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规划实施与管理015.“三化一体”的村庄规划编制助推乡村建设规划许可PDF文本
规划设计

“三化一体”的村庄规划编制助推乡村设规划许可罗异铿摘要：立乡村设规划许可制度是村庄规划的最大成就，实施乡村设规划许可制度则是村庄规刻所面临的最大挑战。当前，村庄要改善人居环境，关键是推进乡村设规划许可的实施，以扭转村庄规划设所而临的“有规划，无许可，乱设”越尬局面。然而，乡村设规划许可的实施不仅面临制度性的难题，更缺乏技术性的支撑。因此，文章结合广东省的实际，经过分析研究，认为村庄规划要成为乡村设规划许可的技术依据，应该创新规划编制，形成“三化一体”的编制框架，即编制体系的层次化、编制内容的差异化和编制成果的规范化。关健词：乡村设规划许可，村庄规划编制，三化一体，广东省1.前言当筑麦7,7?C从2005年中共十六届五中全会提出要设社会主文新农村至今，新时期的村庄规划编制己走过十个年头，期间投入了大量的人力、物力、财力，村庄规划编制受到前所未有的关注，截至2014年底我国村庄规划的覆盖率达到了58.97%。纵观村庄规划编制这走过的“黄金十年”，经历了从最初的政治任务导向、生搬硬套城市规划模式逐步转向以村民为主体、运用乡村思维规划乡村的过程，村庄规划的方法与技术也趋于成熟，编制实用型规划逐步成为关注重点。文章认为，要编制实用型规划，首先要正视村庄规划设所面临“有规划，无许可，乱设”的问题，导致村庄的规划设进一步失控、人居环境进一步恶化。因此，村庄规划设的当务之急是推进乡村设规划许可的实施，尤其是对于村庄设长期以来缺乏规划管理的广东省。其中，在技术层面，就是要完善村庄规划编制，使之成为乡村设规划许可的技术依据2。2.村庄规划编制与乡村设规划许可的反思作为城乡规划主管部门引导与规范村庄设的主要手段，乡村设规划许可具有重要的地位，然而这一作用却时常被忽略或未受到足够的重视，导致村庄规划的最大价值迟迟未能发挥，自然摆脱不了“纸上画画，墙上挂挂”的厄运。興素前阀Z..ET
2.1.村庄规划编制的演变进程与实践评价改革开放以来，广东省村庄规划编制大致可以划分为以试点村为对象的萌芽期(1978至1992年)、以中心村为对象的发展期(1993年至2005年)、以全覆盖为目标的普及期三个阶段(2006年至今)，先后出台了相应的标准与规范指导村庄规划的编制。其中，在普及期阶段，村庄规划编制主要包括了以村庄环境整治行动为核心的“整治型”规划编制、以新村设和旧村整治为核心的“控制型”规划编制、围绕生产、生活、生态实行新农村改革的“试验型”规划编制三种类型)。根据《广东设年鉴2015》的数据显示，截至2014年底广东省行政村的村庄规划编制覆盖率达57.74%。虽然广东省村庄规划编制水平有了明显提升，但是在政府部门、规划团队、村委村民等层面依然存在不少问题亟待解决。首先，在政府部门层面，规划编制目标不清晰，规划编制投入差异性大。其次，在规划团队层面，规划编制成果不规范，规划编制方法适应性弱。第三，在村委村民层面，规划编制意愿不强烈，规划编制参与积极性差。在此背景下，村庄规划的质量参差不齐，大部分的村庄规划不仅难以符合自上而下的规划管理要求，更难以满足自下而上的设发展需求。曲前芽9年至现年开章村为对原1982年《广东省农村（村庄）居民点规划要点（试行）》·1989年《广东省乡（镇）村规划设管理规定》发展期：1993年至2005年一-以中心村为对象1999年《广东省村镇规划指引》·2001年《广州市村庄规划管理规定》2001年《广州市村镇设管理规定》普及期：2006年至今--以全覆盖为目标?2006年《广东省村庄整治规划编制指引（试行）》2007年《广州市村庄规划编制要求》2007年《中山市村庄整治规划编制导则（试行）》2009年《惠州市村庄规划编制技术导则》2009年《湛江市村庄规划设管理试行办法》2011年《广东省名镇名村示范村设规划编制指引（试行）》?2011年《广东省宜居城镇宜居村庄设行动计划编制工作指引（试行）》2013年《广州市村庄规划编制指引（试行）》2013年《珠海市村居规划设指引》2014年《珠海市村镇规划设管理办法》图1广东省村庄规划编制的演变进程(资料来源：笔者整理)2.2.