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城市治理与政策研究33.空间贫困视角下集中连片扶贫开发研究——以濮范台扶贫开发综合试验区空间发展专PDF文本
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空间贫困视角下集中连片扶贫开发研究以濮范台扶贫开发综合试验区空间发展专题为例刘晓燕，徐锋，石福良摘要：集中连片贫困地区是我国现阶段扶贫开发攻坚的主战扬，也是扶贫开发的重点和难点。濮范台地区是河南省典型的集中连片贫图地区，如何探索扶贫开发新路径、为全省提供经脸和示范是当前面临的重要课题。本文以“空间贫困”为视角，从生态环境、交通设施、城镇设、教有水平、经济发展、制度机制等方面总结贫困原因，提出构非均衡的空间城镇体系、有序推进梯度化的人迁移、完善空问可达的交通设施、培有生态保护下的特色产业等扶贫开发策略，并针对扶贫开发的具体问题，在补助补偿、移民住房安置、土地政策、就业培训等方面提出相应的保障政策。关键字：空间贫因，集中连片贫困地区，扶贫开发，根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》精神，集中连片贫困地区成为新阶段扶贫攻坚的主战场。从空间贫困理论的视角来看，集中连片贫困地区与空间地理之间存在着必然的联系。濮范台扶贫开发综合试验区（以下简称濮范台试验区）是河南省典型的集中连片贫困地区，在城乡经济社会发展中处于空间地理的天然劣势。如何实现集中连片贫困地区的共同富裕，成为当前扶贫工作的重中之重。本文从空间贫困理论的视角切入，以濮范台试验区为例，研究空间地理特征和贫困原因，从区域发展入手，为集中连片贫困地区的扶贫开发寻找合适的实现路径。1空间贫困理论空间贫困理论源于20世纪50年代早期的空间经济学，哈里斯和缪尔达尔指出，欠发达地区的经济发展和地理位置有关。20世纪90年代中期，世界银行的专家雅兰和瑞福林通过对中国南方四省1985-1990年的统计数据进行回归分析发现，由一系列指标合成的“地理资本”对农村家庭消费增长有显著影响，也就是说地理因素导致了“空间贫困陷阱。雅兰和瑞福林提出空间贫困理论的一个重要概念一一地理资本，指空间地理位置与自然环境条件所形成的物质资本、社会资本与人力资本等多种差异的空间表现，即承认综合经济社会发展中興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的教育、卫生、社会保障、政治等各种差别，最终可以用空间地理位置的禀赋不同而加以解释。随后，更多的研究专家将空间地理因素纳入到贫困领域中，并提出空间贫困在贫困发生过程中的决定作用。空间贫困特征主要体现在三大方面，自然地理贫困（包括生态条件、区域位置、交通条件、城镇发展等因素)：社会经济贫困（包括教育水平、经济基础等因素）：制度机制贫困（包括制度差异、机构设等因素)。2濮范台试验区的总体概况濮阳市地处豫冀鲁三省交界处，是豫北区域协调发展的战略支点，是中原经济区与山东沿海、环渤海经济圈衔接联系、互动发展的前沿。濮范台试验区位于濮阳的南侧，涵盖濮阳市所辖的濮阳县、范县和台前县，是全省集中连片扶贫开发重点地区是国务院关生工小SC于支持河南省加快设中原经济区的指导意见》明确的扶贫开发综合试验区。濮阳县、图1濮范台试验区位置图范县和台前县作为革命老区，沿黄地区和国家、省扶贫开发工作重点县，三面与山东接壤，南临黄河、北靠金堤河。三县总面积2387平方公里，人205万人，分别占到濮阳市的58%、53%。其中，黄河滩区面积482.8平方公里，涉及三县21个乡镇、499个行政村、44万人、46.7万亩耕地。濮范台试验区承担黄河重要的蓄滞洪任务，交通设施设相对滞后，经济社会发展仍然落后，扶贫对象规模较大，相对贫困问题严重，返贫现象经常发生，扶贫开发任务艰巨，在全省推进集中连片扶贫开发具有典型性。