机构规划局)（国土局）(交通局（环保局林业局(城乡9体现划（15-20年))县市域层面地南现交通五年现《环保五年规划《林业宝年规“五年划)1规划共C.NE《年度计划知)《年度计划)(年度计找《年度计划)年度计划）事权范围规划区范国金县（市）图1现状国家与地方规划体系简图来源：作者自绘1.2现有多规内容现有的多规内容庞杂无量，其内容本身并无固定条目，而是随着地方的发展会有许多变化。其中既有关于发展的具有空间属性的政策内容，也有不具有空间属性的政策内容，还涉及与之相关的发展目标设定、法律规章制定等部署。此处笔者通过对《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市规划编制办法》以及多个县市的《国民经济和社会发展总体规划》的归纳，对三个总领性的规划内容进行罗列和分类，得出表1。理躓素衬网Z.Z0.ET
目标、指导思想等协商性战略与规划丰协商性战略与规划规划规划规划名称主要内容名称主要内容名称主要内容市域总人及城镇化人城市性质、职能和发展目标全局部署预测城市人规模预测城镇化水平预测发展目标与指标市域上地利用战略原则四区划定及空间管制措施三农问题及重点村镇发展马与控制的原则和措上地利用目标及调控指产业发展施标设用地、农业用地、生态用市域产业发展战略区域协调地和其他用地安排研究空间增长边界，确定设市域土地利用结构及布科技发展用地规模及范围局设用地的空问布局及管制各类用地顶测民生问题区划和控制指标主要公共服务设施布局设用地调控社会管理域耕地和基本农田保城规筑样地Z.JNE发展绿地系统的发展目标及总体巾域基础设施及重点工生态文明设布局程部署历史文化保护及地方传统特市域土地生态设和环各项体制机制设色保护的内容和要求境保护住房政策、设标准和居住用市域士地整治地布局重大基础设施布局市域土地分区生态环境保护与设目标及镇土地利用治污措施综合防灾与公共安全保障体系地下空间开发利用的原则和设方针空间发展时序，提出规划实施步骤，措施和政策议表格1县市域三个总体规划的内容抛开规划年限的差异，对三个总领性的规划进行内容可分为三类：第一类为发展目标与理筑素前网Z心.ET
指导思想，第二类为协商性的战略与规划（协商性，指的是部门在制定相应的规划内容时，其内容与其他部门存在管理上的协商与配合需求)，第三类为非协商性战略与规划（非协商性，指的则是其内容由本部门单独管理的内容)。通过表格中的总结我们可以发现，在总领性的规划中，协商性的战略与规划占规划内容的多数，而这也为多规运行的方式提出了现实要求。1.3现有多规的作用方式对于现有多规的作用方式解析，可以分三个面向进行解读，分别是战略与实施面向、时间与空间面向以及部门间作用方式面向。第一个面向，即战略与实施面向。从前文所述以及所列图表可以看到，在战略层面，经规、城规和土规分别在经济和社会发展、城乡空间布局和县市域土地利用三个方面指导和管理着全县市域。其中尤以经规的统筹作用最强，而城规和土规的作用则仍只局限于自身的设和土地供应领域：在详细层面，各个部门均具有其年度实施计划或详细规划。如规划部门，目前通行的实施方式，主要是以空间布局为主要内容的详细规划，其他部门则以本部门管辖内容的年度计划卫星是，具体规划内容依实际情况而定，如国土部门的年度计划内容主要涉及年度新增设開地s筑第二个面向，即时间与空间面向。时间方面，除城规和土规有其总体规划的规划期限外，其他部门在经规的五年规划期限内，在其指导下编制五年发展规划。起始时间（如今年2016年开始编制十三五)和年限（五年）都十分固定，这些部门所构成的政府日常运作体系中的规划体系，相对较为统一。相比之下，城规和土规的起始时间较为混乱，规划年限也有所不同（城乡总体规划一般为15-20年，土地利用总体规划一般为10-15年）。国土部门由于其五年规划和年度计划制度已经较为成熟，与其他部门的衔接较为通畅：而城乡规划部门方面，虽然近年来各地纷纷编制近期设规划，个别地方也在推行年度设计划，但是其整体上来看，与其他部门的协调依然十分苦难。空间方面，经规主要侧重于经济和社会发展的谋划，尽管其落实有空间需求，但是对于实际的空间指导作用很弱：城规的实际的事权范围集中于规划区：土规的事权范围覆盖城乡所有区域，但是主要集中于城市以外地区。至于其他部门的规划，则有各自对应的空间范围或者无具体的空间范围而需要与上述的规划和国土部门进行协商。第三个面向，即部门间作用方式面向。总体说来，经规是县市域发展规划的主轴，其他部门均需以之为准，并配有成熟的五年规划以及年度计划的体系。尽管规划和国土部门也涉興尚理甄素前阀Z.Z心.ET