乡村设规划许可的实施现状与困境为了加强村庄设的规划管理，规范村庄设的规划许可，广东省各地市结合实际情况興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
进行了一定的探索与实践，然而其实施情况却不容乐观。其中，较为突出的就是珠海市：从2012年6月至2014年3月，珠海市共办理乡村设规划许可证1230宗。反观，作为广东省村庄规划起步最早、数量最多、类型最全的广州市，直到2013年11月才颁发了第一例的乡村设规划许可证。目前，乡村设规划许可难以在广东省进行普遍推广的原因，除了村民申请乡村设规划许可的意识较为薄弱之外，在制度设层面缺乏法律法规与机构人员的保障，在技术支撑层面缺乏标准规范与村庄规划的支撑，成为阻碍其实施的双重瓶颈。3.面向乡村设规划许可的必然性与必要性法制化、个性化、自主化的“三化递进”策略是广东省破解当前村庄规划所面临诸多难题的基本路径。其中，法制化策略即在技术层面要求村庄规划成为乡村设规划许可的技术依据，亦是本文所讨论的重点。3.1.面向乡村设规划许可的原因解析其一，基于规划编制的推进方式。《广东省人民政府办公厅关于改善农村人居环境的意见》（粤府办[2014]59号）提出“力争到2018年实现全省村庄规划全覆盖”的发展目标。广东省以政府为导的推进村拄规的拿域覆制其实是“送法下公的过程在机构设置、人员编制、经费配套等方面所面临的瓶颈必将长期存在的情况下，面对千差万别的村庄，这种“普适性”的村庄规划所要达到的目的不是满足一村一品的需要，而是要适应规划管理的需要，既成为城乡规划主管部门进行乡村设规划许可的技术依据。其二，基于地区发展的两极分化。广东省城乡发展的区域差异显著，珠三角地区正逐步迈入“城乡一体化”的发展阶段，对乡村地区的统筹力度不断加强，不断加大力度向乡村地区倾斜发展资源，对村庄规划编制的要求较高：粤东西北地区仍然处于“倚重城市化”的发展阶段，城市发展的任务依旧比较艰巨，对乡村地区的支持力度有限，对村庄规划编制的要求较低。在此背景下，应以推进乡村设规划许可的实施作为珠三角地区与粤东西北地区村庄规划编制所共同追求的基本目标，明确村庄规划编制的广度与深度。其三，基于改善人居环境的规律。广东省村庄设长期以来缺乏规划管理，村庄人居环境水平较低。《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）明确改善农村人居环境是一个循序渐进的漫长过程，依次包括基础设施设、农村环境整治、乡村景观美化等三个阶段。广东省大部分地区处于基础设施设向农村环境整治的过渡阶段。因此，在改善村庄人居环境的漫长过程中，要求村庄规划不仅需要成为村庄人居环境改善的技术指引，更需要成为村庄人居环境改善的行为准则。从突击性、运动式的环境整治向制度化、常态化的興尚理筑素前网ZC
