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规划实施与管理011.“三规”空间管制的比较与协同思路PDF文本
规划设计

“三规”空间管制的比较与协同思路吕潇摘要：空间管制作为政府约束城镇开发与设行为，保护和调配土地与空间资源的直接手段，是“三规”协同的关键点。“三规”空问管制实质虽相同，但其管制目标、分区内涵、技术方法及实施手段存在较大差异，通过对“三规”空间管制的矛盾与问题进行辨析，提出从转变政绩考评模式，立部门协调机制，实行综合区划，加快规划管理体制改革：通过立基础数据信息库、统一规划编制方法与技术，立能衔接可互通的管制分区体系来搭统一的空间管制技术平台：完善监督管理机制与配套政策三方面实现“三规”协同的思路。关键字：“三规”，空间管制，比较，协同1.引主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“三规”）是我国空间规划体系中至关重要的三类规划，分属发改委、规划和国土部门管理，其主要内容均是围绕土地与空间资源的优化配置展开，是指导城乡空间有序发展的“导航仪”。目前，随着人们对自然资源保护及人居环境关注的日益增强，“三规”均呈现出强化空间管制的趋势，空间管制已成为“三规”施行土地与空间资源管理的有效手段山。但在我国行政体制下，由于“三规”的管理部门级别平行，均采用“政府负责，部门落实”逐级向下的垂直管理模式，彼此间没有约束力，导致了“三规”空间管制在目标、内容与方法、实施手段等方面存在较大差异，甚至相互矛盾与冲突。“三规”空间管制的不协调，降低了“三规”权威性与严肃性的同时，阻碍了“三规”的有效落实，给城乡设与管理带来不便。2.“三规”空间管制的比较①国家自然科学基金项目：3$支持的多尺度城市用地评定与“三区”划定方法及应用研究（项目编号：51278384)筑素前网J之.2S沁.ET
2.1空间管制实质目标的比较针对同一国土资源，“三规”空间管制的重点都聚焦在用地的设与非设属性划分上，最终目的都是为了寻找最优的设与非设用地的数量比与位置关系。因此，“三规”空间管制的实质是相同的，均是针对土地的开发权所作的控制)。但由于编制主体不同，“三规”空间管制的目标又各有侧重。主体功能区规划“格局、管协调”，其空间管制是以区域整体开发强度为标准，通过综合评价，划分四类主体功能区，根据主体功能定位，对区域整体开发强度进行的管制，并制定相应的政策体系。城市总体规划“设边界、管设”，其空间管制是通过划分禁、限、适区以及设定城市增长边界，制定管制政策与措施，对城乡设行为进行控制。土地利用总体规划“限指标、保耕地”，其空间管制通过划分用地类型来实现，根据划分的用地类型确定该块用地能否进行设，以及该类型用地允许设需要具备的条件内。2.2管制分区概念与内涵的比较“三规”空间管制都将土地划分为四种不同类型的管制分区（简称“四区”），但“四区”的定义与内通不尽相同率表·，不能才对应。其步土地利用，总体规划空间管制除了划分“四区”外，还设有对应的“三界”来配套进行管制（表2）。表1“三规”四类管制分区概念一览表规划名称管制分区名称定义与内涵优化开发区国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区资源环境承载能力较强、经济和人集聚条件较好的区域.主体功能区规划资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人条件不够好并关系限制开发区到全国或较大区域范围生态安全的区域禁止开发区依法设立的各级、各类自然、文化保护区城存在非常严格的城市设限制性条件，禁止城乡设，是各类禁区法律、法规、规章、相关标准与规范等明确要求禁止进行城市设的地区存在较为严格的城市设限制性条件，对城乡设的用地规模，限区用地类型、设强度及有关城乡设行为等方面分别提出限制城市总体规划条件的地区。存在较少或基本不存在限制条件，一般情况下较适合或适宜开适区展城乡设活动，具有较大开发潜力的地区，是城镇发展优先选择的地区。已区已经被开发设的地区禁止设区禁止设区是指禁止边界所包含的空问范围.土地利用规划限制设区限制设区是指辖区范围内除允许设区、有条件设区、禁理筑素前阀Z.ZC.ET