2012年，三县城镇化率仅为30.6%，比河南省平均水平低11.6个百分点：贫困总人37.2万人：人均生产总值、人均公共财政预算收入、农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入分别为全省平均水平的78.8%、23.5%、83.8%、75.1%,是全省经济社会发展的短板。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3濮范台试验区的贫困原因农村贫困原因普遍从自然环境、历史积累、体制机制等因素分析，根据濮范台试验区的实际情况，本文从空间贫困的角度总结自然地理型、社会经济型、制度机制型三种濮范台试验区的贫困原因。3.1自然地理型贫困3.1.1生态环境恶劣依据黄河生产堤、黄河大堤、金堤河大堤将濮范台试验区沿黄河由近及远分为黄河滩区、滞洪区和安全区。其中黄河滩区指黄河生产堤与黄河大堤之间的区域，是黄河汛期的排据170p6洪、滞洪和沉沙区域，面积482.8平方公里，占濮范台试验区的20.3%。滞洪区指黄河大堤与金堤河大堤之间的区域，面积1700.6平方公里，占濮范台试验区的71.3%。安全区指金堤河大堤JZ图2濮范台三区分布图以北的区域，面积199.8平方公里，占濮范台试验区的8.4%。图3濮范台三区与黄河之间的关系示意图大學黄河滩区滞洪区鞍全区堤安由于黄河下游泥沙淤积，己经形成河床高于两岸平原的地上悬河。现今濮范台试验区内黄河河床已高出滩区地面4-6米，成为地区内涝等自然灾害的重要原因，造成地区人民的生存、生活、生产等得不到保障。3.1.2交通设施滞后濮范台试验区交通设施设滞后，主要体现在以下几个方面。其一，濮范台试验区受黄河阻隔，与南侧区域的对外交通联系不畅。目前，跨黄河的交通主要有G106国道通行的东明黄河大桥和京九铁路跨越的铁路黄河大桥两座，数量少，高等级道路较少。其二，濮范台试验区与濮阳市中心城区交通可达性差。通过对高速、国道、省道、县道时速设定，利用G1S技术分析，得出濮范台试验区与中心城市的通行时间大多数在60-120分钟。其三，濮范理筑素前阀Z.ZC.ET
台试验区内部区域性交通设不完善。东西向仅一条省道S101,道路数量较少，南北向道路均是县内联系道路，区内可达性较差。交通设施设的滞后影响地区与区域之间的交通联系、经济信息流通，使得地区相对封闭，成为贫穷落后的重要原因。3.1.3城镇辐射不足2012年，濮范台试验区城镇化率为30.6%，低于濮阳市城镇化率35.2%，低于河南省平均城镇化率42.2%和全国平均城镇化率52.6%。濮范台试验区经济发展水平落后，城镇体系呈现出一种低水平“核心一边缘“的特征，县城独大，其他乡镇发展较弱。地区城镇发展薄弱、城镇化水平滞后，其县城、重点镇对周边地区的带动力不足，吸引农村人较少，转移农村劳动力的能力有限，尚未形成对农村地区的巨大拉动力。3.2社会经济型贫困3.2.1教育水平落后根据濮阳市第六次人统计普查数据，濮范台试验区6岁及6岁以上人166.16万人，其中高中及其以上教有球的人数为2,21万入，约占12.71%7比濮阳市平均水平18.08%生冷个小低了5.37%。根据濮阳市统计年鉴，总体上濮范台试验区普通高中、普通初中、小学、幼儿园每一教职工负担的学生数都超过濮阳市的平均水平。濮范台试验区的师资力量更是低于濮阳市。教育水平的落后，教育资源的分配不均衡，导致濮范台试验区受教育机会的不对等，促使三县通过教育改变自身经济状况的机会减少，成为导致贫困的内在原因。3.2.2经济带动不足2011年，濮范台试验区经济总量约为408亿元：人均GDP约为18036元，低于全市平均水平23377元：地均GDP约为1584元/公顷，低于全市的2142元/公顷。濮范台试验区整体经济水平较低。根据钱纳里工业化发展阶段划分标准，濮范台试验区人均GDP约2046美元，处于工业化初期阶段。该阶段由于资本短缺、技术落后、劳动力成本低且比较丰富，对贫困地区的带动作用不足。3.3制度机制型贫困濮范台试验区涉及的扶贫政策主要有国务院在1974年颁发的27号文件、《国务院关于支特河南省加快设中原经济区的指导意见》、《黄河下游难区运用财政补偿资金管理办法》，理筑素前阀Z.ZC.ET