及全局，但是在实际的运作体系中，往往以“部门规划”的形式出现而不能起到统领全局的作用。而在这两者之中，国土部门由于其管理的时土地的硬性指标，其地位仍在规划部门之上。而在这种格局之下，城规中的许多谋划便难以真正对城市的发展产生影响。1年5年110-15年L1520年交通年夏交五年规划保年度计划环保五年规划林业年度计刻林量五年规划年度计划五年规划的国用年物五年授土地利用总体规划近健设提划经乡总体规划县市域市域图2多规体系的时空序列来源：作者自绘2多规合一的本质与规划体系变革2.1多规合一的本质结合前文的论述我们可以看到，现行的多规中，除去本文略去不谈的用地分类不统一、基础数据不共享等，主要问题集中在总体谋划缺乏统一逻辑框架、规划年限与事权范围不够明晰、实施层面多有交叉矛盾等方面。而通过对规划体系的梳理我们可以发现，地方政府在进行规划的编制和实施时，虽然表现出来的是同一级政府部门所制定规划之间的矛盾，也即“多规不合一”，但其根本原因则在于条块分割的体制下，政府职责在纵向上的分工不清，以致在“上下对、左右对齐”（朱光磊，2005）的架构中，地方政府缺乏构规划协同的制度环境，而各个部门也必将在地方整体利益和部门利益之间，选择部门利益以规避面对地方整体发展的真正贵任。就规划的公共政策属性来看，其从属政治学领域，对此已经有了诸多研究，如朱光磊(2005)指出，“在西方典型的单一制国家也存在‘条块关系’，但…其政府纵向间职能划分明晰，矛盾大多可在既定的制度框架中得到化解”。在这样的情况下，可以看到相关的学界，从总领性的政治学研究（张翔，2011），到部门规划研究（如城市规划）（尹强，2004：赵民等，2012：李晓江，2013）研究，再到具体的规划之间的问题与弥合路径（田春华，2007：方创琳，2014），一直在致力于推进地方政府与中央政府的职能重划。国务院总理李克强(2016)也指出，“多规合一就是简政放权”。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
而由此我们也就能得出，“多规合一”这项改革（运动）的本质，在于通过以政府职能体系改革为背景的规划变革，“协调政府各部门之间的相互行为，以保证政府行为的合目的性和具有效率”(《美国标准城市规划实施通则》，1928)。这既是规划作为现代政府治理体系中一个不可缺少环节的理由，也是目前现实政治的迫切需要。2.2规划体系变革的尝试在这样的研究逻辑下，也即政府纵向职能改革的视角下，己经有数位学者对地方政府的规划体系变革进行了研究。主要的讨论有以下三种代表性意见。沈迟(2015)认为，“多规合一”是将多个规划的“目标、指标、坐标”体系进行衔接之后的一套独立于其他规划的机制以及成果，然后以在各部现行规划法律中，均以经规为指导依据为基础，提出“1+3”模式，其中的1是指与“多规合一”合并后的“经规”，“3”则指的是城规、土规和环规，如图3所示：朱江(2015)重构规划体系的突破，是在经规和城规的同时指导下，编制的“城市空间发展综合规划”，并以此来统筹村庄规划、环保规划、产业规划等各类分项规划，如图4所示：谢英挺(2015)认为，鉴于现行的体制环境，在国家跟省域层面，法定规划依然是由经规和空间综合规划两者并重构成，但是在地方层面，则以综合空为得林篇各毒须辣和品品的诉果如图了所C.NE可“1+3”体系国民经添和社全发果景巴多规合一?城市国民经济和社会发展中长期规划城市空间发展战略规划市（县）发展总体规划城市空间发展综合规划生都市规划村庄规划态环农地保护规立业交市总体现划土地利用总体规划环境保护规划保规规划图4“城市空间综合发展规划“主导的规划体系变革图3"1+3”模式的规划体系来源：文献[18来源：文献[17刀理筑素前阀Z.ZC.ET
欲苹理利修系卡金专项规划城市空间综合规划专项规划城市规测区农业、林地、自然保护等控制性详细规划发展控制地区区划图5“城市空间综合规划”主导的规划体系变革来源：文献[19]总的来说，几位学者在重构地方规划体系的根本思想上并无分歧。其主要的不同在于，王子个小闪2.UO.N在地方规划体系的具体架构上，各个规划之间的关系到底应如何进行梳理，如新的规划体系中哪一种规划应该主导、是否应创设新的规划种类以适应新的治理环境等。对这几类规划体系变革进行一定的分析，我们可以看到：“1+3”模式的不足首先在于，这种模式中，对“多规合一”的理解，是一种外于现行几个规划的成文性规范纲领，而没有触及部门之间的改革，也就难以真正解决问题：“城市空间发展综合规划”模式的问题在于，在总体层面，新创立的规划在取代两个原有的总体规划时，将耗费多余的行政成本，同时，土规的重要性也未被纳入其体系范围之内：“综合空间规划”基于目前厦门较为成熟的经验，但在法理上由于取消了经规的统领地位，而难以轻易地复制到其他县市。同时，几种体系架构尚未触及多规的实施层面。针对这样的情况，本文给出笔者的看法3规划体系变革及其作用方式3.1多规合一后的规划体系架构在政府纵向职能改革的前提下，探讨规划体系改革的内容于是分为两部分，一部分在于地方规划体系的变革，另一部分则是上位规划（包括国家级、省级、区域性）的变革等。由理筑素前阀Z.ZC.ET
