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规划实施与管理024.转型发展背景下的郊野单元规划：手段、问题、对策——基于上海已批郊野单元规划实PDF文本
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转型发展背景下的郊野单元规划：手段、问题、对策一一基于上海己批郊野单元规划实施评估的讨论顾竹屹摘要：顺应城市转型之势，上海于2013年创设郊野单元规划，被认为是上海近年来推进减量化工作最重要的规划手段之一：区县、乡镇在规划编制阶段和实施初期均高度认可郊野单元规划在锚因城乡生态环境、优化郊区土地使用格局、挖掘农村存量设用地资源等方面发挥的作用。根据已批郊野单元规划实施评估，发现大部分乡镇现阶段面临“减量”难度增加而“增效”尚不显著的问题，其背后是政府与工业企业、村集体、农民之间利益协调难点，也反映出郊野单元规划自身存在的不足之处。基于问题导向和需求导向，提出郊野单元规划在发展模式、服务理念等方而进行优化的总体思路，以及技术和政策层面的若干对策。关健词：郊野单元规划，减量化，规划实施评估，实施难点，优化对策1、引世界级城市的竞争力最终取决于她的生活品质和生态环境（胡俊，2010）。面对资源环境紧约束和经济发展方式转变，深圳、上海、北京等国内特大城市近年来都提出将“存量”、“减量”的思路纳入规划编制，并积极开展相关实践。上海致力于设“全球城市”，其集区①以外的郊野地区集中了全市绝大部分的耕地、生态和空间资源，同时也存在设用地布局零星分散，环境状况不佳、土地利用效率较低等问题。凭借“规土合一”的制度优势，上海于2013年起确立了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的士地利用基本策略（庄少勤，2014），创设郊野单元规划，以空间规划为引领，以土地综合整治为平台，以城乡设用地增减挂钩等政策为工具，对郊野地区开展网格化精细管理。推行实施三年以来，郊野单元规划在推进低效设用地减量化②、优化土地利用结构布局、推动农村产业转型升级等方面发挥了重要作用，逐渐得到区县、乡镇的认可：但随着经济转型压力加大、减量化工作难度增加，郊野单元规划面临新的困境。鉴于郊野单元规划是上海近年来规划和土地管理创新的产物，本文将首先回顾郊野单元规划实践历程与特点，梳理、评估己批郊野单元规划实施情况，总结现阶段实施难点并分析原因，最后提出优化对策。置素前网Z.Z沁
2、郊野单元规划的产生、演进及特色2.1郊野单元规划的产生与演进根据国土资源部关于编制和实施各级土地整治规划的有关要求，上海市规土局于2012年发布《关于开展区（县）土地整治规划(2011-2015年)编制工作的通知》（附《上海市区（县）土地整治规划编制导则》)，首次提出郊野单元规划相关概念，并提出立“市级土地整治规划-区县级土地整治规划郊野单元规划土地整治项目规划设计”的土地整治规划和管理体系。根据该文件，郊野单元是指在集区以外的郊野地区，根据主导属性、行政边界、自然地形等要素划定的土地整治单元，其规划是实施区（县）土地整治规划、指导土地整治和郊野生态等各类项目设的实施性规划。可见，郊野单元规划最初定位似乡镇级土地整治规划。顺应城市转型之势，上海于2013年提出土地整治工作定位转变的战略思路，以生态文明设提升“全球城市”国际竞争力、以城乡统筹内涵增长模式破解土地资源瓶颈、以立农村地区“造血机制”引导全民共享的新型城镇化设，开展郊野单元规划，推进土地节约集约利用和城乡一体化发展（庄少勤，史家明，管韬萍，等，2013）。松江区新浜镇等3个镇继而开展郊野单元规划试点，除减量化任务外，对土地整治规划、专项规划整合、设用地增减挂钩规划、详细规划编制引导、综合效益分析等方面进行了研究。