城市治理与政策研究15.共建园区模式发展的成效、问题及转型策略——以江阴-靖江工业园区为例PDF文本城市规划设计PDF文本

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城市治理与政策研究15.共建园区模式发展的成效、问题及转型策略——以江阴-靖江工业园区为例PDF文本

共园区模式发展的成效、问题及转型策略以江阴-靖江工业园区为例杜浩，吴新纪，王海勇摘要：跨行政区域的合作共园区已经成为国内城市设以及规划研究的热点之一。本文以江阴-靖江工业园区为例，对目前国内共园区发展的成放、问题进行分析与评价，认为共园区对后发地区发展的主要作用体现在通过导入先进地区发展经验，引领区域空间发展转型、产业发展转型以及园区发展模式转型三方面，有助于缩小区城发展差距。但目前也存在着发展动力不足、产业根植性不强、创新能力较弱等问题。未来共园区在区域发展中仍应急需发挥导入发展经验、引领转型的作用，并以江阴-靖江工业园区为例，提出引导城市空间集约发展、新兴产业发展、园区生产服务体系设等未来转型发展策略。关键诃：共园区，发展成效，存在问题，转型策略，江阴-清江工业园区 1、引近年来，跨行政区域的合作共园区成为国内城市设的新热点，也是城市经济学和规划学研究的关注点之一。共园区设不仅是带动欠发达地区发展的重要尝试，更是国内缩小区域发展差距、推动新型城镇化的重要探索。在共园区的合作制度研究方面，罗小龙、沈法(2006)认为在共园区模式中，不同城市的政府与政府之间、园区管理部门和企业之间形成了增长联盟，在特定的合作框架下通过优势互补共促园区设，实现两城共赢，：张京祥等(2011)认为共园区的合作制度本质上是基于两地空间生产关系的新的区域合作治理关系)：杜宇(2011)提出了共园区实施“行政托管”体制的意义和需要的基本条件仰。在产业发展研究方面，简晓彬等(2007)提出了徐州、无锡两地开展园区共和产业转移的发展策略)：肖、邢磊(2013)通过安徽郎溪等案例，认为中西部地区在共园区产业发展方面应合理定位，有所取舍向。在空间规划研究方面，李敦敦(2013)以常熟泗洪工业园为例，探讨了在产业转移背景下共园区规划选址、人预测、实施策略等问题。目前，国家宏观经济发展己进入深化改革、推进转型的关键阶段。共园区模式在中西部地区、江苏省内（以苏南-苏北挂钩为主）广泛存在，并不断增加。截至2013年末，仅江苏省内“南北挂钩”共园区即达到37家。虽然现阶段共园区发展仍方兴未艾，但也遇興尚理筑素衬网Z.ZC0.ET

到了发展减缓、传统产业转型瓶颈等难题：此外，共园区对地方发展的带动作用也有待认真检视。目前，国内关于共园区发展的研究主要集中在合作制度、产业转移、空间规划等方面，缺乏对其发展成效的客观评价以及对其面临的诸多问题的动态关注。所以，在目前城市发展的转型期评价共园区的发展成效、研究其发展问题具有重要的理论和现实意义。江阴-靖江工业园区是江苏省苏中苏南跨江合作的示范性共园区，也是江苏省内第一家、在全国最早开展跨地市合作共的园区之一，对研究共园区发展成效及问题具有典型意义。2、研究区概况江阴-靖江工业园区成立于2003年，于2005年首批企业投产。就两城关系而言，江阴为相对先进地区，靖江为后发地区。《关于立江阴经济开发区靖江园区的协议》明确：园区总体规划60平方公里，首期实施8.6平方公里。按“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”的原则进行开发。经济事务由江阴经济开发区负责，社会事务由靖江委托园区管理。协议中江阴市政府承诺，十年内不从园区分取投资收益，投资公司收益含税收留成，全部留在园区滚动开发：靖江市政府承诺，十年内不向园区收取任何规 7 费。2003203年，这车年中，江阴与靖江的园区合作是对靖江发展产生重大影响的关键性事件之一：当初设定的十年发展创业期已经过去，江阴与靖江的园区合作发展己经到了新的十字路。研究从审视江阴-靖江工业园区十年发展历程的角度出发，分析国内共园区发展中的利与弊；从破解困境、展望未来的角度出发，借鉴经验，由点及面，研判未来共园区的转型策略。图1江阴-靖江工业园区的区位示意图 3、共园区模式的设成效研究以江阴-靖江工业园区十年发展历程为例，研究发现共园区通过导入先进地区发展经理筑素前阀Z.ZC.ET

