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规划实施与管理004.新加坡小贩中心建设经验及对广州的规划启示PDF文本

新加坡小贩中心设经验及对广州的规划启示张哲，刘冠男摘要：摊贩是亚洲国家传统商业模式之一，在城市化和现代化的背景之下，由城市无业者经营的摊贩，由于流动性强、对环境和交通产生诸多负面影响。然而，新加坡小贩中心（与我国肉莱市场相类似）是社区中心的组成部分，是带有公共空间性质的地区，同时也折射出了新加坡整洁有序的城市特性。其发展历程、设类型及规划管理模式，都有者其独特的成功之处。本文希望通过借鉴新加坡小贩中心这种商业布局形态，以广州为例，从规划的视角下，在规划配置标准、规划要求、设思路和管理模式等方面，总结其设经验及启示。关键词：小贩中心，肉莱市场，广州，规划启示 1新加坡小贩中心概述 1.1“无序到集中”发展云新加授小贩中心的发展历程 17Q个 1968年，新加坡对街边小贩达到18万之多，这些小贩对城市管理带来了诸多难题。从 1971年起，新加坡开始推行小贩迁徙计划。政府成立小贩局，划归到国家环境局的卫生署。并指示屋局在组屋内规划设小贩中心。经过15年的历程，1986年新加坡政府才完成了街头小贩的迁徙计划。现在，新加坡的小贩达到5万家，16000多个摊位，遍布全国的125 个小贩中心。1.2“分级”与“分类”管理一一新加坡小贩中心的类型新加坡为了实现摊贩的精细化管理，将小贩中心分为三类。1包括巴刹和熟食中心，2 仅包括熟食中心，3仅包括巴刹。熟食中心即售卖餐饮的小摊档。巴刹一词来自马来语意思是市场、集市，类似中国的菜市场，分为湿巴刹和干巴刹两种，湿巴刹可以售卖鱼类水产和新鲜肉类，干巴刹就是普通的屋局店屋，只能卖干货、蔬菜和己在屠宰场处理过的肉类。1.3多元混合、监管有效一一新加坡小贩中心的规划、管理模式从规划的角度讲，小贩中心规划实现了多种功能用地的混合。小贩中心通常与商业步行街、社区小广场结合规划，构成社区中心的空间范式。从监管机构的角度讲，小贩中心监管单位明确。由新加坡环境局、屋发展局共同管辖，主要由国家环境局下属的小贩局进行興尚理筑素前网ZC.NE1

管理。立法方面，新加坡政府对小贩商户进行严格的食品卫生管理，制定了《环境公共卫生法》及附属条例，严格管理视频卫生。2我国摊贩设管理存在问题及典型集中式肉菜市场设形式分析 2.1我国摊贩设管理存在问题 2.1.1摊贩流动性大，管理难度大我国的摊贩来自于“城市无稳定职业”群体，由两部分组成，一是下岗失业为主的城市无稳定职业人员，二是进城务工的农村转移劳动力。而且，从规模结构上看，第二类从业者数量尤为可观。从业者流动性大，导致摊点设置的不稳定性增强，广州的“走鬼”之称即是形容这种临时、流动的摊贩。游商形式，使得摊贩管理难度增加，形成了城管对摊贩围追堵截、临时清理的模式。常设摊位和流动、临时摊贩的不同，促使我国的摊贩管理难度较大。2.1.2低端商贩较多，管理成本高我国的摊贩售卖食品往往以低成本为特点，摊贩经营的目的往往是为维持生计而进行的 “自救经济”，临时设摊就是为了规避被监管带来的成本。从业者本身就是弱势群体，自身生存权的保障和政府部门的监管形成尖锐的对立。而我国目前没有针对摊贩的津贴、补贴，/7 监管本身就是对耀販生存空间的夺加之上牌照、办证的成本都加诸摊贩！对于摊贩而言无疑是很大的一笔开销，因而我国的商贩并没有承担管理成本的能力。2.1.3多头监督管理，责权不清晰我国对摊贩的管理呈现出多头管理的局面，且管理机构的执法合理性并不成立。目前我国流动摊贩的管理部门主要是工商部门、食品卫生局和城管部门。工商部门仅仅对工商登记的个体经营户进行管理，大量未登记的流动摊贩都在管理范畴之外。食品卫生局对摊贩的管理只针对餐饮操作流程、卫生水平等问题进行管理，不涉及经营空间等问题。城管是摊贩管理的主要部门，针对占到经营、占用公共空间的问题对小贩展开管理。2.2广州典型集中式肉菜市场设案例通过对新加坡小贩中心特征来看，与我国集中式的肉菜市场功能类似。聚焦到广州城市设中，也不乏有一些与新加坡小贩中心能进行类比的街头“走鬼”、肉菜市场、社区商业中心等类“小贩中心”设形式。通过总结，可以看出广州普遍存在三种集中式的设模式。(1)作为土地在开发的要求之一，落实肉菜市场设要求，在规划表达中并未控制为独立的肉菜市场用地，而是采用结的方式进行落实：(2)作为社区中心的重要组成部分，在社区中心的丰富功能中，落实肉菜市场功能。特点是中心服务功能最强，但在规划中也并未单興Z.Z沁.E]