在此基础上，上海市规土局于同年3月形成《上海市郊野单元规划编制导则（试行）》（表1），6月先后出台《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》和《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》，对郊野单元规划相关程序和奖惩政策等做出了规定（钱家潍，金忠民，殷玮，2013)。自此，上海郊野单元规划实现了从传统土地整治向“改善生态环境、集约节约用地、统筹城乡发展”的内涵延伸。表1郊野单元规划编制大纲主要内容现状概况社会经济概况、土地利用现状、人情况、发展诉求等相关规划与衔接要求上位规划、其他规划总体布局规划布局、减量化规划、类集区规划等土地整治规划农业布局规划、农田水利系统规划、田间道路系统规划、项目区划分等城乡设用地增减挂钩专项规划增减挂钩规划、资金测算内容专项规划梳理农业规划、农田水利规划、综合交通规划等综合效益分析生态环境效益、城乡统筹效益、产业结构优化效益等详细规划编制引导类集区控详规划编制要求、村庄规划编制议资料米源：《上海市郊野单元规划编制导则（试行）》(2014年3月)興素衬网Z.ZC.ET
2.2郊野单元规划的主要特点不同于当时的已有规划，郊野单元规划作为乡镇层面统筹指导农村地区土地利用、空间布局的综合性实施规划，具有鲜明特点：一是“规土融合”，郊野单元规划力求与上位城市、区（县）、镇（乡）总体规划和土地利用总体规划充分衔接，以农用地（含未利用地）整治、设用地整治和各类涉农专项规划统筹为核心内容，实现规划技术创新。二是“政策配套”，郊野单元规划注重规划实施政策和机制的研究，在整合衔接国家关于增减挂钩、土地整治等土地实施政策基础上，重点拓展减量化空间补偿机制、资金叠加政策、类集区③灵活的土地出让方式政策等，激发郊区积极性和主动性（表2）。表2郊野单元规划主要配套政策减量化空间补偿机制增减挂钩指标和资金叠加政策类集区灵活的土地出让方式政策减量化后给予减量化面积1/3在类集区规划空间奖励的基础上，类集区可采取定向挂牌方式，供应的类集区规划空间奖励，对郊野单元规划涉及的减量化内容给实施成量化的集体经济组织或由集同时明确类集区的选址布给子“拆一还一”的指标平移，包体经济组织授权的区属全国有公司进局原则、用地功能的准和括双用地指标腾挪、简化规划编制行开发，或以限定地价、竞无偿或平限制要求等内容等。程序、新免规费等价提供经营性物业给集体经济组织。资料米源：《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》（沪规土资综(2013）416号)三是“面向操作”，郊野单元规划注重对下层次规划编制的指导，作为增减挂钩实施方案、类集区控制性详细规划、树往规划、上地整治项自等多项规划的审批依据，提高规划管理效率。3、郊野单元规划实施概况3.1总体进展在2013年开展松江区新浜镇、嘉定区江桥镇、崇明县三星镇等3个镇，以及嘉北、浦江、松南、青西和长兴岛等5个郊野公园开展郊野单元规划编制试点的基础上，上海于2014年全面推开郊野单元规划规划编制工作，于当年年初下达31个镇（乡）的编制计划，年底全部完成规划编制，其中28个（含郊野公园规划）于年内得到批复。截至2016年一季度，全市超过半数的镇（乡）已开展郊野单元规划编制，累计完成48个郊野单元（含郊野公园）规划审批工作。在己批郊野单元规划的指导下，上海各郊区县的减量化、土地整治、增减挂钩等工作有序开展。截至目前，全市累计完成4个相关项目区的增减挂钩实施规划和6个类集区控制性详细规划编制和批复，另有多个乡镇正在开展规划编制工作。总体上，郊野单元规划已被认为是上海近年来推进减量化工作最重要的规划手段之一：区县、乡镇在规划编制阶段和实施初期均高度认可郊野单元规划在锚固城乡生态环境、优化郊区土地使用格局、挖掘农村存量设用地资源等方面发挥的作用，并期待其对地区的产业興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