止设区外的其他区城，有条件设区指规模边界以外、扩展边界以内的区域」指规模边界所包含的范围，是规划期内适宜进行城镇、村庄和允许设区工矿设的区域。表2土地利用总体规划“三界”概念一览表概念名称定义根据规划所确定的城乡设用地规模指标，在设用地适宜性评价的城乡设用地规模边界基础上，与其他相关规划进行协调后，所划定的城镇、村庄以及独立工矿等的设用地边界。城乡设用地扩展边界针对城乡设发展的不确定性，在规模边界之外划定的规划期内城镇、村庄以及独立工矿等可选择用地的范围边界，禁止设用地边界为了保护自然与生态资源、环境、景观等敏感空间资源，在与其他相关规划进行协调后，划定的规划期内禁止设的空间范围边界。止跟制设区设区有条件设区禁止设用地边界允许设区设用地扩展边界现状设用地规模边界工矿图1土地利用总体规划“三界四区”关系示意禁区限区禁适区区市城范国边界己区限区禁区图2城市总体规划“四区”空间分布示意理筑素前阀Z.ZC.ET
禁区市域范国边界有条件设区限区允许设已区范围边界区允许设?禁区图3土地利用总体规划“四区”空间分布示意2.3空间管制实施手段的比较主体功能区规划尚处于起步阶段，主要进行到国家层和省级层面，主要是通过宏观发展政策的调控，来引导和限制空间发展，具体的空间管制实施手段尚不明确。城市总体规划生要依靠其下拉规划以及规划审批制度层层向下逐步落实。空间管制具体至子个内.。.N二手段上主要是根据已划定的“三区”以及“四线”，通过“一书三证”的设行为审批制度配合实施。土地利用总体规划空间管制的主要是依靠划定“三界四区”以及土地规划指标管理，土地农转用控制、基本农田控制、供地标准设定等来逐级落实的。具体通过土地利用年度计划实施。3.“三规”空间管制的矛盾与问题辨析3.1规划管理体系不协调3.1.1财权与事权分立造成“三规”利益博弈“三规”虽然都是以国家和公共利益为前提，进行合理土地发展安排的“责任规划”。但是，由于中央与地方土地管理责权上的划分以及地方财权与事权的不对应，地方政府为了应对“财少事大”的压力，凭借对城市总体规划的掌控权，将其扭转成维护地方发展的“权益规划”，成为“三规”矛盾的根源。在我国条块分割的行政体制下，发改委、规划、国土属于同一行政级别的平行部门，任一方都没有约束其他部门的权力。三部门在政府公共事务興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
管理中不断争夺话语权，以巩固自己在政府决策层中的地位，形成“三足鼎立”之势。3.1.2“三规”空间管制权责不明由于我国土地资源的多样性，对土地资源的管理不仅涉及多个职能部门，导致我国空间管制不仅在规划编制中的“多规并存”，还存在实施管理与监督过程中的权责不明。在管理权属上，不同类型的土地归属于不同部门管辖。比如划分在禁限区范围内的生态资源，如大型山体、森林公园等属于林业部门或环保部门管辖，重要河流属水利部门管辖。管理权属的不同，导致某一部门所划定的管制分区的一部分是属于其它部门管辖。由于部门之间缺乏协作管理机制，部门间互不买账，“你划我管”导致某一部门制定的空间管制只在部门内有效，在其它部门毫无意义)。不仅造成技术资源的浪费，更导致空间管制的无序与低效。32空间管制技术途径不衔接3.2.1“三规”编制思路矛盾在编制思路上，主体功能区规划“定政策”，通过确定指标体系，综合利用多种空间分析技术，对全国或区域国土空间进行综合评价后，划分不同的政策分区，制定差异化的发展政策，是自上而下的编制思路。城市总体规划“定布局”是“以人定地”、“以需求定供给”，通过预测规划期限的人吾规模以及城市化水平，结合设用地标准确定城市设用地规模，多从地方利益出发，自上而下的控制较弱，自下而上为主导。土地利用总体规划“定规模”，是“以供给定需求”的编制思路，采用自上而下，从供给的角度进行编制。“三规”编制思路自上而下与自下而上的冲突，是国家与地方权事利益矛盾的一个映射，同时也是“三规”空间管制技术途径不衔接的源头。3.2.2编制技术标准不统一城市总体规划与土地利用总体规划设用地与人两大要素的统计径不一致，是导致其规划结果不一的重要原因。城市总体规划中设用地除城镇居民点外，以及规划范围内的其它设用地，如村庄设用地、工矿用地等：而土地利用总体规划中设用地只包括城镇居民点设用地。城市总体规划现状人统计包括当地户籍人以及在辖区内生活时间1年以上的非户籍人：土地利用总体规划的现状人统计，是根据公安系统中的户籍人进行统计的，对辖区内的流动人未做考虑。另外，在规划范围与期限上也难衔接。城市总体规划的编制重点集中在城市中心区，而土地利用总体规划则强调整个市域范围。规划期限上，除基期不同外，城市总体规划规划期限为20年，土地利用总体规划则一般为15年。3.2.3管制分区划分不对应興尚理罚素前网ZC
