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规划实施与管理028.长沙市“三规”协调性评价及调控策略研究PDF文本

长沙市“三规”协调性评价及调控策略研究邓凌云，张楠摘要：本文从规刻范国、设用地规模、四区划定、空间结构、空间规划要素等方面综合构城市“三规”协同的评价要素体系，并对长沙市城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规刻的协调性进行了评价，认为结构、规模与指标衔接到位，用地与分区边界存冲突，多项空间要素存重叠：“三规”的冲突造成了用地与设效率、生态保护、重大项目保障、行政审批等方面的问题：解决冲突需要优化空间话语权体系、统一技术标准和规则、立空间规划协调机制。关键词：国民经济和社会发展规划，城市总体规划，土地利用总体规划，冲突，对策 1引言现行我国的噬市空间规划体系包括主体规划和辅助规划，主体规划包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划，辅助规划则包括相关涉及空间布局和用地的专项规划。目前，不同规划间的衔接并不理想，给城市发展与设带来较大影响。近年来，三个规划之间虽逐步开始对接，但对接程度并不理想，这给城市设发展带来了很多实际的问题。比如设用地的空间分布不一致导致项目审批中出现土规和城规的矛盾而降低项目报进度，涉及相同的空间布局内容在不同规划间都有所体现且彼此矛盾。各个规划的核心空间管制要素不明确，规划内容包罗万象。因此，如何进行三规之间的协调融合，形成互不冲突的规划体系，这是当前各城市都在探索的热点。2012年，新一届党中央和政府上任后，对于空间规划体系的改革被提升到重要的地位。近几年，关于“三规合一”、“多规合一”的空间规划政策密集出台，空间规划体系的重构己经上升至国家空间管控的战略高度，成为未来空间规划发展的趋势。国内部分一线城市如广州、上海、武汉、厦门等地都做了一些实践探索，在“三规”协同上取得重要进展。如2015年2月，广东省政府颁布《广东省“规合一”工作指南》，以政府文件的形式明确了“三规合一”的技术路径，并提出联动修改工作机制和相关监督机制。同时，更早如2008年，上海已率先实现“三规合一”。1996年，深圳实现城市总体规划与国土部门的合一化管理。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

伴随一线城市“三规合一”工作的陆续展开及在实践层面的深入推动，其他相关省市也开始陆续着手推动“三规”协同工作。现阶段，长沙市作为中部重要核心城市，一方面通过整合区域资源，实现城市群联动发展：另一方面，自身内部的规划编制却难以有效协同，为城市群的统一决策和城市空间及资源的协同发展带来体制及技术方法的严重制约。自“十八大”提出的行政管理体制改革，“分权化”与“地方化”的相关规划编制及审批改革获得了中央的大力支持。地方自主权的增强，为长沙市探索“三规”协同提供了重要的制度环境与政策支持。研究重点构分析“三规”矛盾的理论框架，立足实践中的“三规”冲突的主要影响结果和实际造成“冲突”的原因机制的分析，旨在协调长沙现行三大主体空间规划之间的矛盾冲突，尝试性的立起彼此融合协调的空间规划体系，以解决长沙当前城市发展亟待解决的重要问题。2长沙市“三规”协调性评价 2.1协调性评价要素体系本文欢长沙市酮民经济和社会发展第男个五年(20162020年)规啊要（草案）》《长沙市土地利用总体规划(2006-2020年)》、《长沙市城市总体规划(2003-2020年)(2014年修订)》为研究对象。为方便论述，下文将《长沙市国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》简称为“发展规划”，将《长沙市土地利用总体规划 (2006-2020年)》简称为“土规”，而将《长沙市城市总体规划(2003-2020年)(2014 年修订)》简称为“城规”。我国现行管理体制之下，“三规”属于分头而立，分别对城市空间发展进行规划、设计与调控。“国民经济与社会发展规划”是计划经济时代的产物，始于1951年的第一个五年计划。“发展规划”主要目的是对城市发展制定宏观发展目标，控制人规模，调控产业结构，对城市发展起到指导监督的作用，对负责组织编制的部门是各级发改委。“城市土地利用规划”侧重于空间的利用、开发与保护，尝试性的编制工作始于上世纪八十年代，通过调控土地利用指标，一方面宏观上提高开发效率，避免低效率、蔓延式的土地开发利用：一方面实施严格的耕地保护制度，维护“十八亿亩耕地红线”，主要有各层级国土部门负责组织编制实施。城市规划则是伴随“第一个五年计划”开始实施，综合调控城市的“用地规模、城市性质、空间格局以及设配套”，并由住部门负责组织编制实施。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

