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规划实施与管理026.城乡规划实施转型与运作机制研究——以北京规划实施单元为例PDF文本

城乡规划实施转型与运作机制研究一一以北京规划实施单元为例张尔薇，何闽，邱红摘要：当前北京处于经济发展的重要战略机遇期，也处于社会、资源、环境的矛盾凸显期，规划编制、规划实施的理念与价值观都在逐步转型。按照中央关于京津冀协同发展要求，北京城市总体规划确定了完善城市功能、用地减量提质、推动生态设等目标与任务，在规划政策属性日趋明显，“减量提质”发展要求较为明确的前提之下，改变传统实施模式、完善以控制性详细规划为主体的实施性规划的编制内涵与外延，显得尤为必要。秉持“协调”理念，积极应对规划实施的复杂性与多元主体的利益诉求，以规划实施单元作为规划实施运作机制创新的突破。以行政单位边界为规划实施统筹的基本单元，加强实施统筹力度，推动规划实施从“项目统筹”转型到“区域统筹”，并发挥其作为“多规协作”、“利益协商”平台的作用，创新规划实施政策，立单元内城乡土地、资金、指标的统筹实施机制，从单纯的“空间规划”实施扩展到“政府、市扬与农民多主体利益统筹”“空间、经济与社会多属性统筹”下的综合实施。规划实施单元 17CC NE 还搭了开效的实福玫策平台，经步实现全城花國内全类型用地的实施玫策引子，从而转变单一的“规划城市设用地”实施，推动“全城城乡用地”的实施与管控。坚持“创新”意识，以规划实施方案为规划编制创新的突破，完善实施性规划的编制体系，扩大非设用地的管控范国，结合首都城乡设用地减量的要求，创造性提出单元内“全资源、全任务”捆绑的实施理念，立起规划实施中城乡设用地增减挂钩的体制机制，在规刻体系上与控制性详细规刻体系有效结合，并与土地一级开发实施方案合理衔接，构“空间本底+实施政策+设用地指标化管理”的工具体系，整合“空间规划编制与实施政策制定”两个环节，切实提高“城乡规划编制一规划实施管理”动态过程的科学性和有效性。规划实施单元作为落实北京城市总体规刻目标的重要平台，是解决现阶段实施问题的重要抓手，是首都发展新阶段转变城乡发展方式，创新规划理念，加强发展协同的重要体现，是推动城乡设领城改革的前沿性尝试与实践。关键词：规刻实施，规刻实施单元，实施政策，规划实施方案理筑素前网Z.ZC

当前北京处于经济发展的重要战略机遇期，也处于社会、资源、环境的矛盾凸显期，规划编制、规划实施的理念与价值观都在逐步转型。按照习近平总书记来北京视察时的重要指示，以及中央关于京津冀协同发展要求和北京市委全会精神，北京城市总体规划确定了完善城市功能、用地减量提质、推动生态设等目标与任务，北京城乡规划价值观与规划目标转型之下，规划实施体制机制如何适应时期下的发展要求，是北京这一轮总体规划编制中需要重点解决的难题。现阶段来看，“城市规划能否有效实施并不完全取决于规划方案自身的科学合理，更主要的是受到外部因素的影响和制约，决定于规划运行的制度环境①。”因此，对于规划运行以及规划实施外部环境的分析就显得尤为重要。1破题一一现阶段北京城乡规划实施中的问题 1.1集中设区外法定规划缺失，低效用地无序蔓延北京2004版城市总体规划实施以来，城镇设用地总体上得到了有效控制。然而到2013 年，北京市现状城乡设用地已经超过了上版总体规划的城乡设用地总规模。其中，村庄设用地（集体设用地）快速增长是导致城乡设用地约束性指标被突被的主要原因。一方面，以往重城市、轻农村，重空间布局、轻经济分析的规划编制方式与实施方式，造成新城大量村庄撤并和城镇化目标无法按规划预期实施，目标与现实之间缺乏实施路径。目前规划部门对农村设用地在调控思路、规模指标和布局、使用管理上还处于衔接的空白，对乡村地区发展指引、设标准等内容的缺失也使总体规划无法达成对城乡统筹工作的引导目标。表1全市部分区村庄城镇化实施情况汇总区规划情况实施情况北京某规划目标为100%城市化 2011年未实施搬迁村庄59个，城中村项目192个区北京某规划农村设用地面积约区 20平方公里现状村庄设用地144.3平方公里 ①邹兵.2015.实施性规划与规划实施的制度要素.规划师，1：20-24.理筑素前阀Z.ZC.ET