规划管理转型，以保障村庄人居环境改善工作的有序开展。其四，基于城镇规划的实践经验。以“一书两证”为核心的城镇设规划许可确保城镇规划得以落地实施。换而言之，城镇或者国有设用地的设秩序依赖城镇设规划许可实施城镇规划。借鉴城镇规划的实践经验，集体设用地的设秩序应该依赖乡村设规划许可实施村庄规划。因此，要推进村庄规划的落地实施、强化村庄规划的法定地位，村庄规划编制首先应满足乡村设规划许可的需要。其五，基于集体设用地的入市。集体经营性设用地入市是我国推进全面深化改革的重要组成部分，其中村庄规划作为集体经营性设用地入市的前置条件。参考我国城市规划为国有设用地入市颁发“一书两证”，为集体经营性设用地入市颁发乡村设规划许可证，将是有效地引导与规范集体经营性设用地设的重要途径。因此，集体经营性设用地的入市进一步要求村庄规划编制满足乡村设规划许可。3.2.村庄规划编制所应满足的基本条件当前，村庄的社会关系、产业经济、人居环境正处于转型重构的新时期。广东省村庄设的特点主要体现在以下四个方面：第一，村庄已经不再是一个封闭、独立的居民点，取而代之的是成为区域网络、城乡体系的功能点，村庄设相互关联、相互影响：第二，村庄呈现数量多典模的枣率勇棉网而处不同发价像不同发展香景、不同文化环境的村庄所面临的发展问题也千差万别：第三，随着村规民约的逐步瓦解以及标准规范的尚未立，村庄设失去赖以维系的秩序准绳，要求村庄规划通俗易懂，能够转化为新时期的村规民约。基于村庄设的特点，村庄规划要成为乡村设规划许可的技术依据，要求村庄规划编制应该具备以下三个条件：第一，内外均衡，这就要求在编制体系的构上既要统筹协调村庄外部的影响要素，又要妥善处理村庄内部的影响要素：第二，导向明晰，这就要求在编制内容的制定上以满足乡村设规划许可的控制要点为首要任务：第三，表达严谨，这就要求在编制成果的表达上应简明扼要与通俗易懂，便于规划管理与村民理解。前提要求技术依据内外均衡避免区域矛盾、加强上位指导编制体系设规划许基础要求技术依据导向清晰涵盖控制要点、深度符合要求编制内容村庄规划编制关键要求技术依据表达严谨表达言简意赅、规划管理导向编制成果图2村庄规划编制所应满足的基本条件(资料来源：笔者自绘)理筑素前阀Z.ZC.ET
4.乡村设规划许可下村庄规划的编制要点村庄规划要成为乡村设规划许可的技术依据，基于其对村庄规划提出的内外均衡、导向清晰和表达严谨的三个要求，广东省应该坚持“三化一体”的村庄规划编制，即编制体系的层次化，编制内容的差异化和编制成果的规范化。4.1.编制体系的层次化：完善规划层次近年来广东省要求立具有层次性的村庄规划编制体系，然而实施效果却不甚理想。例如，《惠州市村庄规划编制技术导则》(2009)区分镇域村庄体系规划、村域总体规划和村庄设规划：《广州市村庄规划编制指引（试行）》(2013)区分县（市）域乡村设规划和村庄规划。现阶段“就村论村，统筹缺位”的村庄规划，不仅导致城乡之间、村庄之间难以形成设施的共共享，而且对于饮水安全、生态维育、耕地保护等重大区域问题，难以形成统一的解决方案。因此，完善与丰富村庄规划的编制体系既是实践经验的总结，对于指导与规范村庄规划编制具有重要的意义。文章认为，可以区分为宏观层次的县（市）域乡村设规划和微观层次的村庄规划。在宏观层次，县（市）域乡村设规划主要为乡村设规划许可提供原则性的议。县（市)域乡得设规划是统筹城之间7村2间协调发展的战略框架，处于“为民规划”(planning for people)的阶段，属于统筹型规划，应该以政府为主体，自上而下地推进。将村庄放置于区域中进行整体的研究与定位，避免就村庄论村庄。在条件具备的地区，应以乡、镇、街（涉农）或者县、县级市、市辖区（涉农）为单位，单独编制县（市）域乡村设规划、城乡一体化规划、村庄布点规划或者村庄体系规划等专项规划：在条件不具备的地区，应通过完善与深化《县域村镇体系规划编制暂行办法》(2006)中的县域村镇体系规划、《村镇规划编制办法（试行）》(2000)中的村镇总体规划或者《镇规划标准(GB50188-2007)》中的镇域镇村体系规划等法定规划，为下层次村庄规划的开展提出指引与规范。在微观层次，村庄规划主要为乡村设规划许可提供系统性的支撑。