升级、人调控、生态设等方面切实产生积极影响。3.2阶段性效果评估④然而，目前己有乡镇反映实施工作遇到瓶颈，担忧规划目标难以实现。虽然各乡镇编制郊野单元规划所要面临的具体问题和计划完成的确切目标不同，但总体而言均离不开“减量”和“增效”两个关键词：即实现“198”⑤工业用地和位于“三高”沿线、生态敏感区等区域宅基地的减量以及土地利用综合效益和集体经济组织收益的增加。将己完成郊野单元规划编制审批的乡镇（含郊野公园）现状情况与其规划目标进行简要比对，发现：“减量”方面：据悉，48个已批郊野单元规划确定的近期（一般为2016年）减量化任务超过3700公顷，截至2016年一季度，减量化项目累计立项超过1600公顷，验收超过700公顷。排除少数乡镇由于规划编制的基期年较晚，减量化任务完成率较低，总体而言，郊野单元规划阶段性减量化目标完成情况一般，大部分乡镇减量化项目立项规模占近期减量化任务不到50%。事实上，各乡镇在实际操作一般按照“先易后难”的原则，现阶段推进减量化工作愈来愈难。“增效”方面：根据已有政策，类集区灵活的土地出让方式政策可定向用于设用地减量化的集体经济组织提供长远收益保障，立长效“造血机制”：但从增减挂钩实施规划和类集区控制性详细规划情况判断，目前真正开展实践的集体经济组织很少，均在规划编制阶段，尚未开始获益不沙乡镇反馈相关政策实施缺乏明确操作径，短内难以落实。可见，现阶段郊野单元规划实施效果并不如预期乐观，大部分乡镇己面临“减量”难度增加而“增效”尚不显著的困境。4、郊野单元规划实施难点解析4.1规划实施难点规划工作的本质是协调（张庭伟，2014），规划编制与实施的过程就是多元利益协调的过程。郊野单元规划实施所临困境的背后是政府与工业企业、村集体、农民之间利益协调的难点（表3）。表3郊野单元规划实施涉及利益主体成本获益分析表成本收益工业企业原厂房及过渡明收益拆迁补债经济效益村集体原集体土地收益定向出让闲有设用地使用权和经营性物业经济效益原宅基地城镇住宅经济效益农民装修费用人居环境改善环境效益生活支出增加生活品质提升社会效益企业拆迁费用土地出让金经济效益农民拆迁安置费用税收政府土地综合整治费用生态环境改薯环境效益社会保障费用公共物品提供效率提高社会效益興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
在郊野单元规划中，政府主导工业用地减量化，与工业企业之间利益协调难点主要来源于最直接的资金压力。一是企业关停和土地整理复垦成本高，据有关单位测算⑥，上海郊区工业企业淘汰、调整成本普遍不低于80万元/亩，加之工业用地整理复垦一般还需实施土壤修复，部分区域的土壤修复费用就超过15万元/亩：二是减量化工作从项目立项、拆除、复垦到验收的周期长，期间仍需要大量资金运作。除此之外，“198”区域事实上还存在大量国有划拨用地、集体设土地、历史违法用地等复杂因素，也加大了减量化工作推进难度。政府与村集体之间利益分配难以协调的主要原因是，政府推进规划实施更多着眼于长远利益，而村集体更多关注短期的经济平衡，实际上却较难实现。一是现阶段集体经济组织的大部分可支配收入来自于集区外工业用地的土地经营收益，对这些工业用地实施减量化意味着收入立即减少，导致村集体对郊野单元规划实施的主动性不高（方圆，2015）：二是现有集体经济组织长效“造血机制”涉及国有设用地土地出让的一系列程序，操作时间跨度长，短期收益有限。