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规划实施与管理025.美国区划对城市公共空间的控制及对中国的启示——以纽约区划控制体系和纽约滨水空PDF文本
规划设计

美国区划对城市公共空间的控制及对中国的启示一以纽约区划控制体系和纽约滨水空间为例曹哲静，厉奇宇摘要：美国区划控制体系由区划法和城市设计导则构成，在于维护私人财产的权益和公共利益，城市设计导则控制的不可量化因素通过设计审查制度纳入区划法所控制的可量化因素的法规体系中。纽约区划通过多种灵活的区划管理措施和区划工具来实现对城市的弹性控制。本文在总结了美国区刻控制体系的控制内容、城市设计导则和纽约区划体系内容后，以纽约私属公共空间设计控制、纽约城市公共健康空间设计导则、2020年纽约市滨水地区公共空间综合规划举例说明纽约区划控制体系对于城市公共空间的规划控制：并从组约区划对中国城市公共空间规划控制方面得出启示。关键词：美国区划，纽约区划控制体系，城市公共空问，规划控制1美国区划控制体系概述气1891年法兰克福市通过“分级筑规则”20世纪初期，区划法规控制体系(Zoning)由德国引进美国（王珺，2009）。如今，美国区划法规已成为美国城市法规体系中控制开发的重要环节，以尊重并维护私有财产、平衡社会利益关系为前提，形成了一套独立的管理体系。美国区划法作为美国城市规划法规体系的重要组成部分，和城市规划法(PlanningCode)、筑法(Building Code)、住宅法(Housing Code)并驾齐驱。在美国城市规划体系中，城市总体规划体现开发意图，区划则作为控制实施手段，与用地细分控制(Subdivision Control)、官方图(0 fficial Map)、契约(Covenant)等综合作用来付诸实现。1.1美国区划控制体系控制内容随着区划体系的逐步完善，当代美国区划在传统区划条例的基础上，通过引入新的功能性和美学区划指标与技术，变得更加综合灵活（李恒，2007）。美国的区划如今分为设计政策编制和设计控制实施两个板块。在内容上，涉及政策编制主要包括导则和要求制定、设计意向说明等：设计控制实施则以实施机构立、评价标准确定为主。区划控制以成环境及设计过程参与者为对象，从政策、制度、程序、公众参与角度，以区划法和城市设计导则为手段来对城市设计及开发决策过程进行动态指导和弹性控制。理筑素前阀Z.ZC.ET
区划的目的在于保护私有的财产价值、保护社区和邻里特征、保障交通安全、限制竞争、增加税基的财政区划、增进道德、管理城市增长、降低政府征用土地价值（徐旭，2009)。区划的控制内容分为基本用途区和特别示意区，控制的内容包括土地用途、筑密度、容积率、规模、筑布局、形态和其他标志物、停车要求等。分区管制的文件编制主要由分区图(Zoning Map)和文本两部分组成：分区图以颜色和符号标识出分区管制的要求，包括住宅、商业、工业、行政、农业、公共设施等，旨在画出分区边界而不做具体位置要求：文本主要是对分区管制法的实施办法说明，包括违反管理行为处罚、特殊高度限制、特殊区划及管理办法等，主要为对于商业、居住、工业用地的说明（金广君，2000）。分区管制中的两大主要控制指标为容积率和曝光面，即对开发强度和日照条件进行控制。针对城市中的特色区域，区划控制体系提出了相应的特殊分区，将城市文化、经济、社会融入分区管制中，进行积极引导，任何开发设都需经过有关部门的严格审核。特殊区划管制的侧重点依地段特色而变，如弗吉尼亚州亚历山大市历史区、纽约曼哈顿的剧院区、纽约的小意大利区等。1.2美国区划和城市设计导则的关系美国区划控制体系以区划为主，城市设计导则为辅。区划法的法定形式是图则和文本：城市设导则依据区划法定文本，提出城市设计导则管制，乙从而来支持规成划政策、促进合作、表达规划愿景并制定设施标准。而两者不同的是，区划控制的是可量化的因素如容积率、筑密度、筑高度等，城市设计导则为辅助手段来控制不可量化的因素，如城市街道风貌、筑形态、筑色彩、连接方式等。进而，区划通过土地细分规则来进一步实施，并通过城市设计审议制度来融合城市设计导则。此外，由于区划法没有自由裁量权，城市设计导则具有自由裁量权，设计审查便作为城市设计控制的主要工具被纳入到区划执行的程序当中，作为区划法的一部分，成为了获得开发设许可必须通过的审查程序。美国城市设计导则分为规定性和指导性两类，贯穿于区域、市域、区段的各个规划控制层面。在编制中，从控制系统提出设计目标、设计原则和设计导则，从运行系统提出宣传引导、操作过程和实施机制。最著名的美国西海岸波特兰、旧金山、西雅图的城市设计导则体现了规划层次性，设有自由裁量权的使用弹性、与总体规划和其他政策的关联性、针对不同地段的特殊性、由背景描述、导则条款、导则解释、范例组成的设计导则形式的多样性（黄雯，2005）。2.纽约区划控制体系2.1纽约区划控制体系内容興尚理筑素前网Z.
