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城市治理与政策研究44.基于广东省首次规划建设遥感监测结果探讨空间治理绩效反馈机制的构建PDF文本

基于广东省首次规划设遥感监测结果探讨空间治理绩效反馈机制的构谢永红，黄鼎曦，苏智勇摘要：当前，我国城乡空间管理存在较多问题，随着国家治理现代化的转向，亟须立适应我国新时期城乡发展的现代化空间治理体制。国家和部分城市已经探索制定出了多种优化空间治理方案，如“多规合一”、“总规-控规联动管控”等。对于如何去检测方案的治理绩效，形成良性反馈互动机制的研究尚待加强。因此，本文从介绍2015年广东有首次规刻设遥感监测工作的方法、过程和初步结果分析入手，探索剖析地方规划空间治理存在的问题及原因，进而提出遥惑监测工作不仅可以作为树立规划权成性的手段，更可通过深入分析监测结果，尝试构空间治理绩效反馈机制，如基于监测立客观、有效的动态规划评估机制，基于遥感监测分析结果进一步明晰改革政策关注，点，以及进一步扩展构公众参与和监督平台，从而逐步形成空间政策制订、实施、反馈、评价的选代优化模式。关键词：遥感监测，空间治理，绩效反馈机制 1引言当前，我国正处于金面深化改革时期，国家全力推进治理体系和治理能力现代化。在我国空间治理过程中，政府强调空间规划对空间治理的指导作用，因此在过去较长一段时间里，我国都在不断完善空间规划体系。据不完全统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种 [1]。但我国空间管理体制有待理顺，空间规划体系秩序紊乱，造成城乡空间管理存在较多问题[2]。随着国家治理现代化的转向，亟须立适应我国新时期城乡发展的现代化空间治理体制。近年来，诸多学者从现行规划空间管理体制机制存在问题、产生原因及改革方向和内容等角度开展了较多研究[1-4]，但基本集中在讨论如何优化治理模式的领域，对如何检测提出的各种优化空间治理改革方案的治理绩效、如何形成良性反馈互动机制较少涉及。一个完整的公共政策过程，除了科学合理的政策和有效的执行外，还需通过政策评价对政策实施以后的效果进行判断，以确定政策的价值，并及时反馈。空间治理政策是一项涉及根本生产要素的重要公共政策，政策制订实施和评价反馈具有同等的重要意义。在业界和学界深入探讨空间治理顶层设计方案的同时，作为加强规划实施监督的一项重要措施，利用遥感手段开展城乡规划设监测的工作也从国家到省级部门逐步展开。笔者认为，遥感监测措施应不仅作为树立规划权威性的手段，更可通过深入分析监测结果，尝试构空间治理绩效反馈机制，从而逐步形成空间政策制订、实施、反馈、评价的迭代优化模式。興尚理筑Z.Z心.ET

本文从介绍2015年广东省首次规划设遥感监测工作的方法、过程和初步结果分析入手，探索剖析地方规划空间治理存在的问题及原因，进而讨论如何构空间治理体系的反馈优化机制。2规划设遥感监测在广东的实践 2.1卫星遥感城乡规划动态监测机制在我国逐步推广近年来，卫星遥感技术因其大范围、可视化、短周期、多信息的特点，能够及时掌握规划实施和城市设信息，在城乡规划监管方面得到了广泛应用。2007年，住房城乡设部启动了利用卫星遥感技术辅助城乡规划督察的工作，截止到目前己经覆盖至国务院审批城市总体规划的103个城市。2015年，卫星遥感监测范围从城市集中设区、国家级风景名胜区、国家级历史文化名城扩大到城市规划区，卫星遥感监测的范围和力度不断加大。与此同时，河北、山东、广东、北京、重庆等省市在国家遥感监测工作的基础上，自主开展规划设卫星遥感监测工作。其中河北省对承德、廊坊、沧州、衡水、邢台等5个城市开展遥感动态监测，珏省实现省、市、县遥感监测辅助规划督察全覆盖！北京市卫星遥感监测范围扩大到全市域，监测频率提高至一月两次。重庆市利用遥感技术开展了城乡规划督察、重大项目督察、专项督察3方面工作，不仅对城乡规划实施进行监督，同时对重大项目、专项工作的进展情况进行实时监管。全国其余省市也在积极开展卫星遥感监测工作。2012年，广东省由国务院审批城市总体规划的包括广州、深圳、珠海、佛山、中山、江门、东莞、惠州、汕头、湛江10个城市全部纳入了住房城乡设部遥感监测范围。2013-2015 年，广东省共核查住房城乡设部下发的遥感图斑7523个，其中涉及“四线”的违法图斑占地面积近1090万平方米，拆除了38.8万平方米，没收了74.5万平方米，直接作出行政罚款金额近4303万元，有效地震慑了地市的规划设违法行为。2.2广东基本实现了规划设卫星遥感监测全覆盖 2015年，广东省启动省规划设遥感监测工作，立了省规划设遥感监测执法系统，首次完成了对省政府审批城市总体规划的包括韶关、河源、梅州、汕尾、阳江、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮11个城市的中心城区及集中成片区6000多平方千米的遥感监测工作。连同住房城乡设部监测国务院审批城市总体规划的10个城市，实现规划设卫興尚理筑素前网Z.ZC