图1某新城及周边村庄搬迁实施情况示意图图2某区村庄搬迁实施情况示意图另一方面，在城市规划实施层面，一直以来我国主要依托控制性详细规划组织相关工作，然而“控规”编制的重点是引导城市设用地有序设，其管控的空间范围也基本局限在规划城市设用地“圈内”，这使得城乡规划实施中，规划集中设区外成为了实施管理的“盲区”，集体设用地的增长缺乏有效管控与引导，导致大量设无序蔓延。控制性详细规划 “非空间闭合”的规划编制体系，也使得镇区集中设区以外地区尤其是“非设用地”的规划实施无据可依规好实操面统之平乡镇总体规划我划实随惊据规划城市设用地规划非城市设用地街区控规地块控规规划实施的法定依据缺乏实施的法定依据城市设用地增量集体设用地减品图2规划非城市设用地在规划实施层面缺乏相关的依据 1.2实施主体权责不匹配、任务不明确，城乡设多点开花目前北京从规划编制到项目实施的过程中，市、区、镇、村各级政府之间没有形成责、权、利匹配的实施机制，导致任务不明确，底线不清晰，规划实施成为各级政府相互博弈的过程，影响了规划的执行力。北京以村和项目为单元的资金平衡实施模式，以及现行以市级为主体的土地出让收益分理罚素前网Z.Z心.ET

配机制②，使得各区和乡镇对实施成本控制的积极性不高。规划实施过程中成本不断攀升，出现“水多加面、面多加水”设用地不断增加的情况。以北京市一道绿隔实施为例，在全市绿隔地区设用地减量还绿的规划要求之下，以村为单位的基层发展冲动却难以抑制，07年至今大量规划绿地被蚕食，规划设规模增长了约37%（北京市第一道绿化隔离地区规划实施评估，2013）。1.3尚未立区域统筹实施机制，规划实施综合质量较差现阶段以项目为单元的实施模式，以及单个项目资金平衡的立项要求，使得规划实施中普遍存在“先吃肉后啃骨头”的情况，单个经营性项目的设与周边地区配套设施设也往往存在脱节的现象，易产生遗留问题。而单个项目资金不平衡的问题，则往往通过增加设用地或提高容积率来解决。总体来说，规划实施中缺乏区域统筹实施的机制，导致一定区域内，尤其是“半城半乡”的城乡结合部地区，规划实施的整体性较差、综合效益较低。主要原因如下：1.3.1对于发展权缺乏统筹平衡由于规划编制的整体性要求，使得一些地区规划为城市设用地，一些作为生态涵养用地，间接导致同一个地区内出现了发展权差异。尤其是半城半乡地区，城市规划对土地的价值起着极大的影响，由于规划的差异，一些乡镇一半在城里、一半为农村，同一个乡镇的内部土地价值落差较大，规划实施中社会矛盾较为突出。可以说，面对规划空间分区所导致的地区发展权差异，现阶段缺乏统筹平衡的政策措施，迫切需要立乡镇利益的还原机制。街道一城地区一半城半乡乡镇街道乡镇乡镇城市集中街道设区生态城市集中生态红红线设区线图3不同乡镇由于规划差异而出现的发展权差异 ②现阶段北京土地一级开发收益中约60%为市级支配。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

1.3.2经营性项目与民生项目间缺乏统筹在基础设施设、棚户区改造等民生项目以及城乡结合部（主要是绿化隔离地区）规划实施中，由于缺乏统筹机制，按照现阶段项目平衡的实施模式使得这些“需要外部造血”的项目实施滞后。或在规划实施中，为了平衡基础设施设中的拆迁与设实施成本，项目资金缺也通过增加资金平衡设用地来实施规划，间接导致了额外的设用地需求，城乡设的“大饼”越摊越大。棚户区改造基础设施设捆绑绿隔地区需要额外收益产生额单个项目基于单个项目资金增加设外土地平衡的模式用地需求增量收支不平衡产业类项目设捆绑 (工业、研发用地)图4民生项目规划实施中单个项目资金平衡实施模式的实施路径 2转型—转变规划实施模式的必要性」2013年，北京市现状平原区开发强度已经达到45%，超过大部分欧美国家大城市的平均水平，对首都的人、资源、环境带来的巨大的压力，资源紧约束条件之下，必须转变过去的规划实施模式，完善城市功能、用地减量提质③，提高规划实施的科学性。2.1从“增量规划”到“减量提质”规划，需重构实施体系一一规划实施目标的转型现阶段北京市各区的现状村庄设用地的总量基本上远远高于规划村庄设用地总量。北京城市总体规划提出，“在用地结构上，将压缩生产空间规模，大幅度扩大绿色生态空间，从而实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。”要从以往的“增量规划”转变为以“减量提质”为核心的“存量规划”，亟需优化完善以控规为主体的规划实施体系，搭面向减量目标的规划实施体系框架。③2016年05月26日08：07北京晨报报道，“北京总体规划首次转为“减量”倒逼城市功能调整“，2020 年及远景常住人控制目标为2300万人：平原区的开发强度到2020年控制在45%以下，远期力争下降到40%以下。④由于控制性详细规划的目标是对规划城市设用地的合理管控，因此实施控规在一定程度上即是增加興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