主要针对农作物和居民住房损失补偿，且为部分补偿。目前针对濮范台试验区扶贫涉及的相关政策较少，且扶贫力度不足，国家、省级层面的政策支持力度不够，地区群众缺乏相应的经济补偿，致使滩区生产生活均得不到保障，是滩区贫困的重要制度原因。4集中连片扶贫开发策略濮范台试验区是沿黄地区，也是河南省典型的集中连片贫困地区，经济发展相对落后。本文从区域城镇体系、滩区人搬迁、基础设施设、产业扶持带动、政策机制保障等方面，提出相应的扶贫开发策略。4.1构非均衡的空间城镇体系濮范台试验区处于城镇化初期向中期的过渡阶段，城镇空间组织采取非均衡化发展思路，从构多等级城镇体系和组织差异化的城镇空间两个方面，带动贫困地区的发展。4.1.1集聚县城和重点镇构多级城镇体系从城镇的“集聚效应”和“规模效应“来看，城市规模越大，集聚效应越强，对周边地区的带动作用越大。针对集中连片贫困地区，规划在集聚县城的基础上，重点发展重点镇，集聚人和产业，提高规模优势，辐射和带动周边地区发展。规划结合上层次规划，通过分析土地增长空间、经济水平、交通可达、城镇规模等不同因子，在不同的片区根据综合评价水平选择重点镇。规划确定6个重点镇、5个一般重点镇，构“县城-一重点镇一一一般重点镇一一一般镇一一新农村社区"五个等级的城镇体系。从区域层面构多等级城镇体系，实现对贫困地区的带动。表1濮范台试验区城镇等级表类别名称县城深阳县城、范县县城、台前县城重点镇文留镇、柳屯镇、庆祖镇、濮城镇、龙王庄镇、侯庙镇般重点镇户部寨镇、八公桥镇、徐镇镇、马楼镇、王楼镇杨集乡、高码头镇、孙镇、打渔陈镇、五星乡、子岸镇、海通乡、胡状镇、鲁河镇、梁庄一般镇乡、郎中乡、习城乡、梨园乡、白罡乡、王称烟镇、清河头乡、白衣阁乡、辛庄镇、陈庄镇、陆集乡、颜村铺乡、清水河乡、后方乡、吴坝镇、夹河乡、张庄乡新农村社区若干興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.1.2组织差异化的城镇空间结合城镇体系，通过构多条城乡发展轴带，组织差异化的城镇空间。首先，组织城镇发展主要轴带，加强濮范台试验区与濮阳中心城市之间的联系。其次，组织城镇发展次要轴带，强化县城与周边乡镇的关系。再次，组织特色乡镇发展带，加强城镇与乡村之间的联系。形成“两主轴、两次轴、两带、四级”的差异化城乡空间体系。其中，“两带”中沿黄河滩区构的特色产业城镇发展带是区别于其他城镇发展带，为带动黄河滩区贫困村镇设，实现空间集聚的典型城镇发展带。南Z9e开图4濮范台试验区城镇空间组织结构图4.2有序推进梯度化的人迁移黄河滩区是汛期的排洪、滞洪和沉沙区域，存在严重的安全隐患，也是濮范台试验区贫困的根本原因。根据河南省统计局发布的2014年河南省农民外出务工情况调查报告，在总体规模方面，外出务工人数呈增长态势：在户均劳动力转移方面，河南省85.1%的农村家庭有劳动力转移，户均劳动力转移人数为1.74人。由此看出濮范台试验区的外出务工人数总体上呈现增长趋势，是典型的人输出地。濮范台试验区为保障居民的安全，结合地区典型的劳务经济现象，规划有序引导黄河滩区人迁移。4.2.1分期引导人搬迁结合上位规划要求，综合考虑安全因素、城镇等级、用地指标、基础设施设、公共设理筑素前阀Z.ZC.ET