验，对后发地区而言不仅可以带动经济总量增长，而且具有引领当地城市空间发展转型、产业发展转型、转变园区发展理念三方面的重要作用，有助于缩小区域发展差距。3.1作为引领相对后发地区发展的“起搏器”3.1.1对城市经济总量增长的助推作用 3.1.1.1对城市工业发展的贡献举足轻重由于城市间发展差距，共园区在发展初期往往依托后发优势和较先进的管理经验，呈高速增长态势。从2005年（首批企业投产）至2012年，江阴-靖江园区工业总产值由1.56 亿元增至313亿元，年均增速高达113%，远高于同期靖江市域工业总产值年平均增速水平 (36%):地区生产总值由2.05亿元增至116亿元，年均增速高达78%，高于同期靖江市域 GDP增速约54个百分点。在经济贡献率方面，2005~2012年园区工业总产值占靖江市域比重由0.5%增加至11.7%：地区生产总值比重由1.54%增加至19.3%。总体上，2005~2012年园区对靖江市域经济增长的贡献率达到28%(=江阴-靖江园区GDP增长量/靖江市域GDP增长量)。表120052012年江阴-靖江王业园区经济产出及占靖江市域此重变化（单位：亿元)年份、可2005 F2006T2007 2008 2009 2010 2011 2012 江阴-靖江工业总产值 1.56 23.17 77.28 125.17 210.40 267.74 320.41 313.09 工业园区地区生产总值 2.05 8.56 23.40 33.04 65.45 88.37 115.19 115.89 工业总产值 311.79 446.68 675.98 1000.09 1319.28 1716.17 2182.24 2677.34 靖江市地区生产总值 132.78 161.89 219.1 291.11 361.95 441 538.98 600.85 占靖江市工业总产值 0.50%5.19%11.43%12.52%15.95%15.60%14.68%11.69%市域比重地区生产总值 1.54%5.29%10.68%11.35%18.08%20.04%21.37%19.29%数据来源：2005-2012年清江市统计年鉴 3.1.1.2促使城市之间发展差距不断缩小后发地区的快速发展存在多种可能性，或因为后发优势而崛起，或得益于交通区位的改善，往往较难衡量共园区对城市发展影响的强弱。研究通过时间节点比较，排除交通等其他因素的直接影响，发现共园区设是促使城市间发展差距不断缩小的主要原因之一。1999年江阴长江大桥成通车后，靖江拥有了当时苏中地区唯一的公路过江通道（润扬大桥、苏通大桥分别于2005年、2008年成通车)，成为江苏中部过江交通枢纽。但是从 1999-2012年间江阴、靖江两地的经济总量变化比较可见，1999-2005年江阴与靖江的GDP 比例由5.01增加至5.93，江阴、靖江的GDP增速分别为17.5%和14.2%，表明过江通道成后的六年内，靖江未能依托过江通道发挥后发优势，跟上苏南地区的发展步伐，甚至与江阴市的经济发展差距仍在不断拉大：2005~2012年间，江阴与靖江的GDP比例由5.93逐渐興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

下降至4.22，江阴、靖江的GDP增速分别为17.2%和24.4%，表明至2005年共园区开始工业产出以后，靖江的后发优势才逐渐彰显，与江阴的发展差距逐渐缩小。综上分析，共园区的设立明显带动了后发地区城市经济的快速发展。以靖江为例，共园区促使靖江在GDP总量上超过启东、如皋、泰兴、兴化等苏中其他城市并跃居苏中第二，在GDP增速上超过苏中、苏南，总体后发优势逐渐显现。40%35%5415.6553605 6 5014984,98502 5.29 30%43 25%734.5433422 20%3 15%10%2 5%0%0 19992000200120022003200420052006200720082009201020112012 O一江阴GDP增速士一靖江GDP增速-◇一江阴：靖江GDP比例图21999-2012年江阴、靖江GDP增速及经济总量比值变化 30%34743%7 20%17.56%17.44g 14.79%7.16货 16.31%15%12.03%13.99 10%5%0%1999-2005年 2006-2012年靖江市 =江阴市 …苏中地区 "苏南地区图3江阴-靖江工业园区成立前后靖江、江阴、苏中、苏南地区经济增速比较数据来源：2000-2013年江苏省统计年鉴 3.1.2对城市工业发展转型的引领作用由于共园区发展初期通常由先进城市主导管理，往往成为先进城市产业转移的重要承接地，常出现与先进城市产业结构较为相似的现象：对相对欠发达城市而言，共园区会起到引领产业结构由传统基础产业向高级化产业演进的重要作用。在共园区成立初期，靖江的产业类型仍以汽车配件、机械加工等初级加工为主：在共园区率先引进了江阴的造船和钢铁产业以后，靖江市域其他园区也相应推动相关产业发展，促使靖江成为全国船舶和钢构興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

