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规划实施与管理029.转型发展视阈下的规划变革——基于增量规划、存量规划与减量规划的思考PDF文本
规划设计

转型发展视阈下的规划变革一一基于增量规划、存量规划与减量规划的思考申纪泽，陈光明，赵先超摘要：在转型发展语境下，分别对增量规划、存量规划、减量规划三种规划的产生背景、发展特征、关注重点、相互关系等进行了探讨。并从规刻编制的角度厘清了三类规刻在人发展引导、用地布局调控、设施设要求、产业发展特点以及环境保护意识方面的异同。增量规划的产生来源于城乡增长逻辑，增量规划向存量规划的转型体现着城乡增长要素的变化，诚量规划出现的“契机”在于对衰退型城乡健康发展的全新视角，三种规划都是处理城乡空间发展问题的方法，其在应然层面是相互关联，协同配合的。经过了改革开放多年的经济发展，随着城镇化的继续推进，规划编制也在朝着“多元共生，互为补充，相互促进”方向发展。在未来，转型发展势必成为规划界重要议题。关键词：转型发展，增量规划，存量规划，减量规划。规划变革引言在过去的20余年中，我国的城镇化进程总体而言一直处于快速发展阶段，2011年我国城镇人占总人的比重首次超过50%，这无疑是城乡发展里程碑式的节点”。而就规划编制而言，绝大多数城市在此期间开展的是以增量为主的总体规划编制，其主要涵盖新城新区，各种产业园区、功能区的规划等，普遍主张通过扩大设用地规模、大力发展新区来保证城市的高速发展。我们从中吸取的发展经验与总结的各种发展模式让我们探索出了一条中国式的快速城市化的发展之路。然而，从北京、上海、深圳等一些特大城市目前的发展情况来看，这种高效、快速的增量型规划正在不断引发诸如资源环境与人冲突、设用地紧张、利益分配矛盾、社会分化加剧等一系列问题。2010年《深圳市城市总体规划(2010-2020)》明确提出了“存量用地”的发展思路，其同样也是最早在全国划定生态控制线的城市：无独有偶，在北京新一轮的城市总体规划修改中，“转型”与“改革”被确定为规划编制的出发点，就此提出了“三规合一”、“减量提质”、“瘦身健体”等发展原则：而《上海市城市总体规划(2015-2040)》中也涉及“底线约束”、“内涵发展”、“弹性适应”等发展思路2。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
这些从某种程度上而言，都引发了城市研究者、规划工作者以及相关政府管理部门对于规划转型的热议。由于我国不同区域、不同城市发展水平差距颇大，城镇化发展进程不尽相同，其对应的规划范式也各具特征。从总体上而言，根据不同区域适用的规划种类，按城乡所处的发展阶段（主要涵盖城乡发展趋势、城镇化实现程度、产业特征、政府经营能力等要素），可将其大体划分为“增量规划”、“存量规划”和“减量规划”三种规划类型，三者产生于城乡发展的不同阶段，其各有特点、各具侧重，相互关联。基于此，本文将从规划本身及其所处的社会环境出发，对三种类型的规划特征、异同、关系以及适用条件等进行探讨，以期对新时期转型背景下的规划编制与决策提供一定参考。1时空发展差异导致规划转型城镇的发展差异基本可以归纳为“时”、“空”两个维度，如沿海城镇与内陆城镇的在交通联运与贸易发展水平上的差异、东部发达城镇与西部欠城镇在产业结构与经济发展水平之间的差异、这体现发展的空间差异：而同一个城市不同年代的人分布、主导产业及其设施服务水平等也必然存在差别，这种差别就是时间差异的良好表征。随着“时空”发展的推移，各区域的城镇化实现方式、程度、效果也必然不尽相同，导致了规划朝着“多元”方向转型，从而产生了不同的规划范式，最终形成了以增量规划、存量规划与减量规划为代表的多种规划类型。对于城镇化水平在30%-70%之间的中小城镇以及一部分大城市而言，其大多处于快速城镇化时期，注重以“增量”为主的发展，“扩张”是城市地域空间发展的显著特点：而对于城镇化进程基本完成的一部分大城市以及特大城市而言，其发展以“存量”为主，经济依旧增长发展，但增幅降低，之前的扩张发展趋势受到制约，城市内部结构调整明显：而当城乡经济发展低迷，用地分布松散，人持续减少时，就须要通过缩减城乡发展规模、减轻用地负荷、调整设施配置等减量收缩策略来缓解城乡发展窘境。