针对“三规”协同，本研究构理论分析框架，综合评价“三规”编制、实施与管理的协同性问题。根据“三规”在实践中的主要矛盾点与管理的重要环节内容，将分为五个层面考察“三规”的协同性。包括：规划范围的协调性、设用地规模与布局的协调性、四区划定的协调性、空间结构的协调性及规划要素的协调性。研究根据五个层次，分别对不同内容进行评价（表1）。表1三大空间规划协调性评估的要素体系序号 “三规”协调评价要素要素对应内容 1 规划范围的协调性规划范围的层次协调性规划边界的调整协调性规划范围的管理协调性 2 设用地规模与布局的协调性设用地的规模协调性设用地的布局协调性四区划定的协调性四区划定依据的协调性四区划定原则的协调性空间结构的协调性空间结构层级的协调性规划要素的协调性规划要素内容的协调性规划要素深度的协调性该评价要素体系以当前“三规”的主要冲突点为核心，构一套理论视角。该分析框架结合当前與名年实泰接统察明要分原点，过对比法指出视丁协调的现实矛盾及主要原因，并可以最终对具体案例的“三规”协调程度予以评估，有效指导今后“三规”协调的研究工作。2.2规划范围的协调性发展规划以行政管辖区域为规划范围，规划仅一个层次：土规的规划范围分为规划区和中心城区两个层次，其规划区即为行政管辖区：城规的法定层次也是两个，规划区和中心城区。按照《城乡规划法》的要求，城规的规划区是“城市、镇和村庄的成区以及因城乡设和发展需要，必须实行规划控制的区域”，故规划区一般小于市域行政管辖范围，但又往往超出市区行政管辖范围。一般城市总体规划会编制市域城镇体系规划。长沙现行总规增加了一个都市区（图1）非法定规划层次，但从住部对于总体规划的图斑核查来看，并不认可都市区，而只认可规划区和中心城区，这造成了在实际规划管理中，部委和地方管理部门存在管理意图的冲突及法治冲突的问题。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

霍民径再发解里区节国土地利用总体规划区范国其规起市址州围图1“三规”范围比较图从规划边界调整角度来看，三规的编制目的非常明确，前两者都是以行政管辖区为规划范围，边界较为稳定，只要行政区划不调整，其规划区范围就不会调整，故两者规划编制是为了整个行政管理所服务，发展规划是在全市行政区范围内进行社会经济的统筹：土规则是与上一级行政管理单元紧密衔接，落实分解指标。城规中规划区的范围则是出于空间发展格局的需要，其规划区的范围将依据城市空间发展进行调整，稳定性较之前两者相对较弱。正因为规划区范围的划定是依据空间引导与管制的需要划定，并未结合行政管理区，这给实际工作造成一些问题。从规划范围管理的协调性来看，最典型的问题就是管理机制的不协同。对于发展规划和土规而言，其规划实施管理是严格按照行政管理等级层层分解落实，如土规是墨乡镇发展规划是事民县形镇，而规划实施则相对复杂，规划区范围王子杀不为.0U.N二内的由市级规划主管部门集中统一管理，但规划区涉及多个行政区和几级政府，且不完全重合，比如规划区包含了宁乡和浏阳的一部分，但又未全部包括。重合的部分究竞由谁来管这一问题，按照法定要求应由市规划主管部门负责，但县同样有规划管理的职贵，且属于县行政范围内，这样就会存在实际工作中管理存矛盾的问题（图2）。县同样具有编制地镇总体规划的职责，县总规与市总规的衔接则存在较多需要协调的问题。此外，土规是按照三级政府逐步分解，这两个县的部分设用地指标纳入了市总规设用地范围，另一部分又要纳入县总规设用地范围。因此，对于规划区范围的划定究竞遵循什么原则是未来三规协同的重要议题。规划管理谁负责？规咖管理谁负责？宁乡行政管辖区刘阳行改管辖区 (县级管理)(县级管理)城市总规规划区 (市级管理)图2规划区范围与规划管理权限的关系示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