产业方面较有影响力的生产制造基地，带动市域产业结构向重工业化方向发展。目前，江阴靖江工业园区在船舶产业方面已有2家企业在新加坡上市，其中新扬子造船跻身全国船企前五强：在钢构产业方面基本形成了完整的产业链体系，产能占全国高端市场的15%左右，桥梁钢构占全国市场的近40%。共园区的船舶和钢构产业发展不仅促进了靖江工业结构的转型升级，也带动了靖江工业体系融入全球化生产分工之中。对比共园区成立前后的 2002年和2012年可见，在共园区的带动下，靖江工业结构整体呈现重工业化趋势，轻重工业比重由33：67调整为14：86。工业行业结构中，以船舶为代表的交通运输设备制造业占市域工业行业的比重由17.1%增加至31.7%，行业总产值平均增速高达42.2%：以钢构为代表的金属制品制造业占市域工业行业比重由5.7%增加至11%，行业总产值年平均增速高达42.9%。根据国家工信部对造船产业板块的评估，2010年靖江造船完工量首次超过造船大市大连，成为仅次于上海的全国第二大造船基地。造船完工量占世界份额的5.7%，占中国的11%，占江苏的30%：新接订单量占世界份额的6.3%，占中国的12.9%，占江苏的45.1%。轻工轻工业业 1.14%33%重工重工业业 86%67%2002年轻重行业比例 2012年轻重行业比重图42002年、2012年靖江市域轻重行业比重比较 ?汽车配件产业日船舶产业日通用设备制造业日机电产业日机电产业 0钢结构产业 a服装纺织 ?通用设备制造业 ·石化产业如钢铁产业 2002年工业行业结构 2012年工业行业结构图52002年、2012年靖江市域工业行业结构比较（图中为前五大支柱产业）数据来源：2002年、2012年靖江市统计年鉴 3.1.3对城市空间发展转型的引领作用共园区的规划设对后发地区而言是影响区域发展的重大事件。其区位选择、发展方向往往由先进地区城市主导，可体现相对先进的规划设理念，成为影响当地城市空间拓展理筑素前阀Z.ZC.ET

的重要因素。靖江市域拥有长江岸线52.3公里，岸线资源优越。然而，在2003年江阴-靖江工业园区成立以前，靖江市域长江岸线几乎尚未利用。江阴靖江工业园区是靖江依江而的首个产业园区，拥有11.1公里的长江岸线资源。为充分发挥岸线资源效应，共园区将江阴的沿江开发模式引入靖江，大力发展临港工业和港物流。目前，共园区的港物流吞吐量已达五千万吨，靖江港总体吞吐量即将破亿吨。在共园区沿江开发模式的带动下，靖江城市设、产业发展开始向沿江地区拓展，设立了新港园区、滨江新城、生态新区等空间单元。2004年 2013年图62004年、2013年靖江市域空间利用现状比较 31.4簧果J.NE可共园区为后发地区带来不仅是经济总量的增长，也包括园区招商管理、企业管理、财税管理等先进经验，提升了当地园区的运作效率。江阴-靖江工业园区将苏南地区招商管理模式引入靖江，促进了靖江市域其他工业园区的快速发展。3.2作为导入先进地区发展经验的“传感器”结合江阴-靖江工业园区发展过程可见，共园区在后发城市的发展中起到了引领区域空间发展转型、引领区域产业升级和转变区域园区发展理念的重要作用。共园区发展模式的先进性，主要来源于园区设立之初对较先进地区发展经验的学习和借鉴。在这一过程中，共园区成为后发地区应用先进园区经验的“试验区”、传播先进发展理念和发展模式的“传感器”，由此而带动了后发地区整体发展的跨越提升。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