以下对三种类型规划产生与发展背景及其经济基础进行进一步探究。1.1以城乡增长逻辑为依据的增量规划增量规划作为目前规划编制的主要类型，其以实现经济、产业的快速发展为要旨，是政府对地方经济态势进行调整的重要空间手段。自改革开放以来，我国的城市发展经过自己的探索，已逐步形成了以政府为主导，以市场要素（主要包括土地、原材料、劳动力、生产技术等)的科学分配为途径的增量型高速发展态势。在这些要素中，土地作为人类各种活动的空间载体，其经济增长贡献突出，主要体现在城市土地的“大股东”一一政府，通过“以地興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
换金”的方式为城市的发展提供基础。基于这种以土地分配为主导，其他市场要素分配为支撑的城乡发展思路，相当一部分地区的城镇化水平得到了明显提高，产业发展开始具备内生动力。而原有城镇空间尺度与产业发展规模开始不适应这种快速集聚型发展，因而出现了扩张型增长趋势，伴随着城镇用地扩张与各发展要素的增长，区域发展潜力得到深挖，新的发展契机逐渐出现，最终形成了“土地划拨与出让（资金保证）一一城镇化水平提高（发展前提)一一用地与产业扩张（动力提供）一一生产力与技术水平全面拉动（形成循环）”的城镇增量发展链。这种以增为本，注重时效的发展思路在过去相当长一段时间内无疑具有充分的科学性与合理性。然而应该看到相较于欧美、日本等发达国家，我国的城市化发展起步较晚，1950年城市化率仅7.3%，当时美国已超过60%，日本也达到50%，其差距不言而喻：从发展速率看，美国城市发展始于1840年，至1970年城市化进程基本完成，耗时超过120年：日本的城市发展始于明治维新时期，至1970年城市化率超过70%，基本完成城市化进程，耗时近百年：而中国的城市快速发展进程基本集中在改革开放后，其年平均城镇化增长率超过1%，预计到2030年基本完成城市化进程7。也就是说中国在改革开放后的50余年中，将完成发达国家0年连城发豺这种克步摩7增连快的感市发民种程度上面言也决定了以往规划重技术设、轻管理调控特点。随着部分城市逐渐迎来城镇化的瓶颈期，经济发展粗放、设用地缺乏、产业链条低端、环境污染严重等问题愈加凸显，规划界开始重新审视这种“以速率为宗旨，以扩张为途径”的城乡发展方式，继而改进增量规划的研究与探索日益兴起。此外，从规划工作者角度而言，既定规划编制模式下的规划编制与实施工作缺乏“创新性”与“能动性”亦是问题症结之一。在以“增量”为主导的发展思路下，规划编制者难以发挥出“社会协调者”应有职贵，这也导致了现有的许多规划陷入“增长为本，技术为上”的误区，忽视了对城乡发展中社会效益分配、用地功能创新、地权流转以及制度设计等问题。1.2以城乡转型发展为背景的存量规划由于我国各地城乡发展处于不同阶段，其城镇化进程存在较大差异。就整体而言，大部分城市仍处在快速城镇化发展阶段，扩张性的增量发展仍将持续一段时间。但对于长三角、珠三角、京津冀等发展相对领先的地区而言，规划由外延式增量发展向内涵式存量优化的转型趋势越来越受到城市研究者与规划师的关注。存量规划不再以城镇土地快速扩张作为主要发展途径，而将工作重点转向用地功能调控与优化、资源再分配等方面。以深圳为例，自2005年以后，多方研究显示，其城市设用地增量日益难以满足城市用地扩张的需求，在興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
原本“城市增长发展一一要素配套供应一一相应规划制定”的发展模式下，“用地”要素最先在城镇扩张阶段达到峰值，土地资源的不足开始“倒逼”规划转型?。另外，用地的快速扩张势必会带来诸如劳动力、生产原料、资金、技术等其他城市发展要素的短缺，这些都表明原本增量规划思路已然难以为继，从而促成了2010版深圳市城市总体规划中规划重点与规划内容的双项“转型”。作为增量规划的反思与改良，存量规划，从内容上而言，主要涉及旧城更新、产业升级、环境优化、人与用地结构优化等：而从规划工作者的职能上而言，其强调一种由“技术工程师”向“管理决策者”的角色转变。虽然就我国目前城乡发展特征来看，“增长”仍是存量规划的目标之一，但其提出了除速度以外更高层次的效率要求，集约、科学、均衡应是存量规划的要旨所在。