施配套等因素制定分期搬迁时序原则。原则一：存在绝对安全隐患的村庄首先搬迁：原则二：人均耕地指标较高村庄暂时保留，并鼓励部分村民搬迁：原则三：靠近重点乡镇村庄、础设施好并与滩外地区联系便捷的村庄、公共设施配套完善的村庄暂不搬迁，对于搬迁人规模，综合考虑濮范台试验区的农村家庭结构、人年龄结构、人教育结构、二胎政策等各方面因素，取2.0带眷系数，初步确定搬迁从事非农产业的人至少应为27.2万人。人搬迁具体操作步骤以范县为例，将黄河滩区人搬迁分为三期。一期：搬迁村庄37个，主要以人均耕地较少，交通通达性不畅，配套设施相对较差村庄为主：二期：搬迁村庄18个，部分交通条件较好，靠近城镇村庄搬迁：三期：形成一个城镇、一个旅游服务点、12个生产点的模式，控制生产点规模，保证其安全、交通通达以及相应配套服务。4.2.2梯度易地搬迁模式由于产业基础薄弱和庞大的农村人基数及其富余劳动力，濮范台试验区的劳务外流近期内不可逆转。有序组织大批劳动力向综合条件好、就业机会多、承载能力强的中心城市、县城等地进行集聚，推进黄河滩区人进行梯度转移。结合地区城镇化、人输出情况，确定四类搬迁模式。即中心城市搬迁模式、县城搬迁模式、产业乡镇搬迁模式和中心村搬迁模式。每种模式分别针授迁人群往房安置，出地安置乙就业形式等方面提出指引。具体内容详见下表。表2梯度易地搬迁模式一览表搬迁类型搬迁人群住房安置土地安置就业形式面临问题宅基地换房或流转：土中心城市大学生：常年从事与城市保障房结合分无土安置无土产业就业地流转：承包地流转：搬迁模式非农产业人员散安置：现金安置就业培训中学生及其陪读人宅基地换房或流转：土三县县城与城市保辞房结合分员：中长期从事非无土安置无土产业就业地流转：承包地流转：搬迁模式散安置：现金安置农产业人员就业培训产业乡镇季节性从事非农产产业园区就业：集中安置带业安置岗位供给、土地流转搬迁模式业人员农业产业中心村庄从事农业及其安全保障、土地置换、农业从业者集中安置有土安置旋迁模式附属产业产业培有4.3完善空间可达的交通设施濮范台试验区南邻黄河滩区，受黄河的阻隔，区内对外交通通道类型少、等级低、数量少、密度低，使地区长期处于典型的边缘地区，是造成地区贫困的重要原因。立足整个经济圈，从区域联动的视角设对外交通设施，从道路优化的角度完善内部交通网络。興素前阀Z.ZC.E]
4.3.1区域联动对外交通设施优化客运站点，对接区域铁路网络。通过优化站点和线性布局，强化濮范台试验区客运站点设。濮范台试验区共保留三个货运站（濮阳西货运站、柳屯货运站、台前北货运站）和一个客货运站（京九台前客货运站），两个现状货运站增设客运功能（晋鲁豫濮阳站、晋鲁豫范县站)。总体形成三个货运站、三个客货运站的站点布局。完善公路设，对接区域高速网络。在现状南北向的大广高速和德商高速，以及东西向的范辉高速的基础上，加快推进东西向的范台梁高速和南北向的濮阳-阳新高速，形成“一横三纵”的高速网络。新黄河大桥，提升跨黄河通行能力。在上位规划的指导下，新5座黄河大桥、3处渡头改为浮桥，并新吴坝码头一处。4.3.2完善区内可达交通网络优化国省干道体系。为加强三县之间以及三县与周边城市之间的联系，规划强化东西向交通联系，增加横向省级道路：优化南北向交通联系。最终形成“七横四纵”的国省干道规划路网体系。梳理县公路系统。为加强县丙乡镇之间的联系，规划梳理三县的县、乡级别道路，形成便捷的道路网格局。首先，依托现有公路网格局，对部分公路等级进行升级改造，实现基础设施最大限度保障。其次，增加部分乡镇方向之间的道路联系，形成基础网络化格局。4.4培育生态保护下的特色产业黄河滩区生态维育对地区生态设至关重要，如何在生态保护的前提下进行产业扶贫，是濮范台试验区脱贫的重要突破。重点从特色农业种植、差异化旅游发展方面进行引导。4.4.1特色农业种植模式通过对濮范台试验区的新型农业生产方式进行调研，总结设施农业模式、莲鳅共作模式、稻田种植模式和林果种植模式等四种特色农业种植模式。分别对种植方式进行指引，并根据基础条件、交通条件、市场条件、技术条件等选择试点乡镇。例如莲鳅共作农业生产方式，是将蔬菜莲藕与泥鳅养殖相结合的一种农业创新生产方式。选择范县陈庄镇作为试点乡镇主要有以下三点原因：用水条件相对较好。陈庄镇靠近黄河，取水相对便捷，能够形成很好的灌溉条件。市场需求旺盛。莲餓共作生产的莲藕与泥鳅农产品在市场上都获得认可，市场销售情况良好。技术条件成熟。通过外来技术条件引进与興尚理罚素前网ZC