村庄规划是引导和规范村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和乡村公益事业等设的技术指引与行为准则，处于“与民规划”(planning with people)的阶段，属于管理型规划，应该以政府和村民为主体，上下协同地推进。同时，鼓励有条件的地区，进一步发挥自身的主观能动性，通过积极地寻求政府、市场和社会的帮助与支持，自下而上地重点深化村庄规划中具体专项、具体地块的设计方案，为乡村设规划许可提供更深入与详细的技术依据，迈向“由民规划”(planning by people)的阶段。例如，村庄整治规划、新村设规划、传统村落保护规划、興尚理筑素前网Z.ZC
历史文化名村保护规划等专项规划或者详细规划。4.2.编制内容的差异化：界定最低标准虽然广东省相关编制指引要求立具有针对性的村庄规划编制内容，然而大部分村庄规划编制的广度与深度仍然难以满足乡村设规划许可的要求。例如，《珠海市村居规划设指引》(2013)区分农业村、涉农社区、城郊村（居）的编制内容，《广州市村庄规划编制指引（试行）》(2013)区分规定编制内容与自选编制内容。在有限的投入下，特别是以财政投入为主导的自上而下推进村庄规划全域覆盖的过程中，应该区分刚性要求与弹性要求，提高村庄规划编制水平。规定编制内容，是指村庄规划应该编制的内容，保证村庄规划编制的刚性。具体而言，规定编制内容的广度与深度应以能够成为乡村设规划许可的技术依据为基本目标。基于乡村设规划许可的村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和乡村公益事业四个许可对象，文章认为广东省村庄规划的规定编制内容应该包括规划区的范围、设用地规模、用地规划布局、筑空间布局和基础设施配套。第一，村庄规划区的范围是乡村设规划许可的使用范围：第二，设用地规模是推进乡村设规划许可实施的基本保障：第三，用地规划布局是城乡规划主管型进行用地性质开放强度等审批的依据：第四，筑空间布局是城乡规划主管一主为刈..部门进行消防安全、日照间距等审批的依据：第五，基础设施配套是城乡规划主管部门进行乡村公共设施和乡村公益事业审批的依据。自选编制内容，是指村庄规划选择编制的内容，保证村庄规划编制的弹性。具体而言，自选编制内容的广度与深度应根据村庄设规划管理的实际需要进行确定。具体而言，自选编制内容的选择可以区分为两种情况：第一种，根据村庄的实际情况，需要将其纳入乡村设规划许可的内容，例如历史文化保护、生态环境保护、防灾减灾规划等：第二，根据当地城乡规划主管部门进行乡村设规划许可的相关要求，例如住宅设计指引、景观风貌规划等。4.3.编制成果的规范化：调整一书两图目前，广东省的村庄规划的编制成果主要包括说明书、图纸与项目库三个部分，其编制质量千差万别。说明书主要侧重于规划编制内容的表达要求，忽略规划管理需求的表达方式：图纸主要侧重于村庄环境的整治，忽略土地利用规划：项目库主要侧重于设项目的空间布局，忽略对于开发强度的要求。同时，村庄规划的编制成果难以汇总纳入市级或者省级村庄规划数据信息平台，形成村庄规划“一张图”。因此，大部分的编制成果基本难以成为城乡规划主管部门核发乡村设规划许可证的技术依据。一书即规划文本。规划文本不仅要求表达准确、简洁和规范，而且要求有利于村民理解、興尚理筑素前阀Z.Z沁.E]