纽约区划的法定形式包括区划文本(13篇)和区划地图(136幅)，并以区划的形式将城市设计控制作为法定内容。纽约2014年12月22日通过的区划条例的主要控制内容包括对居住区、商业区、工业区的用地规定：对于区划条例相抵触的现状用地的规定：对于机场区、滨水区的专项规定：对于奖励性规划、规划开发单元、容积率转移的规划管理：对于特别示意区的规划管控。在土地利用方面，纽约区划体系将土地用途进行分组，分为居住5组，商业8组和工业3组，总共形成18组用地纽约区划提出了多种灵活的区划管理措施：规划开发单位(PD)强调土地兼容性和合理的开发规模，从居住空间的公共绿地组织、街道空间的临街静态交通组织等提出引导：奖励性区划(Incentive Planning)为开发商提供了通过社区改造、提供廉租房、增加开放空间获得更高的容积率的机会：开发权转移(TD)使得未能使用的容积率可以自由转移和交易。除了居住、工业、商业外，纽约区划还有一系列规划工具及补充性条款，从而规定开发的类型和公共空间的设计，如大区域地区、低密度地区和滨水地区允许区划条例的调整等。这些区划工具包括大尺度地区开发、街景改善、滨水地区区划调整、私属公共空间、食物摊位控制、低密度增长管理区域。2.2纽约区划对城市公共空间的控制美国公共空间以市民广场、威乖公园、社收公园、?人行街道、游稳墓地为主，部分包括、教堂、体育场、市场、公共集会服务场、交通场站枢纽等（张翰卿，2005）。由于美国土地私有和区划对于私属领域的保护，公共空间的营造往往需要不同开发商及政府部门的多方协调和公众参与。而纽约的区划对于城市公共空间的控制和环境品质的营造也经历了变革，转向从城市整体和区域不同系统的角度的控制协调，并强调多方合作的机制，以下就纽约私属公共空间设计控制、纽约城市公共健康空间设计导则、2020年纽约市滨水地区公共空间综合规划举例说明。2.2.1纽约私属公共空间设计控制(P0PS)私属公共空间指城市公用设施为私人所有的空间，从而私人开发商可以换取更高的容积率。这种机制在城市高密度商业区和居住区被政府所提倡。然而纽约区划于20世纪80年代暴露出其问题：由于区划是资本家维护个人利益的工具，从而造成了对弱势群体的漠视和两极分化的加剧：此外纽约单一的区划工具造成了单调乏味的城市空间，如方格子房子，且市中心商业区夜晚缺少活力：另外区划奖励措施造成了纽约城市广场的泛滥、新筑与环境的分离、街道的连续性被破坏。因此纽约政府最后修缮了这种制度，从连续整体的城市开放空间角度，分别从公用设施、可达性、慢行交通、休闲场所环境和安全感来对私属公共空间进行整体调控并制定相应城市设计导则：通过协调私人开发商的利益和城市公共开放空间的整体环境效应的矛盾来优化城市公共空间。興尚理筑Z.Z心.ET
2.2.2纽约城市公共健康空间设计导则城市“空间”直接与间接地影响着市民的健康，纽约城市公共健康空间设计导则，正是在这一领域的有益尝试。该导则针对肥胖症一当前美国最严重的健康危机提出了城市物质空间层面的设计策略。设计导则的特色首先体现在多部门、多学科合作的制定过程上，包括交通部、健康部、规划部等：其次设计导则明确了实施的主体，首次以政府导则的形式强调了筑师规划师在城市公共健康领域的重要作用。在城市设计层面，纽约城市公共健康空间设计导则提出了通过城市设计提升日常活动可能性的“5D原则”，即密度(density)、多样性(diversity)、设计(design)、目的地可达性(destination accessibility)、公共交通站点距离(distance to transit)。并提出六大设计原则：增大城市用地的的功能混合度、增加公共交通的可达性、改良停车场设计，增加开放空间可达性、增加适宜儿童健康活动的场所、保证食品健康，鼓励设置农副产品杂货市场、设计尺度宜人环境良好的人行的街道、鼓励自行车出行（李煜，朱文一，2013)。