独控制，而是属于开发商自主完善配套设施的行为。(3)以“中期用途”形式存在，为满足周边居民需求，在未进行整体开发设的区域，在规划商业用地上采用临时性的设方式来配套肉菜市场，但整体开发设后难以对其保留。表1广州设实例列表引入地点及特征方式现状情况规划情况猎德社区肉菜市场猎德村通过2007年的城市更新，拆除原猎德村，成为广州首 1、作为土个整体改造的城中地再开发村，新37栋复的要求之房，回迁居民6000多在住宅底层裙楼中，经营人。场，猎德社区肉菜市各类肉菜、熟食，但营业使是在这场城市面积仅有原菜市场的菜市场在控规中没有单独表达为商业用地，仅作在开发运动中作为4，价格略高于周边·菜为社区级配套公共服务设施布置于村镇安置用地设施进行重新规划当中。市场周边沿街形成各类设的。餐饮档。丽江花园渔人码头丽江花园是广州在外围城区设规模较大 2、作为社的居住补区，曾获联上区中心的合人发的优秀素双重要组成社区住宅环境”奖，其渔人码头商业中心与新部分社区中有一处渔人码加坡小贩中心的形态较头综合商业中心，承为相似，内有肉菜超市、控规中并没有规划为独立的商业用地，也没有要求担该居住社区的商业餐饮小店、生活用品便利配套相应的公共服务设施，而是将该小区用地整体服务中心的作用。店及影院等服务功能，是出让给开发商。渔人码头商业中心属于开发商自主完成设的配套行为。功能更为丰富的街道级商业服务中心。嘉禾望岗地铁站嘉禾望岗地铁站由于紧邻望岗村及岭南新 3、以“中世界等大型住区，在期用途”尚未成熟的地铁上盖形式存在上，自发性形成了沿位于地铁外的道路及街临时的“走鬼档”空地中，缺乏管理，地铁及小型餐饮店，便民石被小摊小贩层层包围，规划为商业用地，并无配套肉菜市场等社区级公共的同时也严重影响了若想顺利走出地铁站范服务设施。城市形象。围，市民只能小心翼翼地闪躲腾挪。3新加坡小贩中心设经验的启示 3.1配置标准应进一步研究 3.1.1服务人的标准不同新加坡的社区等级按照镇级、小区级、邻里级3个层次进行布局，小贩中心要求设于理筑素前阀Z.ZC.ET

小区中心内，服务人为1.5万-2.0万人。广州公共服务设施配置标准则以街道级(3.5万-10万人)和居委级(0.6万-0.75万人)两个层级进行设置，肉菜市场按照3万-5万人一处进行配置。可以看到，新加坡与广州配置标准存在一定差别。同时，广州仅规定了筑面积而未对用地面积进行明确规定，在设实施的时候往往会存在设用地保障，只能通过结方式来落实的现象出现。表2新加坡社区中心等级划分及配置要求级别规模服务人设置要求镇中心 10公顷 15万-30 采用组合式街区布局模式，部分开始引入购物中心万人商业形态。2-4公顷采用“独立商业+住宅底商”的模式进行配置以农贸市场、餐饮中心为主力店，经营中档商品为主（小新加小区中心 (小贩中心 1.5万-2.0 贩中心)：坡约4000平方万人新新镇的小区中心逐步向购物中心转化，以餐饮米)中心、超市为主力店。商住混合，以住宅底商形式配置邻里中心 0.3万人以经营生活必需品为主，包括普通日用商店、餐馆等备注：新加坡标准来源于《新加坡城市商业中心的规划布局与启示》筑表3广州肉来市场配置买求J 级别规模服务人设置要求肉菜市场应达到居住区级规模，城市边远地段的新区居住人不足时允许设置小区级肉菜市场（生鲜超市)。街道级 2000-2500 3万-5万新区肉菜市场宜独立用地，老城区允许结合非居住 (肉菜市场)m 广州人筑设置。肉菜市场宜设在运输车辆易于进出的相对独立地段，与住宅要有一定的隔离措施：应保证全部或12以上的面积设在首层，且有方便的对外出入，禁止露天设置。市场室内净空高度不应低于4m。居委级 1000-1500 1万-1.5 (肉菜市场)同上 m 万人备注：广州标准来源于《广州市社区公共服务设施设置标准（修订版）》3.1.2服务半径的要求不同新加坡城市设有着明显的组团性及向心性，80%的人居住在空间容量均质化的组屋内°，同时作为城市国家不存在大量流动人。因此，对于小贩中心的设置也可以通过服务人和服务半径进行双重考虑。小贩中心服务半径与小区中心一致，为350米到500米。反观广州，不同区段的人密度差别较大，目前肉菜市场的配置要求主要以服务人作为测算指标，并未明确服务半径要求，规划布局上也仅考虑交通的便利性。这样就会带来人興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