1.3以城乡发展衰落为“契机”的减量规划目前的规划编制基本以“发展导向”与“问题导向”两条思路进行。对于增量规划与存量规划而言，其立在乐观、积极的发展趋势上，主要通过设计一系列城镇发展策略与设方案来维持科学、高效、和谐的增长，这应属“发展导向”的编制思路：而减量规划的提出，以城乡发展衰落为背型旨在通过维减城镇规模、撤出不合理的规划与管理：提高设施利用片主子不闪.0.N效率等“做减法”的方式，来解决经济衰退、人减少以及空间收缩等问题，在规划编制思路上属于“问题导向”类型，这种规划思路与一部分欧美国家针对其衰退型城镇提出的“精明收缩”理论有异曲同工之妙。就目前而言减量规划多应用于用地扩张型衰退城镇与人迁移型衰退城镇。用地扩张型衰退城镇由于城镇发展用地的过度蔓延，其资源设施配套与用地布局优化难以跟上节奏，从而导致了资源枯竭、产业菱缩，城镇空间结构混乱，土地利用效率低下等问题，对此减量规划通过精明缩减城镇规模与布局、调整产业结构、优化资源分配方式来求得城镇集约而良性的发展：人迁移型衰退城镇主要包含欠发达中小城镇以及乡村地区，受到发达城镇就业岗位、居住环境、教育资源、公共设施等吸引，人大规模发生迁移，从而直接导致了这些地区的发展衰退，对此减量规划主要通过“撤村并点”、“村庄整治”、“就近城镇化”、“就地城镇化”等发展思路重组区域空间结构，并辅以提高其地区就业机会、完善基础设施配套等途径来推动欠发达地区城镇化的发展进程”。从我国城乡人流动趋势看，人快速增长的加速度将于“十三五”末期变小，相当一部分地区人减少甚至将成为必然。这种人流动趋势的转变对以制造业为主要职能的城市而言，影响尤为突出。在现有城市产业结构与制度背景下，随着精壮劳动力资源的不断流失，劳动成本不断攀升，依靠原本“以人制胜”的发展模式来支撑城市发展已然难以奏效，减量興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
规划作为一种新的规划发展策略，在恢复区域发展活力，实现城乡和谐、系统发展方面起着不容忽视的作用。值得说明的是，减量规划作为“问题导向”型发展策略，其重在解决问题，并非规划转型的必然趋势，适用性也相对有限，但对其理论体系与应用方式的探究是当前主流规划思潮的修正与补充。2转型方向决定规划编制的差异规划存在的意义在于解决城乡发展中的种种问题，“实用性”应为规划编制出发点与归宿。就当城乡规划编制特点而言，“实用性”具体体现在人发展规模预测、用地结构特征把握、基础设施设与配套、适宜经济形态引导以及生态环境优化等方面。而以上三种规划由于时空发展差异，在这些内容的考量上各具特点，以下从人与用地发展特征、设施设与配套方式、产业发展特点与环境保护意识三方面作具体分析。2.1人与用地发展特征在人与用地发展特征上，由于增量规划产生于快速城镇化背景下，其以城市人的正方向预测与用地扩张性发展安排为主要工作内容，因而人的增长性引导，城镇发展水平的提高应为增量规划编制的目的所在。而人的快速增长需要相应的空间载体进行承接，因此?增量规划视角下的用地发展特征主要是外延式扩张性增长。如西安市长安“辙县设区”的发展举措就包含了增量规划的发展思路，这表明长安已经暂时告别了以农业为重心的城市发展模式，正逐步融入西安市大都市圈。由此伴随而来的就是被征用地以新城、新区的形式流转到城市的运营当中，这不单纯是行政区划的变更，更是地区经济与产业发展达到特定水平的结果。然而增量规划的编制目的在于推动城乡快速发展，往往更加注重“增量”而忽视了“增效”，随着时间的推移，其人地协调性差的弊端逐渐凸显，由此引发土地无序蔓延、就业岗位缺失、医疗保障落后等问题，都将危及城乡健康和谐运转。存量规划作为增量规划的反思与改良，适用于人规模己接近饱和或增长缓慢的地区，因而人规模的增长性引导不再是规划编制的重点，取而代之的是人结构的优化，通过和相关政策的有机配合，努力促进男女性别结构的相对均衡，缓解人老龄化、少子化等年龄结构失衡现象，消解人地域分布的紊乱等。在设用地方面，原有扩张发展趋势明显放缓，规划基于“规模锁定”与“底线思维”的存量思想，重在调控与优化城乡用地结构，整合修正与规划要求相悖的用地。总体而言，存量规划在用地发展特征上更关注土地的利用效率以及内在价值的深挖。减量规划对应的是资源扩张过度的城镇以及面临资源环境衰落的乡村地区。在人方興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