规划审批与规划管理。规划文本的主要内容可区分为总则、村民住宅设、乡镇企业设、乡村公共设施设、乡村公益事业设与附则六大部分。同时，进一步区分强制性条文与指导性条文：强制性条文，是指村庄规划设过程中必须遵守的准则：指导性条文，是指村庄规划设过程中鼓励执行的条款。鼓励规划文本的部分内容纳入村规民约。两图即土地利用规划图和村庄设平面图。土地利用规划图主要是调整与优化规划区范围内的用地空间布局。一方面，基于空间的视角，重点明确设用地控制线、基本农田保护控制线、历史筑保护控制线、生态保护控制线等用地界线，重点界定村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和乡村公益事业的用地类型：另一方面，基于政策的视角，重点界定不同的政策分区及其相对应的用地，例如“三旧改造”政策所涉及地块的位置、规模与范围等。村庄设平面图主要是调整与优化规划区范围内的设空间布局。在土地利用规划图的基础上，一方面明确筑与筑与道路等关系，满足日照标准、消防规范等：另一方面明确不同设所适用的政策类型，例如“泥砖房改造”政策所涉及筑的位置、数量与范围等。同时，要求将村庄规划的编制成果按照一定的标准与要求，统一纳入数据信息平台。村庄规划的编制成果纳入村庄规划“一张图”数据信息平台，不仅可以规范广东省不同地区的村庄规划编制成果影便争数据的统与分析，而且有利于城乡规划主管部门核发乡村设规划许可证。根据广州市村庄规划“一张图”数据信息平台的实践经验，村庄规划“一张图”数据信息平台的构应该重点统一标准图层、统一设施图例、统一用地分类等三个方面。表1乡村设规划许可下的村庄规划编制要点类别要求编制宏观层次有条件的地区编制县（市）域乡村设规划，条件不具备则深化法定规划的相关内容体系微观层次以行政村或者自然村为单位编制村庄规划编制规定内容规划区的范围，设用地规模，用地规划布局，筑空间布局，基础设施配套内容自选内容产业经济发展，生态环境保护，防震减灾规划，历史文化保护，景观风貌指引编制规划文本总则，村民住宅设，乡镇企业设，乡村公共设施设，乡村公益事业设，附则成果规划图纸土地利用规划图，村庄设平面图成果入库村庄规划“一张图”数据信息平台，统一标准图层、统一设施图例、统一用地分类(资料来源：笔者自绘)5.结语《住房城乡设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（村興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
[2015]187号)将村庄规划的最低标准定为编制农房设管理要求，恰是回归到城乡规划的本质，即是通过制定规则，引导与规范设行为，以提高人居环境质量。因此，村庄规划的最大成就是立了乡村设规划许可制度，让村庄规划的意图得以贯彻实施，同样村庄规划的最大挑战则是进一步实施乡村设规划许可制度，让“先规划，后许可，再设”的秩序贯穿整个村庄设流程。在此前提下，要求城乡规划技术人员或管理人员必须清楚地认识到村庄规划的核心价值是通过实施乡村设规划许可重塑村庄设的秩序，进而改善村庄人居环境。这既是村庄规划可为之也是必为之的内容，应该坚守这个底线。参考文献[山]住房和城乡设部.2014年城乡设统计公报R,2015[2]罗异铿.乡村设规划许可制度下的村庄规划编制研究一以广东省为例D1.华南理工大学，2015[3]王浩，周祥胜，石堂怡.整治控制试验：广东省村庄规划回顾与思考).南方筑，2013，(4)：110115[4广东设年鉴编纂委员会.广东设年鉴2015M).广州：广东人民出版社，2015：148[⑤蔡瀛，叶红，城乡一体化背景下的村庄规划一基于《广东省村庄规划编制指引》的思考).南方筑，2014.(2):4-8[6]周游，魏开，周剑云，戒冬瑾.我国乡村规划编制体系研究综述[).南方筑，2014，(2)：24-29[门住房和城多议并关手改幸新、套面有效推进村规划工作的指号意见?20的T作者简介罗异铿，广东省城乡规划设计研究院，助理工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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