该导则在设计中不断体现出鼓励增加人们日常锻炼活动的可能性，并提出了相应筑设计导则，通过将城市设计和筑设计中引入“公共健康空间设计”的策略从而来改造城市“成环境”和市民“生活方式”，最终促进“市民健康”，使得纽约成为健康宜居的城市。2.2.32020年纽约市滨水地区公共空间综合规划(2011)2020年纽约市滨水地区综合规划是作为纽约城市设计2020的一个重点地区规划设计。在充分考虑到滨水环境中水体本身的重要性、全球气候变化带来的影响方面，以应对不平衡发展、破旧的基础设施、棕地的污染区域，从而提出了8大目标：提升滨水地区可达性、改善社区整合活力、促进地区经济发展、提高水质量、恢复退化的滨水区、强化水道公共性、改善规章和监督、弹性应对环境变化。规划内容包括纽约城市范围目标导向的战略邻里社区内河段的战略、重要海事和工业区域、滨水再开发地块。该规划编制过程的特点即强调跨部门的公共参与。由于规划编制在五个行政区举行（如图1所示)，滨水公共空间的设和维持融合了多种城市机构的协调，包括公园文娱部门(The Department of Parks&Recreation)、交通部门(The Department ofTransportation)、经济发展企业(The Economic Development Corporation)。政府举行了一系列研讨会和公众会议，超过1000人参加规划草案，编制收集了超过500条评语。此外由于公共资金用于所有的公园设具有难度。它所获取的资金除了包括环境保护机构的按比例的补助，州本身参与管理和维持特殊公园的资金外，还利用私人投资来共同设，并对公共和私人滨水空间（如图2所示）明确了开发权属。理筑Z.Z心
016181920212224252627283132333435图1纽约滨水公共空间规划涉及行政区划图片来源http:/www.nyc.gov筑素ZUSC.NEI:业时图2滨水公共和私人空间划分图片来源http:/www.nyc.gov興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
宏观层面，规划及城市设计控制首先提出对于公共空间的设计。如图3所示，现状显示，约220英里的线性滨水区有沿岸的公园或私人权属的公共空间，仅20多英里的公共开放滨水空间是被作为公共财产来规划和开发。因此政府提出“扩大公共空间计划”，提出了改善战略和滨水公共空间的设计原则，如加强连通性和连续性，提高滨水公共可达性、根据1993年规划的绿道进行进一步分级规划。此外，如表1所示，滨水公共空间的设计导则根据可达性、设施、自然环境、水环境等方面做了详细的控制说明。同时纽约城市地标保存委员会(New York City Landmarks Preservation Commission)通过在滨水区附近确定约30个历史区和500个纽约城市地标来重塑城市公共空间的文化遗产的历史与美学价值。。私人领城不的公燕可达的滨水空间滨水公共公园不可达的滨水公园主要的山地公园筑Z2AMCO从公共可达的滨水空间的公共和私人土地图3滨水空间可达性和权属图片来源http:/www.nyc.gov理筑素前阀Z.ZC.ET
表1纽约滨水公共空间设计导则可达Access环境为公众提供进入水开的从会利用绿植包括淮木和地表藏盖等提高水芹的绿化程度保过公共空间和山地联系的设引力，公共空间水性和破性的植物在易泛区和盐诚区种植入尤其要渭楚传达德息步道和水岸之间的不同关系。