在管制分区的划分上，“三规”有一定的对应关系。如重要的自然保护区、森林公园等在“三规”空间管制中均被划分在禁止类管制分区内。但由于管制目标各有侧重，划分方法及分区内涵上的差异，在“四区”划分上不能一一对应。土地利用总体规划的“四区”是针对整个市域范围或行政辖区内的土地空间，而城市总体规划“四区”的划分是针对中心城区，在整个市域范围内只有“三区”，即禁、限、适三区。如此，对于范围内的未区，土地利用总体规划是“四区”划分，城市总体规划是“三区”划分，数量级上就不对应。另外，具体空间要素划分也存在差异，比如，基本农田在城市总体规划中被划分在禁区内，而在土地利用总体规划中却被划分在限制设区内。城规土规主规可获发展权严格保护，禁止禁区禁止设区禁止开发区设，无发展权限区限制设区限制开发区★满足规定条件未区后允许设(包括零星村庄等有条件设区★★根据发展需要允许发展曲适区充许设区重点开发区大★★发展预期范★大田鼓励发展已区重点开发区★★★潜力大，(主要城已区★★鼓励发展镇成区)优化开发区大女爱误童双★表示允许设适宜度与获发展权的容易度图4“三规”管制分区发展权限划分现状对比興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
主体功能区规划优化开发区点开发区制开发区止开发区风满游只#艘必?风淄冠撵椰女艘必必风篇承的拉聚最风山然4艘?查苦穿沁丑当诗十竖配毅必凶?筑素管制分区对应关系3.3保障机制与政策滞后3.3.1缺乏完善的法律保障体系我国空间规划的法规体系还不完善，高层级规划如主体功能区规划、区域规划尚无明确的法律法规可依循，低层级规划相对来说有法可依，但存在诸多法规间的冲突，导致法律效力往往只行业内部有效。比如，《城乡规划法》与《土地管理法》都明确规定城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接，但对如何衔接，及“两规”争议解决的程序并为说明。在空间管制上，虽然法律明确要求城市总体规划必须进行“四区”划定工作，但对“四区”如何实施、监督和审查并没有进行详细规定，“四区”内的违法设行为如何处罚也未提及。3.3.2配套政策协同力度不够目前我国空间管制存在“只划不管”的现象。国内关于空间管制的相关研究与实践，大多集中在空间管制技术层面，对如何“划”研究得十分透彻，技术方法丰富多样，但针对如何“管”，具体的管制措施与政策的研究涉及较少，重技术分区，轻政策制定，管制措施多为放之四海而皆准的大空话，不够具体，指导性不强刃，管制措施与政策也不到位，出现“只興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
划不管”的现象。另外，空间管制的相关配套政策滞后，有些地方政府在编制了管制方案之后，虽然制定了较为细致的管制政策，但将重心放在管制上，忽视了权利救济或生态补偿等配套政策的制定，容易引发社会矛盾，阻碍空间管制的有效落实。4.“三规”空间管制的协同思路4.1加快规划管理体制改革“三规”技术层面的不衔接只是“三规”不协调的矛盾表象，其难以协同发展的根源还是在于规划管理体制本身的缺陷。要从根源上解决“三规”难协同的问题，还是要从规划管理体制改革入手。4.1.1转变政绩考评模式，缓减利益之争我国已经在只重GDP的发展模式中迷失了很长一段时间，由于国家与地方之间的财权与事权分离，地方政府为追求业绩，压力之下走向了“以地生财”的快速致富之路，造成了中央与地方、上下级政府之间的利益冲突。对此，可借助主体功能区规划提出的主体功能区绩效考评模式的东风辛地方深入落实主体功能区规划深化庄体功能区划分：针对不同分主才刈2.ZU.日区制定相应的绩效考评与考核体系。在地方政府政绩考核中，将主体功能区的绩效考核体系作为关键参考因素，纳入地方政府的政绩考评体系中。形成围绕主体功能区设的政绩考评模式。在此基础上，完善财税体制机制，缓减中央与地方、各级政府间的利益冲突，从而弱化“三规”在设用地规模上的争执，为走向“三规合一”扫清道路。4.1.2立部门协调机制，实行综合区划在我国当前行政体制及法规体系背景下，要实现某一规划的“一统天下”是不现实的，在一定程度上目前“三足鼎立”的形式有利于相互间的监督与制约，具有一定的必要性。空间管制作为“三规”工作均会涉及又必须统一的共同内容，因此可以将“三规”空间管制的工作内容合并到同一个部门中去，为避免部门利益驾驭空间管制，这个部门不能是“三规”所属部门中的一个，而是单独的权责独立机构。由该机构负责牵头，协同三部门共同编制空间管制规划，实行综合区划，做到“三规”空间管制内容不管在空间坐标还是内涵上的一致，实现空间管制的“三规一图”，将这套统一的规划成果作为各部门的规划与空间管制导则。各部门根据导则明确各自辖区所处的管制分区类型，然后制定相应的管理政策与措施，各司其责。另外，还应立统一的用地管理与设项目审批制度，做到在审批过程中的部门意见统一，精简和规范行政审批过程，避免因利益不协调或管理不协调造成的主客观拖延。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