政府与农民之间利益协调难点在于：一方面，上海大部分农民把改善生活、增加财富的希望寄托于动迁，部分农民甚至在签订宅基地减量化意向书后就期望立即获得安置房：另一方面，宅基地减量涉及大量动迁安置费用、过渡费用和相应的社会保障支出，对乡镇而言，特别是郊远镇，资金缺相当大。另需注意的是，郊野单元规划初衷并非对宅基地开展大规模减量，但由于指标限制等相关因素，乡镇往往把相当一部分宅基地纳入远期减量化目标，承担目标难以完成的风。巩系冈J∠.SC.N上T除此之外，各级政府之间也存在协调难点。对于减量化工作，市区两级思想已较为统一，但乡镇作为实施主体，虽然主要依靠市区财政支持，仍面临相关工作增加而相应税收减少，总体积极性不高：而市区之间也存在摩擦，市级减量化专项扶持性资金统一为20万/亩，剩余部分由区县各自补贴，大致都在80万/亩，财力相对较弱的区县承受更大压力。4.2存在问题规划目标实现与规划实施效果之间的差距，在很大程度上可能由实施过程中多方面实际因素造成，但也可能是规划本身存在问题。而郊野单元规划实施难点也反映出其在技术层面和政策层面尚有不足之处：首先是规划目标“重指标轻布局”；虽然郊野单元规划编制初衷包含多重目标，但实际情况却是，多数乡镇过于侧重198工业用地减量化目标，对其他方面关注较少或者流于形式，造成规划仍缺乏系统性。由此也导致土地整治“重数量而轻质量”：设用地通过土地复垦，虽能实现耕地的基本功能，但其土壤质量、产量等均不及原有耕地，带来效益下降、成本上升等问题，影响土地利用效益。第三是规划整合“重梳理轻统筹”；各类专项规划统计径、规划方法、基础数据等均存在较大的差异，方案阶段弥合难度大，后续也很难纳入相关部门规划中。興尚理筑Z.Z心
政策层面主要是类集区相关政策有待优化：鉴于全市、区县正在开展新一轮总体规划和“新三线”划定工作，类集区涉及与设用地“天花板”、城市开发边界和永久基本农田等衔接问题，导致后续操作或遭阻力。此外，集体经济组织长效“造血机制”等政策有待进一步明晰。5、郊野单元规划优化对策5.1总体思路经济新常态下，城乡设方式及趋势发生转变：规划不仅要因势利导，也需要关注转变过程中的波动情况，做出及时反应。而郊野单元规划优化的总体思路也应是积极应对新的社会经济环境以及随之改变的价值导向和需求，保持规划政策的生命力和长效性：是关于智慧减量、精明增长的发展模式。实施减量化不是上海郊区发展的唯一目标，而是解决人调控、减少环境污染、提升空间品质的重要途径。郊野单元规划需要在聚焦低效设用地减量化的基础上，进一步关注农村面源污染、工业高能耗低能效以及社会管理成本等方面“减少”，更要注重生态战略空间、农用地效率、农村人居环境水平等方面的“增加”，切实做到土地增效、农民增收。二是关夺需求导向提质增效的服务理念。乡镇层面同步开展的规划类型较多，包括镇总体规划、控制性详细规划、村庄规划和各类专项规划等，而往往乡镇最关心的农民集中居住、乡村旅游等项目仍缺乏指导，实施途径复杂：需要一个可以解决镇村突出问题，保障项目落地的简洁、实用、可操作的规划。郊野单元规划作为“新事物”，更容易突破既定思维，进一步包容整合，形成“一本规划”，实现技术和制度创新。三是关于底线约束、弹性调整的管控方式。通过“一本规划”确保项目精确落地，既要严守底线，又要动态管控：即坚持总体规划明确的设用地规模、基本农田保护、生态网络等结构性与刚性管控内容，在郊野单元规划中进一步明确各类用地布局和具体项目。5.2若干策略针对郊野单元规划目前存在的为减而减、规划综合性不强、类设区实施路径未畅通等问题，在总体优化思路的基础上，进一步提出若干策略议：一是强化镇域统筹，推进“多规合一”：承接上位规划要求，与“十三五”规划充分衔接，明确近期设空间布局和土地利用方式，积极探索“农、林、水一体化”利用新模式，形成镇域“一张图、全地类”管理。二是坚持底线约束，实施“以减定增”：根据“新三线”管控要求，强化现状低效设用地减量化潜力分析和减量化图斑落地，立经营性用地指标与减量化工作挂钩机制，细化興尚理跗素衬网Z.Z0.ET