聚集度较高的区域肉菜市场的布局密度过高，而人较少的地区则会存在肉菜市场服务距离较远的现象出现。3.1.3布局原则不同新加坡小贩中心均结合社区中心进行设，多种综合性服务功能的聚集，有利于居民日常生活的使用和管理。广州通常仅要求将行政管理、社区服务、文化体育、绿地等功能进行集中设置，对肉菜市场等商业设施则没有具体规定。因而出现了沿街设置肉菜市场、餐饮等商业布局形态。这种商业街式线状的布局形态，虽然带来了城市的活力，但对城市管理带来了一定影响。综上，有必要对肉菜市场规划配置标准进行检讨，在充分考虑人密度、服务半径的基础，加强规划时对用地面积的控制，针对不同区域制定多样化配置标准，以及更强调肉菜市场作为社区综合服务和中心功能的布局原则等方面进行优化。3.2规划要求应进一步细化 3.2.1议针对不同商业业态增加用地分类新加坡城市规划中采用了底层商业住宅用地、商住混合用地、商业用地和白地（可根据市场需求灵适变更用地性质等回用地分类表达商业用地功能既精准地限定子用地的位 5L子个小为.0.二置，又能对不同商服业态的选择提供了更多的灵活性。相比而言，广州的控规对于商业设施的布局有两种表达方式，一是独立的“商业服务设施用地(B)”,二是对于肉菜市场等不要求占地的街道级或居委级配套设施，规划中表达设施布局在哪个地块以及筑面积要求。规划用地分类过于简单，对不同等级商业中心、不同类型的商业业态的空间布局缺乏指导性。比如猎德社区肉菜市场和丽江花园渔人码头案例，按照控规都是在居住地块中布局了一个肉菜市场，但实施结果却差异巨大。因此，议借鉴新加坡经验，结合广州城市特色，增加弹性用地、混合用地等规划表达形式，为设实施提供更为明确的指引。3.2.2细分肉菜市场经营范围，进行规划控制新加坡的小贩中心有着多种经营业态划分，对于不同的经营业态，可以提出不同的规划控制及布局要求。例如对于有湿巴刹的小贩中心可以提出更为严格的规划和管理要求。广州对肉菜市场的经营业态并没有制定如此细致的划分，处理手段单一，导致肉菜市场与其他筑结合设的时候产生一定的卫生及安全问题。因此可以参考新加坡小贩中心的分类方式，细分肉菜市场的经营范围，采取不同的规划方式进行分类引导。理筑素前阀Z.ZC.ET