2.3设用地规模与布局的协调性 (1)设用地规模比较涉及设用地规模的主要为土规与城规。按照国务院对于土规与城规的批复如表2。从批复来看，对于土规进行了规划区和中心城区两个层次指标的批复，而对于城规则只批复了中心城区的规模指标。换言之，国家层面对于城规规划设用地的控制仅在于中心城区。由于批准的层次不对应，在城规规划管理中出现的问题就是在规划区以内中心城区以外的设用地规模确定缺乏依据（图3）。这是矛盾产生的集中点。表2国务院对“两规”人及设用地规模设用地规棋到2020年，全市城乡设用地规模控制在156762公顷以内，中心城区设用地规模控制在629 土规国务院批复平方公里（审批了全市和中心城区两个层次）城规国务院批复到2020年，中心城区城市设用地控制在629平方公里内（审批中心城区一个层次）比较结论中心城区设用地规模一致空间分布一致区域全市行改管辖区范围城市规划区范围规划设用地规模如何确定？中心域区范围、城规设用地规横范围典可莲巩土规设用地规模范思图3“两规”设用地关系示意图 (2)设用地空间布局比较从两者的法定成果来看，两者设用地的空间分布并不相同（图4）。其表达方式也不同，城规的设用地是具体到地块，以色块表达用地性质，包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、对外交通用地、特殊用地、村镇设用地及露天矿用地。而土规的设用地的色块则以用途划分为主，包括允许设区、有条件设区等。色块相比城规要单一很多。因两者的空间分布范围不一致，对设项目选址产生较大影响的核心问题。在实际设项目的空间选址上，不一致的空间管制策略和用地空间布局导致设项目难寻法定依据，特别是涉及公共利益的诸如垃圾焚烧场、污水处理厂等基础设施项目选址困难重重。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

差异1 差异2 图例量城布流陵期情差异3 每通进超封储流液到司朝文题局候期差异8 差异6 差异14 差异13 是用，同奔军面黄责退反国图4土规和城规设用地分布区域差异示意图 2.4“四区”划定的协调性三类规划中都将其管辖范围划分为四个区，发展规划中将主体功能区分为四种类型：优先发展区域、重点发展区域、限制发展区域及禁止发展区域。土规将设用地分为允许设区、有条件设区、限制设区以及禁止设区。城规在中心城区范围划分了已区、适区、限区和禁区（表3）。发展规划的划分主要以城市经济和社会发展为主要目标，针对城市进行比较粗线条的划分，其划定缺乏统一的依据和径，既可以环路为界，以行政单位为界，还可以保护单位为界，没有明确的空间界限。其区域的划分是一种政策性的引导，代表着资金投入的引导方向。而土地规划和城规的四区划定则是设性的分区，与供地和项目设相关。土规主要针对设用地进行划分，是以将上级规划分解的土地设用地指标进行落实为主要目的，按照其编制要求在规划区以及中心城区范围进行四区划分。按照《市（地）级土地利用总体规划编制规程》：允许设区即中心城区的设用地规模，有条件设区即为设用地规模边界以外扩展边界以内的区域，禁止设用地边界即为禁止设区，限制设区即为前三者区域以外的区域。城规则要求在中心城区范围内进行四区划分，对于开发设项目的适宜性进行区域划定。禁区原则上禁止任何城镇开发设行为。包括基本农田、行洪河道、水源地一级保护区、风景名胜核心区、自然保护区核心区、道路红线、区域性市政走廊用地范围内、城市理筑素前阀Z.ZC.ET