面，规划主张变被动衰退为有组织的主动减少，通过集中安置、就近、就地转移等方式，有机疏导人，从而形成新的，小尺度的动态平衡。而在用地布局方面，减量规划主要采取退宅还耕，撤村并点等方式缩减用地规模，提高资源利用效率，最终形成一种紧凑、精明的空间发展格局。三种规划思路下的人与用地发展特征大体可总结为图1。)增量规划b)存量规划c)藏量规划图1三种规划视角下的人与用地发展特征示意图（图片来源：作者自绘）2.2设施设与配套方式基础设施与公共服务设施是城镇发展的物质基础，而城镇起步阶段的设施设内容与配套方式日益难以满足高速发展的要求，因而增量规划在设施设与配套上具有“从无到有”、“全域覆盖”、“同步扩张”等特点。例如编制城市新地区公共设施配套规划时，应理顺城区道路系统县观系统亮化系统以及各项便民服务点的空间关系与尺度特征，重興尘茶为2：点关注发展相对落后地区的设施配套供给。增量规划在设施设与配套方式上的特征可以大体概括为“重速度”、“求全面”、“讲均衡”。对于存量规划而言，由于用地张程度已临近区域发展边界，设施设与配套速率随之放缓，“效率”越来越成为其关注焦点：另外，由于区域内大部分基础设施与公共服务设施的设工作已在增量规划阶段完成，因而此阶段主要发展目标逐渐转变为：局部改造相应设施配套方式，通过加强城市功能区的联系来促进各项设施的联系。总体而言，存量规划阶段的设施设与配套特点可以大致概括为“重效率”、“求协调”、“讲重点”。而减量规划，作为应对区域发展衰退、人规模缩减的一种规划思路，其在设施设与配套上又区别于增量规划与存量规划。首先减量规划下的设施设与配套是以“减”为主要内涵的，通过缩减部分地区的基础设施与公共服务设施来减少区域投资，缓解发展压力，合理调配资源，从而催生出衰退地区发展的内生动力：此外，除了发展规模的减小之外，减量规划讲求聚集效应与精明管理，通过有机变换各项设施在空间上的位置与服务方式，强化设施间的关联，从而提升资源的服务效能。减量规划视角下的设施设与配套特点可以总结为“做减法”、“重管理”、“求精明”。三种规划思路下的设施设与配套方式大致可归纳为图2。興Z.ZC.ET
节66可6可oo?0000→00配客设第经又额政进后的配客设意00?o发展道务发展边界设蔬优化网筛)增量规划b)存量规划c)就量规划图2三种规划视角下的设施配套与设方式示意图（图片来源：作者自绘）2.3产业发展特点与环境保护意识经济产业的发展与生态环境的保护作为一对对立统一命题，曾不乏专家学者对其重要性与相互关系进行探讨。笔者认为，经济产业的发展是生态环境保护的物质基础与技术保障，而生态环境保护是经济产业发展的应然前提与必然要求，二者相互联系，相互制约，共同促进城乡健康和谐发展。在增量规划、存量规划与减量规划不同城乡发展视角下，这一对命题所呈现的相互关系与各自特征也不尽相同。在增量发展阶段，产业类型相对多元，并以劳动密集型与资源密集型为主，城镇发展主要依靠规模经济作为支撑，依照全产业链的标准来确定地方产业构成。由于快速城镇化阶段重在讲求发展速度，因而产业环保门槛低，限制少，各产业间的协调性较差，发展方式总体而言相对数J.NE可在存量优化阶段，由于用地扩张达到底线，规划开始注重用地效能的提升，产业更新换代愈加成为城镇发展的必然趋势。这种更新升级主要体现在：产业发展类型开始由劳动、资源密集型向技术密集型转变，各产业间的协调性增强，城市经济发展开始注重创新要素的激励。总之，存量规划希望通过“高投入、高产出”的发展思路，来提升地均产值。在环境保护方面，由于土地与其他资源增长受限，其环境保护意识明显增强，环境治理力度更大，一些高能耗、重污染的产业类型逐步被取代，因而城市环保门槛相较于增量规划更高。而在减量收缩阶段，由于原本产业类型与发展方式难以促进地区经济发展，规划开始探寻新的经济增长点，通过对地区进行规模收缩、发展要素重组来找寻适合地区的产业类型与发展方式。在环境保护方面，由于减量规划主要是缩减过度扩张的用地规模，排除不合理的产业发展类型，精明重构资源与设施的分配方式，本身就体现着一种“两型”集约的生态观念，再加之其具备从“规划设计”到“规划管理”的思维转变，因而减量规划背景下的环境保意识较强，环境门槛较高。三种规划思路下的产业发展与环保意识可大体归纳为图3。理筑素衬阀Z.ZC.ET