星遥感监测全省全覆盖。此次广东省遥感监测工作采用2014年遥感卫星影像比对城市总体规划提取图斑的技术路径，通过省级主管部门的审核和地市主管部门的核查、上报，确定了违法图斑（图1）。广东省首次省遥感监测工作可以说是对本轮城市总体规划的实施情况进行的一次调查摸查，能够较准确地掌握规划实施情况，为接下来的规划改革和规划决策提供指导。技术部门省级主管部门地市主管部门人工判读提取冠审定并下发疑核查并上报疑似似违法图斑似违法图斑违法图斑情况省级主管部门地市主管部门省级主管部门审定违法图斑查处并上报违法审定并下发违处理完成图斑处理情况法图斑图1：城乡规划设遥感监测流程在2015年的这次遥感监测中，综合考虑城市总体规划中心城区和城市规划设用地情况，以及遥感卫星影像中城市实际设情况，确定城市遥感监测范围（表1，图2）。城市遥感监测范围大于城市规划设用地范围，基本上与城市中心城区集中设片区重合。由于部分城市进行了撤县改区，而地级市的总体规划与改区的原县（市）总体规划有待融合，因此将撤县设区集中设区电纳入监测范围。J.NE 表1：11市不同范围区域面积汇总（平方千米）城市规划中心城区城市规划遥感监城市市域面积遥感监测涵盖范围区面积面积设用地面积测面积韶关 18412.53 2985 1555.2 160.8 432 城区集中设区及外围地区河源 15821 3190 250 110 410 城市重点发展区内城镇集中设区梅州 15925 168 168 50 376 新一轮城市总体规划中心城区范围汕尾 4838 650 392 66.5 412 中心城区范围及外围地区中心城区及外围地区、阳东区集中阳江 8005.2 768.93 285 119.04 503 设区、海陵岛茂名 11427 2748 1129 165.43 1269 中心城区及外围地区肇庆 14856 760.7 493 156.87 594 中心城区到大旺片区的连片设区清远 19153 1334 523 96.8 945.29 中心城区及主要工业区、清新区城区中心城区及外围地区、潮安集中设潮州 3614 480 151 90 387 区揭阳 5240 1706 371 175 384 中心城区及外围地区中心城区集中设云浮 7779 1961.51 975.92 110 376 区合计 125070.7 16752.14 6293.12 1300.44 6088.29 理筑素前阀Z.ZC.ET

A区市域范围 B?遥感监测范围城市规 C 城市规划设 D区用地范围区图2：遥感监测范围与市域、城市规划区、设用地范围关系示意图 3广东省首次遥感监测初步分析本文采用经广东省住主管部门审定的2015年广东省首次省遥感监测的违法图斑数据，从规划分区、用地类型、空间地理分布等方面对监测城市的总体规划实施情况和空间管理效果进行了初步分析。需要说明的是，由于本次监测的后续总结工作仍在推进中，本文仅采用半定基半定性的表达式对珍新绩果进行阐述。总体而言，?本次监测涉及的11个地级市规划空间治理绩效并不乐观，主要呈现以下特点：3.1“未许可，先设”情况比较普遍根据地市核查反馈的情况，本次监测中“未许可，先设”的违法设情况比较普遍。其中，无设工程规划许可擅自设的违法情况图斑个数占总图斑个数的94.01%，图斑面积占总图斑面积的90.22%。另有约3.3%的违法图斑属于有部分设工程规划许可但不齐全的情况。3.2城市总体规划对增长边界和用地性质的预测准确度不高在本次监测中主要依据规划用地分类划分城市规划设用地范围内、外用地。其中将规划用地分类为E类、H类和无规划用地属性用地划归为城市规划设用地范围外用地：其余类型规划用地划归为城市规划设用地范围内用地。确认的城市规划设用地外的图斑的个数占总图斑个数的35.49%，图斑面积占图斑总面积的42.63%，说明相当比例的实际设突破了城市规划设用地范围。同时也应注意到在城市规划设用地范围内的违法图斑面积也興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