22从“项目统筹”变为“区域统筹”，需转变规划设模式一一城市实施体制机制的转型城市设领域实施体制机制改革提出了转变城乡规划实施模式的工作要求，重点是要转变与改革规划实施模式，从“项目统筹”转变为“区域统筹”，加强对成本收益、设时序的统筹，避免“先吃肉后啃骨头”的情况，改变现有不分类别、不分区域、一刀切的“基于项目资金平衡一一产生土地增量”的实施模式，严格控制实施成本，改变过度依赖土地资源增量的发展方式，通过顶层设计，加强统筹，有效治理现阶段北京的“大城市病”。2.3从“土储”到多元实施模式，拓展实施规划的外延一一城乡规划实施模式的改革随着城乡设领域的改革逐渐进入深水区，城镇化过程中，集体经济组织与农民自下而上“自主实施”的诉求越来越强烈，集体经营性设用地上市?、集体设用地占地经营?、宅基地自征自用等多种实施模式正逐步以试点的方式开展前沿性实践，这对实施性规划的内涵与外延提出新的要求，尤其是如何搭针对集体设用地规划实施的国导与调控平台，是现阶段最需要解决的重点与难点问题。自上而下政府主导土储模式控规引导实施集体经营性用地上市农民参与如何引导实自下而上政府引导集体设用地占地经莹施？宅基地自征自用图5多元实施模式下实施性规划的需求城市设用地的“增量”发展过程 ⑤2015年2月，大兴区被列为集体经营性设用地使用制度改革全国三十三个试点之一(《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》)集体企业占地经营模式，主要指在集体组织主导下，保持集体设用地所有权不变前提下，仿照国有土地有偿使用的管理方法，将集体设用地按照一定年限通过转让、出租、入股和联营等方式直接流转，土地收益大部分留给集体经济组织的流转模式。北京市大兴区西红门镇规划实施中曾采取这种模式 ⑦自征自用模式，主要指政府引导村集体自行对现有村域内集体设用地地上物进行拆迁，按基准地价上缴土地出让金，土地转为国有出让用地：政府让渡土地溢价部分，经过资金平衡测算，给村民集体的实物“国有土地”作为补偿和产业返还：由村集体经济组织自主经营或村集体与企业联合经营，所有权归村集体，其收益按照村民产权比例量化到村民个人。置素前阀Z.Z0.NE]

2.4从技术型规划到政策型规划，需完善规划实施手段一一规划价值观的转型北京城市总体规划的编制中，价值理念发生了较大的转变，己经从关注城市发展速度逐渐转变到关注城市发展的质量，城乡规划的角色转化为“调控宏观经济、保护生态资源、再分配社会利益”，城乡规划的对象也从“以城市为核心”转变为“城乡统筹”。规划编制中打破了传统技术“蓝图式”的规划编制办法，以战略目标为指向，以实施任务为抓手，将规划实施的目标以实施政策的形式，实现了规划编制的创新与转型。总体规划规划编制工作的转型对于如何实施规划提出新的要求与挑战。“技术蓝图式规戏划编制 “新形势下规划编制”单一目标多元目标经济宏观调控价值理念以经济设为导向生态资源保护社会利益再分配单一路径多元路径编制手段空间布局空间布局、政策指引！?7 弹注体风多元生体C NE 针对对以城市为核心城乡统筹图6城市规划价值观的转型 “蓝图式”规划 “政策型”规划全市域乡总体规划全市城乡总体规划实施要点新城规划各区规划实施要点乡镇总体规划方案落图目标+政策+空间街区控规街区深化地块控规规划实施规划实施图7北京城乡总体规划实施要点的转型 3探索—现阶段规划实施模式的变革与实践在转变规划实施模式的倒逼之下，必须借鉴其他地区的经验，结合北京本地试点的探索理筑素前阀Z.ZC.ET