自身养殖、种殖条件不断优化，莲鳅工作的技术条件已经逐渐成熟。4.4.2差异化的旅游分区通过打造沿黄生态旅游观光带、差异化打造多个旅游功能分区等构筑资源丰富的区域旅游体系。打造沿黄生态旅游观光带。濮范台试验区沿黄地区景观资源丰富，既拥有黄河大堤与各个黄河闸人文景观节点，又拥有渠村省级黄河生态湿地保护区和毛楼黄河生态旅游度假区，同时在黄河滩区还分布有较多的古文物遗址。并结合黄河大堤的道路改造工作，将黄河滩区内各个旅游景观节点进行串联，打造形成富有特色的沿黄生态旅游观光带。差异化打造多个旅游功能分区。通过对黄河滩区沿线旅游景观进行分析总结，打造依托黄河文化、生态湿地、油田文化、古文化、红色文化形成的四个主要旅游区段，并进行旅游产品设引导。南乐量黄河文花古文合游区段?蓝问驳花生施类共大图5黄河滩区各旅游区段划分示意图4.5制定扶贫开发的保障政策针对前文中开发策略需要解决的问题，从补助补偿、移民住房安置、土地流转、就业培训等方面提出相应政策要求和补偿要求。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.5.1补助补偿保障补偿机制在进行“兜底式”补贴的基础上，提出多种类型损失补偿和移民后期补助。多种类型损失补偿参考国家《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和安徽省《淮河流域蓄滞洪区农作物补偿方案》，议对黄河滩区、滞洪区的受损的专业养殖、经济林、农用机械等类型进行基本补偿，对黄河滩区、滞洪区受损的农作物、住宅等根据国家财政状况，逐步实行全额补偿。滩区搬迁是一项复杂艰巨的任务，滩区移民需要长时间才能恢复正常的生产生活。议对黄河滩区居民立后期补助政策。借鉴国家对水库移民的后期扶持政策《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》的补助标准，议从搬迁开始直至其搬出黄河滩区之后5年为止，对黄河滩区移民进行经济补助。4.5.2移民住房安置依据河南省相关政策，结合濮范台试验区的实际情况，将难区移民住房安置分为三种类型：资金安置、住房安置。其中，资金安置主要针对向中心城市和县城搬迁的情况，移民将融入整个城市中，议对其进行资金补助，并与濮阳市保障性住房相结合进行安置。住房安置针对向产业乡镇和中心村庄搬迁的情况，议滩区移民住房筑面积以户均120m2为基准（按人均30m2控制），按照“按户测算、按人分配”的原则进行补助。滩区移民自筹部分资金：选择超面积住房的，超面积部分由搬迁群众按实际成本价格购买：选择低于人均住房面积控制标准的，依据减少面积减免自筹资金：针对五保户、低保户等特殊情况减免自筹资金。4.5.3土地政策保障为保证滩区居民的顺利搬迁，需要提供土地方面的保障政策，主要涉及设用地指标置换、承包地流转等情况。其中设用地指标置换，参照国家下发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，根据国家、河南省、濮阳市的相关政策要求，议将拆除宅基地腾挪出的设用地指标，通过设用地增减挂钩进行市域或县域平衡，对设用地指标置换，实现“地随人走”的土地指标流转政策，同时将涉及市土地利用总体规划的部分进行调整。土地流转参考《关于印发濮阳市黄河滩区扶贫开发五年攻坚行动土地流转管理办法的通知》，议扩大土地流转范围，将滩区扩大到整个濮范台试验区，促进居民实现就近生活生产。興尚理筑素衬阀Z.ZC.ET
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