占到图斑总面积的52.10%，一定程度说明了城市总体规划在用地用途管制上的安排并不准确。33监测范围内工业用地违法设情况十分突出在规划设用地范围内工业用地违法情况较为突出，其违法图斑个数、面积比例约占 60%。在规划设用地范围外，工业用地违法设情况更是占绝大比例，违法图斑个数、面积比例约占80%。34地理位置上主要分布在城市外围地区及各类“飞地”开发区违法图斑主要分布在城市外围地区及各类“飞地”开发区。分布特征呈现出老城区以点状分布为主，城市新开发片区、各类“飞地”开发区以小集中面状分布为主，部分城区、城郊的违法图斑主要沿交通干道、主要河流、海岸呈线状分布。4基于空间治理现状特点剖析空间规划管治失效原因 4.1总体规划编制、审批历时过长导致不能及时有效指导城市设通过统计分析城市总体规划的编制、审批情况，监测城市的城市总体规划从启动编制到上报审批历时均达5年以上，规划编制、审批时间较长。也就是说在过去的5~10年中，大部分城市的规划设处于旧版城市总体规划不能有效指导城市设，新版城市总体规划又由于各种原因长期“难产”，城市总体规划长期处于“缺位”的状态。表2：11市城市总体规划的编制、审批情况上报/审编制审城上一版己批总规版图斑比对总规版上报审编制起始时间批通过批历经市本本批状态时间年限《韶关市城市总纲要成 2005年启动编制，因设韶《韶关市总体规划 2015年体规划果上报用地规模问题成果未通过 11年关 (1995-2015)》6月 (2014-2030)》审批审批。2013年重启修编。《河源市城市总河《河源市城市总体成果上体规划 2008年启动编制。2015年 8年源规划(2001-一2020)》报待批 (2008-2020)》《梅州市城市总梅《梅州市城市总体审批通体规划 1993年 1995年 3年州规划(1993一2015)》过 (1993-2015)》興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

2002年启动编制，因形势《汕尾市城市总汕《汕尾市城市总体成果上变化及其他政策调整原因体规划 2015年 7年尾规划(1993一2010)》报待批未通过审批。2009年重启 (2011-2020)》修编。2007年启动编制，因行政《阳江市城市总阳《阳江市城市总体成果上区划调整和区域基础设施体规划修编 2015年 9年江规划(1996一2015)》报待批设，未编制完成。2013 (2014-2020)》年重启修编。《茂名市城市总 2004年启动编制，因空间年《茂名市城市总体成果上体规划布局问题暂停，2006年重 2015年 10年名规划(1993一2010)》报待批 (2008-2020)》启修编。《肇庆市城市总 2010年肇《肇庆市城市总体成果审体规划 2006年启动编制。7月 5年庆规划(1995-2010)》批通过 (2011-2020)2003年启动编制，因与土《清远市城市总《清远市城市总体成果审地利用总体规划的协调衔 2013年体规划 10年远规划(1993一2010)》批通过接问题，未上报。2009年 5月 (2011-2020)》重启修编。《潮州市城市总体《潮州市城市总密成果上规划（调整）体规划修编 2008年 2015年 8年州报待批 2000-2015》(2008-2020)》爸 =《揭阳市城总《揭阳市城市总体主体规成果以 2008年 J 2015年 8年阳规划(1994一2010)》报待批 (2010-2030)》《云浮市城市总云云浮市城区总体规成果上体规划 2007年 2015年 9年浮划(1996-2015)报待批 (2012-2020)》4.2空间治理体系的覆盖真空和条块分割导致管控效能薄弱城市规划区在现有规划编制体系和管理体制下被划分成多种空间类型，包括城镇规划设用地范围内区域，城镇规划设用地范围外区域，以及国家和省因寻求经济发展而设立的各类“飞地”开发区等。不同空间类型规划管理部门不同。城镇规划设用地范围内地区由城镇规划相关部门进行管理：各类“飞地”开发区属于特殊发展地区，该类地区尚没有完全与现行规划体系对接，开发区管理委员会和地方规划管理部门同时对其进行管理。受人力、物力、规划事权分工等的限制，现有规划管理部门的力量主要集中在城镇设用地范围内，城镇规划设用地范围外地区实则属于规划管理的薄弱地带，容易发生违法设行为。興尚理躓素衬网Z.Z0.ET