落实设用地、农用地和生态用地。三是探索层级简化，实现“管理创新”：探索以郊野单元规划作为城市开发边界外指导规划实施和项目设的动态管控平台，整合相关控制性详细规划、村庄规划、增减挂钩专项规划等城乡和土地利用规划的管理职能，支持公共设施、休闲农业和乡村旅游等项目落地。四是完善政策设计，形成“多元激励”：研究论证类集区的合理性、未来形态、管控方式等，同步探索生态补偿、财政转移支付、指标交易等多样化的激励机制：同步完善规划实施的保障机制、约束机制和监督机制。6、结语经济社会转型发展背景下，城乡规划面临新的转折和挑战。上海郊野单元规划实践，虽历时尚短，也存在不足，却为各地探索新型城镇化提供了新的思路和参考：值得更加深入的研究以及一个相对公正的评价。而结果与目标的一致性并不是判断公共政策成功与否的唯一标准：规划作为一项公共政策，在不同阶段或不同条件下开展评估的目的、方法和结论可能都不同。本文对上海郊野单元规划评估的讨论仅涉及简单的定量和定性分析，结论比较粗浅：后续希望在减量化和发展权转移、类集区相关政策等方面开展进一步学习。强释①即集中设区，是指上海市区（县）和镇（乡）土地利用总体规划中确定的规划期内引导城镇集中设和产业集聚发展的设区城，主要包括中心城、新城、新市镇镇区、集镇社区、产业因区、特定大型公共设施等。按服不同用途可分为城镇设用地区、产业用地区和生态农地区。②是指对集区外散乱、废弃、损毁、闲置、低效的现状设用地进行拆除复垦的集中整治活动。③是指利用存增转化规模落图的设用地规划空间。在管理规则上，类集区等同于集区内的城镇设用地，各项管理要求与集区内和周边的城市设相衔接。在郊野单元规划中，在集区外实现现状设用地减量化的，可获得类集区的设用地规划空间：根据土地利用总体规划和土地整治规划确定的减量化任务，类集区的空间规模原则上控制在减量化设用地面积的13以内。?根据上海市规土局要求，各有关乡镇于2015年下半年开展了已批郊野单元规划实施评估，本文仅在此基础上进行简单总结。国上海将集区外布局分散、配套不足、产能低下、环境污染的工业用地规划为非设区，约198平方公里，简称“198”区城。⑥数据来源于《港沿镇郊野单元规划实施评估报告》。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
参考文献[山方圆.上海市郊野单元规划实施难点与应对途径)上海国土资源，2015,02：39-41.[2]胡俊.规划的变革与变革的规划一上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考).城市规划.2010.06：20-25[3]钱家潍，金忠民，殷玮.基于上海郊野单元规划实践的土地集约利用模式研究初探).上海城市规划，2015.04：87-91[4]张庭伟.规划的协调作用及中国规刻面临的挑战).城市规划，2014,01：35-40，[5)庄少勤.上海“五量用地法”助城市转型升级N.中国国土资源报，2014-01-29005.[6庄少勤，史家明，管韬萍，张洪武，吴燕.以土地综合整治助推新型城镇化发展一谈上海市土地整治工作的定位与战略思考.上海城市规划，2013.06：7-11.[刀上海市规划和国土资源管理局，上海市城市规划设计研究院.上海郊野单元规划探索和实践M).同济大学出版社，2015作者简介顾竹屹，上海市城市规划设计研究院，中级工程师。J.NE理筑素前阀Z.ZC.ET
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