绿地、地质灾害易发区、矿产采空区、文物保护单位等。限制设区指生态重点保护地区、根据生态、安全、资源环境等需要控制的地区，城市设用地需要尽量避让，如果因特殊情况需要占用，应做出相应的生态评价，提出补偿措施，或做出可行性、必要性研究，在不影响安全、破坏功能的前提下，可以占用，但是程序严格。包括水源地二级保护区、地下水防护区、风景名胜区自然保护区森林公园的非核心区、文物地下埋藏区、机场噪声控制区、市政走廊预留和道路红线外控制区、生态保护区、采空区外围、地质灾害低易发区、行洪河道外围一定范围等。适区指已经划定为城市设发展用地的范围，需要合理确定开发模式和开发强度。通过相关规定对四区划定的定义，土规中心城区的允许设区范围=土规中心城区的设用地规模=城规中心区的设用地规模=城规已区（中心城区部分）+城规适区（中心城区部分)。而通过对长沙的研究，发现长沙的四区划定是在都市区的范围来划定，并未按照编制办法在中心城区进行划定。其都市区并非是法定的空间层次。因此，在四区的衔接上，更增加了其衔接的困难性。且土规的禁区远小于城规的禁区范围。这是因为城规中对于禁区和限区的范围划定更为细致。城规禁区通常考虑生态环境限制要求、资源利用限制要求以及公共安全限制要求并纳入地下文物埋藏等。而土规的禁区划定则主要依据“具主儿子个有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类设开发的区域”，未涉及公共安全等的要求。因此，从四区划定的分析上可得出，四区本身的划定标准尚未衔接，且长沙的四区划定空间层次不对等，禁区存在较大的差异，无论规模和分布均未协调。尚未形成统一的“四区”划定底图。表3长沙市三大主体空间规划的四区划定范围发展规划土规城规优先开发区域：重点开发区域允许设区：有条件设区己区：适区四区限制开发区域：禁止开发区域限制设区：禁止设区限区：禁区空间范围市域规划区、中心城区中心城区无明确要求市（地）级土地利用总体规划城市规划编制办法编制依据编制规程优先开发区：主要范围为开发强度较允许设区：规划区1568平方在都市区范围划定高、人密度和交通负荷过大、资源公里/中心城区629平方公里已区：425平方公里环境容量接近饱和的二环以内中心有条件设区：规划区166平 (2010)城区。方公里/中心区43.5平方公里适区：499平方公里重点开发区：主要包括产业基础好、限制设区：规划区10083平限区：670平方公里空间范围划定环境承载能力强、开发潜力大、能够方公里/中心区472平方公里禁区：336平方公里大规模集聚产业和人的主城区二禁止设区：规划区2.4平方公环以外的东西两大城市片区、两个中：里/中心区2.4平方公里等城市、十五个中心镇。限制开发区：主要范围为资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人理筑素前阀Z.ZC.ET

的条件有限、关系区域生态安全的非中心乡镇。禁止开发区：主要包括风景名胜区、森林公园、重要水源保护区、历史文化保护区和自然保护区。2.5空间结构的协调性发展规划对于城市空间布局，结合城市总体规划的内容，提出了“一轴两带多中心、一主两次六组团”的城市空间结构。土地利用总规提出“一主两次四组团”的城市空间结构。城市总规则提出构筑“一轴两带多中心、一主两次五组团”的城市空间结构。从三者的文本表述来看，总体上对接得较好，主要差异在于高星组团和空港组团，其中高星组团为未修订前的(2003-2020)城市总体规划中提到的，而在2014年修订中取消了高星组团，取而代之的是空港组团。这反映出在空间结构规划方面，发展规划与土规均以城规的内容为准。此外，可以看出，发展规划中城市中心只有两级，即市中心-片区中心，将城市较为简单的划分为老城区和若干片重点发展的新城区。而对于土规和城规而言，则是三级，即市中心-副中心-片区中心，这种划分方式更有助于形成合理的城市中心体系。从三者的文本表述来看，总体上对接得较好，这反映出在空间结构规划方面，发展规划与土规均以城规的内容为准（表4）J 4 三规空间结构比较表发展规划土规城规空间结构一轴两带多中心、一主两次 →主两次四组团一轴两带多中心六组团主两次五组团城市中心层级两级三级三级差异性 1发展规划与城市总规的差异为高星组团和空港组团 2.士规和城规的差异为高星组团和空港组团 3城市中心的分级发展规划为2级，其余为3级结论发展规划与土规与未修订前的城市总规(2003-2020)对接较好 2.6规划要素的协调性通过对目前长沙市各类空间规划编制内容梳理（表5），将涉及空间的要素提炼为15 个方面，发现每类规划对应多项空间要素，存在交叉。尤其土规与城规在空规划编制内容交叉严重，18项主要编制内容中有11项重叠，两者争夺的重点在于总体空间管制、城镇设用地规模与布局、生态保育要素划定等方面。两者都属于综合性空间规划，对设用地与非设用地进行全面管控，造成多规的主要矛盾。三规规划要素的表达深度方面，也不尽相同。发展规划是以文字辅以必要的图纸为成果形式，其规划的要素落实在图纸上，其表达多为示意性的，没有精准的边界与坐标，该规划中没有强制性规划要素，其主要目的是制定政策纲要与行动纲领，作为未来项目发展的政策依据与指引。而城规与土规其成果形式是文本、说興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