尤其是邻近水州在种植区使得水吸收功能最大化的植被种植以连接海片拨的道路系统保护和改莲自然片线设施设计培海洋梧息地的岸线提供，正够数量的座橘以及我碎设品设计位对气候安化如海平面上升和，风录的场所提供街必环境话合的设油和活动水环境使用不刺眼的灯光救雪在水和地面之问立联系，适宜的水边规乐用尽可能通透的烂和海片驴兰，鞋免将顶部提供水缘的依项水的用途比们询业场所、船驴兴设置在水平视线处馆启动提供地坪上不被灌丛或树逆背的观水视线空问设计豉动土地从水，不边缘，将其作为交流的区城不同地表的设计元素包括边界处理学透应场州鼓动两头设，娱乐、教片、商业同等空问利项日吸收协调利用有意义的历史征和自然状态造守城市政策，避免热带硬木使用，鼓动使用可持续和可再生的材判提供光亮空间和遮放空可在此基础上，综合规划与设计提出对滨水区居住、工业等功能的控制（如图4所示），从而改善市民生活工作和休闲空间：对海迄和工业区域提出控制边界（如图5所示）：并通过制定不同水体功能分区来改善水体质量（如图6所示）：在自然环境控制方面形成3个针对自然地区保护的主要管理区域，即特殊自然滨水区、重要沿海鱼类和野生动物栖息地、海洋侵蚀灾害区（如图7所示）：提出基于蓝色网络对于相关设施的设计控制和不同场地的土地利用形式，并支持公私联合经营（如图8所示）：以应对气候变化在滨水区内划分自然滨水区、公共滨水区、重滨水区、工作滨水区，并制定疏散区的规划，设定相应的管理部门（如图9所示）。图4纽约滨水公共区域用地功能规划图5纽约滨水空间海运和工业区域的控制边界興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
图片来源http:/www.nyc.gov+-厚厘00图6纽约滨水公共空间水体功能分区图？纽约滨水公共空间自然保护管理分区图片来源www.nyc.gov图8纽约滨水空间设施控制图9纽约滨水空间分区规划图片来源http:/www.nyc.gov中观层面，2020年的规划更新了1992年规划的22个滨水河段，对于特定场地的公共空间、海运工业、水上娱乐、自然环境保护、新开发设和其他项目上做出更新设计，并对每一个特定的街区提供相应的设计导则和详细的设计控制（包括对岸线控制、用地区域、主要公园规划等)，且对工业区提出了具体的棕地规划设计导则。在城市设计的一些中观和微观层面上，滨水地区城市设计导则对于公共区域的新筑和水上设施的形式、体量和位置均有相应规定：体量控制方面分低密度区、中密度区、高密度区，分别进行不同控制，如在沿岸线保持开放区域；公共可达性上的控制包括沿岸共公步道、山地连接、补充的公共可达区域等：并提出了保持水面的视觉通廊的相应要求。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.纽约区划对城市公共空间控制对中国的启示目前中国城市规划法规概念较为模糊，法律规范主要以义务性规则和粗略的否定性法律后果为主，主要是对选址、设计的命令性和禁止性规范为主，缺少明确具体的规定：此外城市规划立法制度中缺少公众参与，在土地运营中存在着私人利益的寻租空间从而导致部分公共空间私有化：公共空间的设管理机构和组织执行力欠佳，缺少从城市设计角度分层次、分系统的规划控制。区划对美国土地私有的产权保护和城市公共空间的塑造具有矛盾性，但纽约区划控制体系却通过以设计审查制度纳入法规体系的不同层次的城市设计导则、多部门区域性的合作、区划的多种控制工具和积极引导措施在塑造高品质的公共空间上成为了典范，对中国城市公共空间的塑造有如下启示：3.1明确并深化控制性详细规划对城市公共空间重点控制的内容纽约区划法规体系对于每一寸城市土地都给出了一系列包括开发强度、筑高度等详细指示，对于每一个影响地价的重要变量都在规划立法中得到明确控制，并和土地细分法一同具有法律强制效应，具有严格的立法、执法和监督程序。但目前中国存在“控规不控”的问题的根源在于开发商和设单位为了追求经济利益而不断增加设用地和设密度，行政领导为了招商引资，强行于预控制性详细规划，此外还由于中国的控规既要控制土地用途开发强度，又要控制地段、场地设计、城市设计甚至筑设计，实际上是把美国区划法、土地细分法、城市设计导则糅合在了一起，反而容易出现概念模糊的问题（孙晖，梁江，2009)。