4.3“重量化指标，轻底线管控”导致规划非设用地被蚕食城市总体规划的编制规范和国土部门的土地利用总体规划均对非设用地占比有明确量化刚性规定，部分城市为尽可能增加经营性土地面积，将现状为村庄设用地、公共服务用地等规划编制为远期拆除复垦的非设用地。由于底线管控的制度安排和行政资源分配都存在缺失，粤东西北地区的不少城市规划行政许可时仍缺乏电子化的审批手段，难以对地方城市总体规划与地方设现状进行准确核对，公众也对规划“三区四线”的具体范围不够敏感，侵占规划区范围内的现状非设用地的设行为较为随意，且时有发生。4.4经济发展形势变化使规划编制难以预测用地实际需求 90年代以来，广东省东、西、北部地区大力发展工业，由于上一版本审批通过的城市总体规划没有恰当预测城市工业发展的规模和速度，对工业用地规划不足，导致工业用地在旧城区和城市外围地区无序发展。2008年以来，广东省实行“退二进三”、“三旧改造”等行动。粤东、西、北部地区在城市总体规划编制中贯彻了相关政策内容，将有序迁出或改造旧城区大量无序工业用地，并规划为居住、公共服务、绿地等。但近年来中国经济整体处于下行趋势，设筑实施霞较大关，是度影规过实能进程，日诚区大量士业用地尚未迁出或改造。4.5地方没有正确认识规划作用导致规划审批较多漏洞部分地方政府没有正确认识规划的作用，一方面认为编制规划会约束地方经济发展，因而出现大部分城市控制性详细规划编制覆盖率较低。本次监测的城市控规覆盖率普遍少于 60%,最低的仅有10%左右，缺乏落实、衔接总体规划的控制性规划环节，项目审批缺乏依据，一定程度上降低总体规划的实施效果。另一方面，在规划审批上下放权力，“放手”让地方开发设，导致规划审批和规划监管问题较多。部分城市市一级规划审批权下放到区一级或特殊发展地区，导致设工程规划许可证多头发放，或是高新技术产业区等特殊发展地区做出的规划审批与城市总体规划不符。部分撤县设区地区规划管理职权过渡期时间过长，导致城市政府部门对于撤县设区地区的管控力度严重不足。理筑素前网ZC.NE1

5基于遥感监测立空间治理反馈优化机制的几点思考 5.1基于监测立客观、有效的动态规划评估机制城乡规划评估是规划过程中不可忽视的环节，是检测规划实施的主要手段，是修正和完善规划管理的重要依据。但当前规划评估缺少第三方评估主体，评估缺乏客观性：注重规划结果评估，忽视规划方案及规划过程评估：评估方法相对落后，缺乏定量、定性有效结合：规划评估数据获取困难，新技术应用较少：缺乏有效的动态评估监测机制，主动式、常态性的规划评估较少，使得规划实施过程中的效果及存在的问题无法有效地向编制阶段反馈。规划设遥感监测工作可以有效弥补规划评估的上述缺陷。遥感监测系统工作平台归集了城市规划设基础数据、卫星影像数据和地理信息基础数据等资料。且随着一年一次或多次的周期性遥感监测工作的开展，又将从单年逐渐累积形成多年的城市规划设遥感监测数据。未来可依托遥感监测系统平台，通过对单年到多年的规划设遥感监测数据进行分析，从规划方案合理性、规划审批、规划许可、规划实施等多个方面开展规划评估工作，从而实现评估方法定量、定性的结合，提高规划评估的客观性，评估规划方案的合理性，形成有效的年度动态评估监测机制筑系 5,2基于遥感监测分析结果进一步明晰改革政策关注点通过广东省相关实践探索的初步分析可见，遥感监测结果提供了现行空间治理模式的实施绩效的全面而直观的反馈，为明晰下一步城乡规划编制实施管理的改革要点和思路提供了有益参考。例如，从“未许可，先设”现象的广泛存在的监测结果可直观揭示出目前空间治理模式下由于行政许可程序的繁复和违法门槛过低等因素造成了集体设用地、城乡结合部等地区合法用地外设蔓延的严重程度，为有关近期控制性政策措施的出台和系统性改革探索提供了支撑和依据。又如，监测中发现总体规划在规划设用地范围内仍存在较多实际设行为不符的情形，则可促成在“多规合一”、“总规控规联动管控”等改革探索的深入。5.3进一步扩展构公众参与和监督平台目前，我国推进的规划设遥感监测分析还处于“部一省一市”政府职能部门之间的监督检查和情况反馈闭环之中，在监测结果的反馈分析仅从政府视角入手，往往未能全面反映空间治理的全面绩效，与十八届三中全会提出深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代興尚理筑Z.ZC.ET

化目标仍有差距。随着大数据和互联网公众参与技术的日益成熟，可首先引入大数据技术进一步改进目前主要依靠专业技术人员经验判断的图斑分析技术：进而可以构规划实施评价公众参与平台，参考公众提供的现场照片、设坐标和设详情等，进一步优化遥感监测方案中的检测周期和监测范围。参考文献 [1]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[经济地理，2012(5)：7-15+29.[2]朱江，邓木林，潘安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[U城市规划，2015(1)：41-47.[3]张京祥，陈浩.空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学[城市规划，2014(11)：915.[4温雅.城市规划审批事权及地方政府配套措施玫革路径J规划师，2015(5)：37-42 作者简介谢永红，广东省城乡规划设计研究院，规划师：黄鼎曦，广东省住房和城乡设厅政策研究中心，广东省城乡规划设计研究院，首席研膜高随嘉核盈seSC 興尚理筑素前阀Z..ET

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