明书和图集。在文本中有强制性条文与要素，且在图集中有所反映，并通过下位规划进一步精准定位、定边界与定规模。因此，从规划要素协调性视角来看，其规划要素内容既存交叉，也存在深度不一致。表5各系统规划内容交叉分析一览表发展规划土规城规人、经济发展指标城市空间结构城市产业布局四区的划定城镇设用地规模指标城镇设用地布局边界城镇综合交通布局区域综合交通布同市政设施空间布局公共服务设施空何布局城市公共绿地边界农村设用地指标农村设用地边界生态保育要素边界（自然保护区、森林公园、风景名胜区、水源保护区等生态控制线)文化保育要素边界（历史文化街区边界、历史地段边界、历史筑保护边界)耕地（基本农田）边界林地边界水系边界注：灣及筑J.NE丁 3 “三规”冲突的后果及形成原因分析 3.1“三规”冲突的后果总体来看，“三规”冲突与矛盾带来土地资源浪费、城市设无序、行政效率低下、生态环境破坏三方面的严重后果。(1)土地资源的浪费与生态资源的破坏。用地边界不规整带来用地效率低下、土地严重浪费的问题。有些政府的重点项目，时间较为紧迫，为了不进行复杂的程序修改，能兼顾土规和城规的法定性，往往结合两者的设用地分布范围进行项目红线的划定，造成项目的边界不够规整，地不好用，影响用地的效率。生态安全方面，保护缺乏统筹，影响生态安全。“三规”的分立与相互矛盾，使设项目选址缺乏统筹，时有触及农田及生态用地，对城市急需保护的生态敏感用地造成破坏，不利于生态系统的保护与设。(2)重大项目得不到保障。发展规划确定的重大设项目尤其是重大的民生项目，因未在规划制定中与城规、土规对接用地指标、用地布局和设时序，导致发展规划所确定的重大项目在实施设中缺乏统筹安排。往往是设项目单个与土规与城规衔接落实用地与布局。如此，发展规划的重大设项目得不到保障，其设远远滞后于社会及民生发展需求。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

(3)行政审批的效率低下。审批流程复杂，影响行政效能。项目落地涉及几十个部门的协调，流程包括项目立项、用地审批、规划报、施工许可、竣工验收等多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批。审批依据间的矛盾影响行政效能。设用地空间分布不一致所带来的项目选址问题更为突出。按照审批程序，供地前需要先由城乡规划部门依据审批的控规出具规划条件，明确用地性质和相关要求，由规划部门划定规划蓝线，然后由国土部门划定用地红线。在规划部门，规划条件的下达是在规划区内的设用地范围内，但到了国土部门，如果其划定的蓝线并不在土规的设用地范围内，则无法进行项目供地，给项目实施造成障碍。在这种情况下，如何协调两个法定规划就是一个较大的问题，所遵循的程序也较为复杂。3.2“三规”冲突的原因 (1)指导思想的不同城规根据一定时期的城市经济和社会发展目标，综合研究和确定城市功能定位、总体规模、发展方向和空间布局形态，统筹安排城市设用地和合理配置基础设施。城规重在开辟和培育城市发展战略地区。土规则是根据当前社会经济和自然条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，进行士地利用出的总量安排。更关注节约用地，特别强调保 ?工护耕地资源，尤其注重基本农田的落地布局与保护。而发展规划则是通过项目和产业的安排，支撑城规中所开辟和培育的发展地区，引导资金流投向这些区域。因为三规的指导思想存在根本差异，其规划的侧重点则各不相同。城规核心内容是空间布局，土规核心内容是规模控制，发展规划核心内容是产业和项目。城规注重的是“攻”，土规注重“守”。指导思想的不同，使得编制与实施的方法、编制的结果有很大的不同，各自的侧重点差异较大。(2)空间管制事权不清长期以来，我国对规划编制与实施事权采取条块分割进行划分，即规划编制和实施事权并不集中在某个部门，而是采取条块式分割到各个部门，有各部门根据自身需求进行有关规划编制与实施。在该事权划分模式下，各部门空间规划只关注自身领域的发展和组织，由于价值取向、规划目标、工作职责、编制重点的不同导致在规划组织上经常出现各自委托、各自编制、各自实施的“规划分治”现象。且现有法律法规体系缺乏对“规划编制立项”约束，除几大骨干规划外，其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何编，缺乏明确规定，随意性较强。事权的划定不清晰，导致在规划编制中，每一类规划都涉及多项空间规划的内容，交错复杂，在实施层次究竞谁说了算缺乏定论，影响项目实施落地。目前空间规划事权的条块体系主体由三个纵向“条条”组成，即国土资源部、国家发展与改革委员会及设部分别主导的“国興尚理筑Z.Z心

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