3.2.3对于临时用途加强规划引导以前文中提到的嘉禾望岗案例来看，在城市发展过程中，往往在尚未成熟开发的地块上自发形成多样化的小贩形态。议参考新加坡“中期用途”方式，在规划管理方面探索适当的方式，给予小贩一定的合法经营空间，待到该区域设发展成熟之后，则根据具体情况判断是否予以保留。3.3设思路应进一步优化新加坡的小贩中心由政府作为公共基础设施项目在社区中心内进行统一设，并提供干净水源、优惠条件吸引小商小贩前来入驻。总体思路是聚集管理，有一定的计划性和规范性，反映到空间形态上是更为整洁有序的面状形态。以广州肉菜市场设实施情况为例，其设大都不需要政府直接投入经费，只需要通过规划进行设施落点，并将其加入规划设计条件中进行设实施。目前新的肉菜市场多由开发商与住宅同步设。虽然在广州市居住区公共设施配置标准中明确规定了“新区肉菜市场宜独立用地，老城区允许结合非居住筑设置”，但在实际开发项目中，开发商普遍不愿在有限的开发用地中单独控制肉菜市用地因此肉菜市场与住宅兼容的情况非常普遍，对住宅的干扰较为严重。里小对2：E 采取限制、围堵的管理思路，加之管理力度不足，呈现一定的随机性和流动性，反映到空间上是点状加线状的复杂形态。表4新加坡与广州设实施思路对比表类别新加坡广州规划情况由政府在社区中心中进行规划由政府在控规中划定，作为土地出让的条件。设情况作为公共基础设施由政府统一设多数由开发商与住宅同步设。空间反映集中有序的面状形态自由流动的点状加线状形态因此，虽然肉菜市场设极具商业属性，属于市场自主行为，但依旧摆脱不了其公共设施的功能属性。在设上，除了作为土地出让指标交由开发商对其进行开发捆绑，还应该加强政府主导地位，起到整体监管设的推进作用。3.4管理模式应进一步明晰新加坡对流动商贩的有效治理而形成整洁秩序的城市环境，不但与小贩中心的设有关，还有赖于其先进的管理模式。新加坡小贩中心产权分属环境部、屋局和裕廊集团，由理筑素前阀Z.ZC.ET

环境局的小贩处统一管理。其监管部门明确，执法力度充足。而我国对肉菜市场和流动摊贩的监管部门，主要是工商部门、食品卫生局和城管部门。工商部门仅仅对工商登记的个体经营户进行管理，大量未登记的流动摊贩都在管理范畴之外。食品卫生局对摊贩的管理只针对餐饮操作流程、卫生水平等问题进行管理，不涉及经营空间等问题。城管是摊贩管理的主要部门，针对占道经营、占用公共空间的问题对小贩展开管理。其监管部门之间有协调成本，执法力度存在不足。因此，各部门的分工监管模式在非固定的空间范围内产生了一定的错位。在集中的空间区域内，我国的监管模式依旧奏效，而面对流动的或分散的摊贩模式则显现出了诸多弊端。解决办法无非集中在两个方面，一是空间上的集聚，二是监管分工上的单一，议在面对流动的或分散的摊贩模式情况下，明确单一的部门对其进行全面监管。4结语新加坡的城市化水平、居民的消费需求层次较高，精英治国的管制体制一直作为城市规划的重要内容，被长期、稳定地予以实施。因此，新加坡小贩中心规划设经验在我国推进还有诸多不确定因素和现实困难，如何针对我国当前商业发展的新趋势、新动向对我国规划标准及编脚进步优花同时制定切实有效的管理模式才能起到更好地规范和引导作用，塑造更为宜居、整洁的现代化城市。注释 ①新加坡小贩局的职责之一就是保证小贩中心内没有无牌经营的掉贩，并向有意在小贩中心内设摊的摊贩签发牌照。同时小贩局还制定了《公共卫生条例》，小贩局的执法队伍也很有“威慑力”，针对小贩管理的稽查队每四人一组配备一名持枪保安，负责对非法小贩的取缔工作：小贩局还定期组织培训课程，所有小贩必须接受食品卫生教有，还开展有关个人卫生、营养学等课程。②新加坡组屋是由新加坡屋发展局承担筑的公共房屋，为大部分新加坡人的住所。房子拥有权是政府，政府以租借的方式给予那些中下阶层及贫穷家庭居住，住户每个月必须缴交房租给政府。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

参考文献 [1]赵宏伟.《中国一新加坡城市开发区土地集约利用比较研究》D].西南大学，2010(5)[2]唐子来.《新加坡的城市规划体系》[).国外规划研究，2000(12)：42-45 [3]任赵旦，王登嵘.《新加坡城市商业中心的规划布局与启示》).现代城市研究，2014(9)：3947 [4王茂林.《新加坡新镇规划及其启示》[U.城市规划，2009(8)43-51 [5]张祚，朱介鸣，李江风。《新加坡大规模公共住房在城市中的空间组织和分布》)，城市规划学刊，2010 (1):91-103 [6]梁浩德，蔡浩权，《加强肉菜市场规划设和管理推进广州现代商贸中心城市的设发展》).广州市财贸管理千部学院学报，2001(1)：10-13 [7]苏蒲霞.《从新加坡的小贩管理看我国的城管行政执法》).长治学院学报，2014(12)：5-7 作者简介张哲，广州市城市规划勘测设计研究院，主创规划师，工程师：刘冠男，广州市城市规划勘测设计研究院，规划师，工程师。理筑素前阀Z.ZC.ET

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