较先进地区输入管理和金融服务 5 应用先进园区经验共园区引领市域产业沿江发展引领市域船舶、钢构产业发展推动招商引资模式转变 (江阴-靖江工业园区)(江阴-靖江工业园区)(江阴-靖江工业园区)引领区域空间发展转型引领区域产业发展转型转变园区发展理念业后发地区图7共园区对传播先进地区发展经验的媒介作用 4、共园区模式的发展问题研究在经历了早期快速发展阶段以后，在目前转型期的宏观背景下国内部分设较早的共园区己经遇到了新的瓶颈和难题，主要体现在发展动力不足、产业根植性不强、创新能力较弱等方面 4.1初期发展红利逐渐削弱，急需形成新的核心竞争力共园区在发展初期往往可以充分利用后发地区充裕的土地空间、较低的生产成本等优势条件，以及先进地区的高效公共服务、高素质的管理人才等优势资源，获得充足的发展红利。同时，先进地区往往已经深度参与全球化分工和信息交流，通过产业合作可成为后发地区参与国际资源交换的重要平台：先进地区可将后发地区纳入自身的生产服务腹地，强化自身的区域性资源交换平台地位。过去十年中江阴-靖江园区合作发展即主要依靠这三种优势 (较低成本、先进服务、融入全球分工)的融合，实现了自身的跨越发展。随着合作城市双方之间经济发展水平差距的逐渐缩小、共园区所在地区的土地等存量资源减少和劳动力成本的增加，共园区所依赖的有利发展条件逐渐削弱。并且，由于共园区的区域示范效应，先进地区的发展经验也在周边地区不断传播，共园区面临着更加激烈的竞争环境，急需探索形成新的核心竞争力。4.2共园区以自由布局型产业为主，仍需进一步转型升级共园区主要通过承接转移、合作招商形成“转移型”的产业体系，即以自由布局型产興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

业(Foot-loose Industry)为主，对劳动力价格、土地价格等成本要素较为敏感8]，同时由于缺乏尖端技术等核心竞争力，往往较易受到国际市场的周期波动影响。因此，当共园区发展到一定阶段以后，需要转变既有的发展思路，立拥有核心竞争力、可持续发展的产业体系。以江阴-靖江工业园区为例，在金融危机所带来的全球贸易增速减缓、国际航运市场波动影响下，2012年船舶、钢构两大支柱产业尤其是船舶产业受到了一定的市场波动影响，企业订单大幅萎缩，新增投资、工业产出有所下滑。4.3缺乏产业培育机制和平台，企业创新能力有待提升共园区的发展往往较多地依赖先进城市的发展资源要素，既包括政府公共服务、财税扶持政策、招商理念等制度性要素，也包括园区企业的金融服务、科技服务等生产服务功能。而后发地区的产业创新能力、融资服务能力较为不足，导致当地缺乏对新兴“潜导产业”的主动培育能力，无形中削弱了区域竞争力。5、共园区模式的转型策略研究 5.1转型菊共侵应兼担的职能封网J.NE了在转型期形势下，向后发地区持续导入先进园区发展经验、对接发展资源，仍是共园区模式发展的应有之义和内在要求。共园区应继续发挥引领后发地区区域空间发展方式转型、产业发展方式转型、转变园区发展理念的重要作用，承担起后发地区不断探索和学习先进发展经验的“传感器”的角色。研究以江阴-靖江工业园区为例，提出共园区的转型发展策略，即未来应当发挥引导靖江转变土地岸线利用方式、与引领科技产业和现代服务发展、推动园区生产服务体系设的作用，深化推动城市空间、产业和园区发展三个方面的转型。理筑素衬网Z.ZC0.ET