于本文着重探讨地方规划体系，因此对于上位规划体系不作深入探究。但对其内容，通过对文献的阅读，可大致总结如下。表格2上位规划内容调整一览级别主要内容有国家性、唯一性、公共性的资源与环境保护、国家级文化名城、军事用地、重要交通设施、重国家要基础设施、国家战略的相关内容。跨省域能源配置、重大城市战略。重大经济宏观调控。政府纵向职权调整计划。省级公共性资源与环境保护、省级文化名城、省级基本农田控制、省级基础设施与交通设施、省省级级水资源保护区、城镇体系、省级区域协调单元、省级特定功能区、省级政府与地方政府事权调整注1：资料来源：对文献[13引、[15]的归纳整理而在县市域范围内，以总体一一实施两个维度来看，规划体系进行多规合一的内容为：总体层面，以经规为基础，以五年（中期）为主要规划期限，十年到二十年（长期）为次要规划期限，糅合城规和土规，形成新经规，也即“多规合一总体规划”，并以此规划作为县市域在规划期限内唯一的总规。其他部门的规划，在此总规的指导下进行五年规划的编制。实施层面，以年度计划的形式，创多规协调实施机制，进而完成实施层面的融合。这个体系相比前文提到的几种体系的主要不同点在于：1、经规成为吸纳城规与土规的规划，并成为兼具空间指引和其他政策指导的唯一综合性规划，城规与土规在内容被包含的情况下，总体规划本身被取消：2、规划期限除现行规划的五年外，增加长期的维度：3、实施层面采取的年度计划机制，与现行多规的实施机制能够完成。对上述规划体系，这里作两点阐述。1、从规划体系转变的难易程度上来看。经规是被列入《宪法》的规划，是国家最根本的制度之一，在它的基础上，进行规划体系变革，其所需要的改革成本相对较小。若单立一个新的规划，由于其不属于任何法定规划体系，存在规划成果的约束力不足、成为“运动式规划”而使“多规合一”成果的作用大打折扣的风险。2、从各类规划的需求来看。经规的体系中是有长期规划的，但在实际运作中，其在“长期”的维度不被重视：另一方面，经规也有其空间需求。而在这一主要规划的基础上，发挥其他规划的服务、配合功能，既能使经规更加有效作用，也能加强其他规划本身的引导作用。而对于城规和土规来说，学界多年来便有将“城乡总体规划的焦距从远期拉向近期”（王富海等，2002)，以增强规划指导实践作用的声音。可以说，将五年这一期限转变为主要的规划期限，也符合它们的规律。同时，学界有人提出的疑问诸如，经规主要考量短期利益而忽興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
略长期利益的弊端，在这样的规划体系中，由于既有成文的远期谋划，也有实施计划以确保实施，因此将不再成为问题。下面笔者从总体和实施两个层面进行详细的阐述。3.2总体规划机制从编制机制来讲，多规合一总体规划，是由当地的发改委牵头，以发改委、规划局和国土局三个部门为主，并联合其他各个部门进行编制的总规。与政府换届周期相符，其组的规划编制小组可每五年组一次。编制完成后回到各自部门负责相关工作。而一般来说，市长及市委书记在此小组中成为带头人。我国的厦门、云浮市等地，目前已采用此种编制机制。从内容上来说，多规合一总体规划分为两大类。一类是城市开发边界长期战略与目标(10-20)年以10-20年的长期发展为考虑新经规总规的战略与规划，涉及的是长期中期战整与目标5年)总体目标城市性质利益：另一类是以5年的中期发展为考运的成略与藏法素材不产业规划等交通五年规划及的是短期利益以及为了实现环保五年规划长期利益而做的近中期部署。林业五年规划通过对原有的三个总体规划进原现总见原土规总规行融合与增删，得到表3。图6总体规划层面的规划体系重构需要注意的是，在进行多来源：作者自绘规合一之后，原有的各项内容及其事权范围将发生变化。如城规中划定规划区这一条重要内容被取消，原因在于，在新的规划体系中，城规的职能主要是对城乡发展进行空间的指引以及作为一个空间平台，对各类规划在同一空间底板上进行整合，因此，其作用范围从原有的规划区变为全市域。与此类似的，其他部门的职能变化也会在后文进行介绍。2可参考法国的“市际规划研究委员会”(S1EP),SEP是为编制SD专门组的临时机构，受各市镇委托代行规划权，为期三年，编制完成后解散。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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