在向市场经济的转轨体制中，对于城市公共空间，中国的控规立法和改革应注意其控制的重点是经济利益而非视觉美感，即抓住开发商的利益和公众利益的矛盾，从而规范土地市场、进行法制化管理、创造稳定的设投资环境、预防土地投机和不公平竞争。而对于美感控制，则主要通过城市设计导则来控制。3.2应加强城市设计导则对城市公共空间控制的法定依据纽约区划制度将城市设计控制纳入到区划法规体系中，设计审查便作为城市设计控制的主要工具被纳入到区划执行的程序当中，作为区划法的一部分，成为了获得开发设许可必须通过的审查程序。纽约城市设计导则更是对不同权属（公属公共空间、私属公共空间)、不同品质的公共空间（城市滨水公共空间、城市绿地公共空间等）进行了不同层次和系统的规划管控，并在广告牌、街景控制、沿街立面、景观系统、筑形态等方面提出相应要求。对于中国目前的控制性详细规划体系来说，城市设计导则存在缺失或质量欠佳状况，只是作为控规的附件或者空间说明文件，并不具有法律的强制性和控制性。此外，中国许多城市设计工作者还停留在对国外设计导则内容的模仿，对于管制的深度、广度与特征缺興尚理筑素前网Z.
乏应有的概念，或失之过略，或失之过细，甚至只起到了装点成果门面的作用（高源，2007)。城市公共空间往往是体现公共利益而与开发商个人利益相悖的，事实上中国由于土地公有，政府更具有优势在控规层面编制相应的城市设计导则来鼓励各种公共空间的营。因此，中国需要设立相应规划法规体制，从而加强城市设计导则对城市公共空间控制的法定依据。3.3公共空间的城市设计控制应在不同层次展开中国在20世纪90年代开始效仿海外实施“美化工程”的城市设计导则，但存在着整体着眼但没有局部着手、面面俱到全覆盖、过多采用绩效管制形式、绩效标准描述少的弊端(高源，2007)。纽约对于城市公共空间的区划从“市域、地区、地块”不同层次展开。市域层面的从城市绿地公园系统、滨水公共空间系统、主要城市轴线廊道进行设计控制：地区层面的则对街区风貌、开放空间形态等进行控制，并与区划条例对于容积率、开发强度等的控制相辅相成：地块层面的城市设计导则主要是对小尺度公共空间如小游园广场、城市与结合的慢行步道的引导控制。因此中国公共空间的城市设计控制应考虑在不同层次展开，追求宏观的格局指导性、中观的规划控制有效性和微观的实施可能性。34城市赞空回的衡塑应动姿与和海门合作2 J.NE工城市的公共空间往往涉及社会不同团体的利益，纽约区划控制体系对于城市公共空间的控制中往往需要协调各方利益，如纽约城市健康公共空间则需要交通部、规划部门、健康部门共同协作：纽约滨水地区公共空间规划也需要交通部、港海运部、规划部门等协调：私属领域公共空间规划更需要不同私人开发商的协作。而目前中国的公共空间主要是政府管理，较少涉及公私合营，因而公众参与力度不足：未来中国城市公共空间的营造应鼓励公众参与并横向加强多部门合作。3.5鼓励控规在城市公共空间中的多样控制手段和积极引导的规划塑造纽约区划控制体系的工具包括大尺度地区开发、街景改善、滨水地区区划调整、私属公共空间、食物摊位控制、低密度增长管理区域。并在基本用途区之外划定各项特别示意区，并通过规划开发单位(PUD)、奖励性规划、开发权转移(TDR)手段进行动态的弹性规划：在公共空间塑造中，纽约区划为提供公共空间的私人开发商进行容积率奖励等措施。而目前中国的控规系统主要是划定土地用途、确定土地开发强度、提出城市设计导则，内容固定而单一，缺少市场经济下的区划多样调控工具手段。在城市设计导则方面，中国控规也缺少类似于纽约公共健康空间设计导则前瞻性设想，而是被被动式地从城市空间形态而非空间使用者需求方面提出设计导则。因此，未来应鼓励控制性详细规划在城市公共空间中的多样控制手段，和基于市民需求或防止危害的积极引导的规划措施。興尚理筑素前网Z.Z沁.NE]
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