与实践，构更加科学、合理的规划实施的运作体系与实施机制。3.1国内其他地区案例研究 31.1上海郊野单元上海市在城乡发展过程中，也面临集中设区外设用地总量大、品质低的问题，2012 年上海市为落实设用地减量目标，提出设郊野公园的计划，并组织开展了松江新浜、崇明三星、嘉定江桥等5个郊野单元规划试点工作。2013年上海市规划和国土资源管理局结合规划试点工作情况，出台了《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》、《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》等一系列政策文件。郊野单元是在集中设区外的郊野地区实施规划和土地管理的基本地域单位，是郊野地区统筹各专项规划的基本网络，原则上以镇域为1个基本单元。郊野单元规划是根据所在镇 (街道、乡)国民经济和社会发展规划要求，对集中设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态设和环境保护等所作的一定期限内的综合部署和具体安排，是落实集区外现状设用地减量化任务的实施规划，是指导集区外土地整治、生态保护和设、村庄设、.NE 市政基础设施和公共服务设施设等规划编制和土地管理工作的依据。郊野单元规划中划定三类政策分区，集区指镇中心区：类集区是拆除还区，主要是安置农民及农村发展的造血地块，空间上鼓励临近集区选址布局：减量区是现状设用地减量地区，主要包括农村居民点、现状低效工业用地以及部分集区外的城镇设用地。3.1.2深圳城市发展单元深圳城市发展单元规划是综合运用规划、土地、金融、税收等多种政策手段，构以利益协商、体制改革、制度创新为特征的新型综合规划。是市区两级政府共同实施空间资源配置，实现土地资源、资产和资本一体化管理的综合规划。是城市规划管理和土地制度改革紧密结合的开发控制手段，也是实现政府与土地权益人利益再分配的重要抓手。深圳2011年3月初开始，选择了9个地区进行试点，2012年又设立11个试点，编制城市发展单元规划大纲，为技术规范和规划相关制度完善做准备。根据开发的主要定位，可以划分为产业型城市发展单元、综合性城市发展单元、生态型城市发展单元等。可以说，深圳城市更新单元、上海郊野单元，都是以“政策+空间单元”统筹实施规划的典型案例，也就是在一定“空间单元”范畴内叠加了一系列的政策与控制手段，统筹多方興尚理筑Z.Z心

利益，搭不同利益主体、不同部门的对话平台，推动地区的整体发展与规划的综合实施。表2国内外“政策与空间”统筹规划案例相关经验政策借鉴适用地区市区两级政府共同实施空间资源配置，通过部分深圳城市收益返还和土地移交方式促进基础设施、公共服务设城市成地区更新单元施、公共利益项目设上海集体设用地减量同时实施公园绿地，增减挂钩城乡结合部地区郊野单元的机制设计以及单元规划的编制和管理体系 3.2北京转变规划实施模式的探索与实践在北京，近年来传统以土地一级开发的项目为单位的规划实施模式的问题逐渐显现，在全新的发展形势下，各区积极转变实施模式，探索了从“项目”统筹到“单元”统筹的规划尝试，在整合实施政策、创新实施机制方面开展了一定的前沿性实践。由于现阶段的单元统筹实施规划的编制以及具体工作的开展还正在起步，相关的实施成效还有待进行步的跟踪与评估。下面主要分析现阶段单元规划试点工作中实施单元的划分原则，实施政策，对实施情况进行初步的分析与研究。.U∠oU.N上从现阶段实施单元案例的情况来看，涉及全市四个区、多个乡镇。从单元的空间范畴来划分，主要包括五种类型：(1)单个乡镇统筹实施的单元，典型案例是大兴区西红门镇城乡统筹规划：(2)多个乡镇统筹实施的单元，典型案例为海淀区山后北部四镇、朝阳区一道绿隔六个试点乡的试点案例：(3)以乡镇行政边界为单元统筹市级以上产业园区与乡镇设的实施单元，包括昌平区北七家与未来科技城统筹实施的案例，以及通州区台湖镇与光机电一体化产业基地的城乡统筹规划试点：(4)全区为一个实施单元享受特殊政策的尝试，主要以大兴区集体经营性设用地试点为案例：(5)重大项目或跨区项目统筹实施的特定单元，选取的是顺义区清河湿地的项目。理筑素前阀Z.ZC.ET

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