①①)增量规划b)存量规划c)成量规划图3三种规划视角下的产业发展与环境保护意识示意图（图片来源：作者自绘）3结论与讨论本文对三种规划的提出背景、发展特征及其编制差异进行了探讨。简而言之，增量规划的提出背景是城镇空间扩张与经济增长，其主要回答的问题是，怎样配置各种“色块”从而实现城镇的高速发展：存量规划是通过经济结构调整、旧城更新、产业升级等方式提升城乡发展效能的规划，其主要回答的问题是，怎样把已有“色块”转变为更有效率的“色块”，从而实现地均产值的提升：而减量规划的出现由衰退型城乡发展需求决定，其试图通过“精明”缩减城乡发展规模、撤出不合理的人与产业，改变原本经济形态，从而实现空间结构的优化与用地效益提升的的，其主要回答的问题是，应撤除哪些“色块”，剩余-“色块”应以何种方式组织，从而实现区域良性而精明的发展。三种规划都是处理城市空间发展问题的方法，其在应然层面上是相互关联，协同配合的。三者殊途同归，并无价值高低之分，作为规划工作者，应辩证、科学地以城乡实际需求为基准，以城乡和谐发展与实际问题解决为导向，合理编制相应的规划。由于我国城镇化进程存在明显的时空差别，不同地区，不同时段城镇化发展水平与特征存在明显异质性，因而单纯依靠一种固定规划模式来促进城乡发展，解决城乡问题将成为过去。应该看到，在经过改革开放30余年高速经济发展后，相当一部分地区土地资源、劳动力、生产设施等供给开始乏力，城镇化进程开始放缓，随着改革与发展“深水区”的迫近，增量规划向存量规划的转型将成为必然，减量规划同时也将成为当前规划编制体系的重要补充。总体而言，“新常态”下的规划编制应该是多元共生，互为补充，相互促进的，随着城镇化进程的持续推进，转型发展势必成为规划界的重要议题。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
参考文献[山蒋晓奶，王月菊，陈兴鹏，等.中国人一经济一空间一社会城市化耦合协调的时空演变分析)兰州大学学报（社会科学版)，2015,43(5)：63-71.[2]邹兵.由“增量扩张”转向“存量优化一深圳市城市总体规划转型的动因与路径规划师，2013(5)：5-10.[3)马士江，周文娜，周翔，等.总规视角下上海城市空间与交通发展战略思[C.北京：多元与包容—2012中国城市规划年会论文集(05城市道路与交通规划)，2012.[4和潮东，石晓冬，赵峰，等.北京城市总体规划演变与总体规划鍋制创新)城市规划，2015,38(10)：28-34[⑤]陈宏胜，王兴平，国子健规划的流变一对增量规划、存量规划、减量规划的思考).现代城市研究.2015(9)：44-48[6赵燕菁.城市规划的下一个三十年U.北京规划设，2014(1)：168-170.[7刀魏珊珊城市化不同模式的比较研究D]南京：南京师范大学，2008.[8)徐素云，马友华，张贵友，等.生态文明设与新型城镇化关系研究U环境与发展，2015(4)：23-27.[9施卫良，邹兵，金忠民，等.面对存量和减量的总体规刻城市规划，2014,38(11)：16-22[10]赵民，游猎，陈晨.农村人居空间的“精明收缩"导向和规划策略U.城市规划，2015,39(7)：9-18.[1]谭国昭村庄规划如何实现设用地“减量规划”一以广州市番禺区村庄规划为例[C]北京：城乡治理与规划改革一2014中国城市规划年会论文集(14小城镇与农村规划)，2014.[12]邹兵.增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[U城市规划学刊，2015(5)：12-19.作者简介申纪泽，湖南工业大学筑与城乡规划学院，在读硕士研究生：陈光明，株洲云龙规划与工程咨询有限公司，高级工程师，注册规划师：赵先超，湖南工业大学筑与城乡规划学院，副教授、硕士生导师。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
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