4.2搭统一的空间管制技术平台4.2.1立统一的基础信息数据库基础信息数据库是构统一空间管制技术平台的第一步，是“三规”编制技术方法走向统一的基础。为保证数据库的长久有效运转，首先要立一套获得各相关部门一致同意的库标准与行业信息交换共享制度，以确保信息安全。基础信息数据库主要包括三个方面：一是全方位覆盖的空间地理信息数据，核准各类空间要素边界以及各部门管辖范围，明确各要政权属以及各空间单元的现状信息，确保范围内没有模糊地带以及空间要素属性的唯一性。二是规划专业数据，综合各行业规范标准，对现有规划进行整理，理清各规划间的关系，做好不同规划间的冲突检查工作。三是各部门相关法律法规数据，方便工作过程中相关法规信息的查询，确保在规划编制过程中有法可查，有法必依。在数据库管理过程中，要做到数据的及时修改与更新，保证部门之间信息的及时交换与共享，另外，立公开透明的信息门户网站。为了保证立的基础信息数据库能得到广泛使用，避免沦落为地方展示其信息化与技术前沿化的“奢侈摆设”，还应加快推广相关技术应用。4.2.2统一规划编制方法与技术标准用地分类标准以及设用地基础数据统计坊式两方面的衔接工作。随着部新标准的出台以及第二次全国土地调查工作的完成己初步得到解决。此外，还需要对规划编制人统计径、规划范围与期限实行统一。人统计方面，应向城市总体规划看齐，将在城市中非户籍人统计在内。在规划范围上，应补充城市总体规划在市域层面城镇用地的规划内容，如用地规模，范围等，与土地利用总体规划做衔接：同样，土地利用总体规也应增加其在中心城区的规划内容，比如用地规模，弹性范围边界等，有效指导城市总体规划。在规划期限上，在可以修改规划期限的情况下，可以将城市总体规划与土地利用总体规划的编制期限统一为15年或者是20年：若修改规划期限难以修改，可通过要求城市总体规划编制中期规划，使其规划期限与土地利用总体规划保持相同，将中期规划作为过渡。4.2.3立能衔接可互通的管制分区体系立能衔接并可互通的“三规”空间管制分类体系，首先要使“三规”的空间分类在数量级上可以对应，主要是针对未区的空间划分，考虑到城市总体规划空间尺度较大，土地空间的多样性与复杂性，若将整个市域或行政辖区范围划分为四个等级，不具有可操作性，同时也不能满足精细化管理的需求，可以增加管制分区的级数，或者是将某一类或几类管制分区细分，使三者在数量级上对应：然后，统一同一级别管制分区内函，对各级别管制分区興尚理罚素前网ZC
的设适宜程度与获得发展权的难易程度进行统一：落实到具体空间要素划分以及管制分区边界上，做到内涵统一。比如，针对未区，将“三规”管制分区均划分为五个等级（图6），并统一个级管制分区内涵（表3）。城规土规主规可获发展权禁区禁止设?禁止开发区严格保护，禁止设严格限区一类限制设区满足严格规定条1级限制开发区★件后允许设区一般限区二类限制设区川级限制开发区★★满足一般规定条件后允许设适度设区有条件设区适度开发区★★★根据发展需求允许发展适宜设区允许设区重点拓展区★★★发展预期范★★围鼓励发展已区重点开发区★★★潜力大已区★★鼓励发展优化提升区★★★★需提高发展质量★表示允许设适宜度与获发展权的容易度图6可衔接互通的性规”管制分区体系C.NE表3统一的管制分区分级与内涵界定等级类别规划类型分区名称分区内涵主规禁止开发区严格禁止城镇设行为进入，应予以绝地避让一级禁止类城规禁区的地区。对与限要素保护或研究有关的单个土规禁止设区设行为，经法定程序审核后，允许进入主规I级限制开发区严格禁止城镇设行为进入，应予以严格避让二级严格限制类城规严格限区的地区，某些无法避让的特殊设行为，如重大交通、市政等区城性基础设施，经法定程序土规类限制设区审核批准后，满足相关法律法规后，允许进入。主规Ⅱ级限制开发区原则上禁止城镇设行为进入，但因特殊原因三级般限制类城规一般限区允许进入的，对其设用地规模、用地类型、土规二类限制设区设强度等进行严格的限制主规适度开发区有条件设对城镇设有一定的制约，在与适宜设类用四级城规适度设区类地进行等量置换后，允许设行为进入土规有条件设区主规重点拓展区对设行为基本不构成制约，是城镇、村庄及五级适宜设类城规适宜设区工矿的规划预期范围，开发潜力大。土规允许设区(备注：表格中“主规”指主体功能区规划，“城规”指城市总体规划，“土规”指土地利用总体规划。)理筑素前阀Z.ZC.ET
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