创业期：2003-2013年，导入发展期：2013-X年，导入先进苏南21世纪前十年发展经验园区转型升级发展经验宏观发展全球化中国加入江苏省第四次科推动贸易苏中螺起背景产业分工 WTO 沿江开发技革命白由化转型升级依托资源充裕的沿较低劳动江阴公共江明墙江科技创新产业培育洪贸易江岸线力成本服务支持工业园区能力机制资源配置引领区域空间沿江拓展引领转变士地岸线利用方式在靖江发展中作用引领区域临港产业发展引领科技产业、贸易服务发展推动区域招商引资模式转变推动园区生产服务体系设图8江阴-靖江园区合作的功能转变 5.2共园区的转型策略：基于江阴-靖江工业园区的实证分析 5.2.1深化推动空间转型：从土地岸线粗放利用向集约利用转型 5.2.1.1依据港岸线资源评估和等级评定，探索有偿使用办法按照自然条件（包括岸前水深、锚地大小和航道状况等）、经济因素（包括岸线的设投资、直接收益、依托腹地和经济需求、贴岸型产业布局)、配套服务等情况对共园区岸线资源进行合理评估，并根据各方面的条件差异，确定岸线资源的等级，划定适宜发展的产业类型和和用价格，为资源的合理开发和优化配置类定基础，5.2.1.2改善集疏运条件，为提高港岸线利用效率提供基础结合港岸线利用，强化园区的疏港公路设。从而扩大港的服务腹地范围，推动临港的专业市场、物流园区发展。5.2.1.3开展工业项目产出效益评定，优化利用土地资源加大对现有码头的评估和整治力度。针对已开发港项目业主码头多且利用率不高、公共码头少且分布集中通过能力相对低的问题，通过政策引导、搭港泊位有偿调剂使用平台，促进业主码头与公共码头、码头业主与运输企业间的协作。5.2.2深化推动产业转型：从传统临港产业向科技产业、现代服务转型 5.2.2.1合作共新兴科技产业专业园区充分利用存量用地资源，与江阴市合作整合现有的船舶制造业、重钢结构产业，培育海洋工程装备产业，立“以海工模块和海上浮式生产储油装置为核心，以海洋工程船为品牌，以海工配套设备和海工材料为拓展，以海工服务为延伸”的综合海工装备体系，实现向产业興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

链高端延伸。结合新能源、电子信息等重点潜导产业，积极推进新兴科技产业“区中园”设，以专业园区为单元，推进相关产业产品和设备测试中心等公共技术服务平台设，并促进企业间上下游关联发展，打造新兴潜导产业的产业链和产业集群。5.2.2.2抓住上海自贸区机遇，加强产业物流联系结合上海自贸区优惠政策，江阴-靖江工业园区应积极强化至上海港的“江-海转运”物流联系，通过与上海合作，开展至全球重要港的航运服务，从而加快融入全球产业分工体系和物流网络。此外，积极围绕上海市核心产业，发展周边配套产业集群。5.2.2.3发展现代贸易服务功能，强化在苏中苏北地区的资源配置能力由于靖江地处苏中苏南的交通枢纽区位，兼有长江港及京沪高速交汇优势，目前己经成为苏中地区重要的港物流基地之一。可积极拓展发展大宗货物消费品、生产资料的贸易进出及交易中心，发展港贸易服务，提升在苏中苏北地区的资源配置能力。5.2.3深化转变园区发展理念：从单一招商引资向生产服务体系设转型 6.2.3.1拓展延伸国际化招商引资方式在现有国内招商网络的基础上，积极学习江阴及苏南其他地区招商引资经验。立国际招商网络，通过分析国际资本流向，主动以优惠玫策进行敲门招商，从而推动新兴产业发展。为提高集约化利用园区的王地，将成本效益分析和知识经济融合到工亚园区的设计和发展之中。采取投资门槛准入政策，提高工业园区企业的招商针对性和用地产出效益。6.2.3.2立园区产业培育机制和平台借鉴江阴及苏南其他地区工业园区发展经验，探索设科技研发及交易合作平台、创业融资及投资平台、人才服务平台、人力资源培训平台等服务平台体系，优化园区发展的人才、资本、科技等软环境设。6、结论与讨论现阶段，国内部分后发地区由于缺乏先进经验引导、产业转移带动，导致当地城市设和经济发展较为缓慢，出现“经济洼地”等现象，造成区域性发展差距不断扩大、社会矛盾加剧。共园区是跨区域合作治理的新形式，其发展可带动后发地区的城市空间发展转型、产业发展转型、园区发展模式转型，是缩小区域间发展差距的有效手段，在目前国内强调新型城镇化和区域统筹发展的宏观背景下凸显出更加重要的社会意义。目前，共园区的发展形式已经由以往较多的同一省内城市共走向东部-中部、东部西部等跨区域共形式，发展动因也由以往以上位行政力量推动为主逐渐变为自发性的、双向互动的增长联盟为主。为興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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