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规划实施与管理040.美国老城区开发改造融资方式研究PDF文本

美国老城区开发改造融资方式研究刘淼，许倩瑛摘要：在老城区开发改造中，融资县有举足轻重的地位。本文重点研究美国老城区开发改造过程中所采取的一些触资方式，主要包括分区和密度奖励、参与凭证(COPs)、税收减免、土地权力优患、联邦政府资助及基础设施和公共设施优先政策等多种方式。各种融资方式均有许多可借鉴的成功案例。当前，我国老城区改造触资仍然面临许多问题，特别在融资环节，方式单一，亟待进一步改进和完善。对美国相关融资方式的研究，可以为我国在方式创新、方法实践方面提供有益的借鉴。关键词：老城区改造，独资，美国 1引言国内许多城市的老城区都存在街道狭窄、房屋低矮、维修养护不完善、外观凌乱等问题，严重影响城市的发展和城市形象。从文物保护方面来说，又不具备重要保护价值。因此，对老城区进行开发改造，是关系到城市肌理健康发展、构新型城市生态环境的重要一环。老城区开发改造涉及许多技术和方法，其中融资具有关键作用。长期以来，我国城市老城区的开发设，绝大部分都是靠政府投资。据不完全统计，截至2015年12月，全国40 座城市，用于老城区开发设的投资超过4万亿元。其中政府直接投资是主要资金来源，占比超过90%。但是，随着供给侧改革的推进和城市设市场化的发展，这种单一融资模式显然不能满足当前城市设发展的需要，急需研究探讨其它融资方式。本文重点介绍美国老城区开发融资经验，对我国老城区开发融资方式进行初步探索，借以对融资方式创新起到一定的推动作用。2国内老城区开发融资现状随着我国城市化的不断发展，我国老城区改造融资出现了繁荣发展的局面。融资方式、理筑素前阀Z.ZC.ET

融资主题、资金流动以及成后的管理运行，向市场化前进的步伐越来越快。如上海城集团设立了城投资公司，在上海地区运用0T投资模式取得较好效果。天津市与国家开发银行合作，通过土地出让收益权抵押，实现了大额融资，开创了新的融资模式。自2004年《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》发布以来，城市基础设融资出现了新气象，其中证券市场融资达到了8,000亿元。综观全国主要城市融资情况，老城区改造主要融资方式还是以政府投资为主。一般表现为财政直接投资、向银行担保贷款或设立城投资公司。城投资公司名义上是市场行为，实际上还是政府主导。而银行贷款，也是由政府财政或者公共土地出让收益做担保。此外，老城区的改造，在投资、设和经营运行方面，仍然是由政府部门一家来承担。所有这些问题，都阻碍了拓展开发设资金来源多样化，也加重了地方财政负担。3美国老城区开发主要融资方式在老城区开发融资方面，美国方式方法多样，有直接融资，也有间接融资；有联邦政府资助，也有路种私有融登。9世纪80术以来，联邦政府资金对老城区开发的支持力度不断下降，基本完全撤出。随之产生了一系列市场化融资体系。主要包括以下几种类型。3.1通过分区和密度控制，实现间接融资根据土地使用相关规定，提高土地使用等级或允许密度，使单位地块地价升值，达到间接融资。一些大型项目的开发，如高层筑或者带有某些先决条件的、按开发密度计算的大型项目，可以采用分区激励制给予间接资助。奖励内容方式一般有以下几个方面：(1)筑物方面：如底层零售空间、零售拱廊的设置，艺术品、水果商店、屋顶雕塑、屋顶花园筑前厅和日常照料设施的设立等。(2)鼓励设立人行道附属设施。如保护行人免受恶劣天气影响的头顶防护设施：用于空间和景观连接的设施，如楼宇间、各种景观间、多层筑入处、广场、城市公园以及其它开放空间中穿行的小路等，可以通过分区制进行奖励。(3)新雇员或者在职培训设施、面向低收入人群的诊所和住房、廉价住房或者商业用房，都可通过分区奖励制和密度奖励制进行奖励。(4)过渡性停车场、低等级停车场及交通站点的进出通道等交通附属设施：文化设施，興尚理筑Z.ZC

如电影院、表演中心、展览馆、博物馆以及剧院等，同样也可采用于分区奖励制。奖励方式主要为补偿。补偿的具体标准，基本上是由各城市自行确定。一般按照每平方英尺补偿性设施应该增加的筑面积来计算。例如，哈特福德市艺术表演空间的奖励率为 1:4,即开发商每提供1平方英尺的表演空间，就可增加4平方英尺的商业空间。在辛辛那提，用百分数确定奖励比率，如开发密度可增加20%。在第二代奖励计划中，增加了对奖励限制条款。如哈特福德市，对于表演艺术空间，当占地面积与总面积之比超过1：1时，不给予奖励。奖励分区制的有效性取决于市场需求。例如办公用筑在市场需求很低的情况下，奖励分区制就无法产生效果。20世纪90年代，为了鼓励某些特殊类型项目的开发设，美国许多城市把奖励分区制与其它经济激励政策结合起来使用，取得了更好的效果。缅因州波特兰市，创立了新型资金激励政策，设立特别基金、灵活使用城市债券发行授权、对一些小项目采取增税资助等。当市场需求强劲，超过分区承受能力时，奖励分区制是非常有效的工具，它可以最小的代价，将公共设施需求与私营开发商有机联系起来。然而，必须注意，对于密度奖励，要保证基础设施不能负担过重√设相关附属设施，以满足设计目标要求为宜。公众无法进人的广场、位置不适当而闲置的底层零售空间等，对公众和开发商都是有害的。3.2参与凭证(C0Ps)参与凭证是一种免税融资工具，最早起源于加利福尼亚州。自美国联邦第13号提案生效后，各级政府对一些重要项目的投资被严格限制。对于这些重要项目，之前政府可以通过传统的一般义务债券予以资助。自20世纪80年代中期以来，参与凭证融资使用日渐增多。最初，政府运用参与凭证融资，主要是针对一些急需项目，如监狱、发电厂、政府办公大楼等给予资助。进入二十一世纪以来，已经越来越多的作为一种老城区项目融资方法，并在多方面得到广泛应用，如市民中心、会议中心、停车场以及交通设施、剧院和公园等。参与凭证是一种利益均摊。开发商对资助资金可以分期偿还。一般来说，参与凭证销售价格，高于一般义务债券，并且从年度拨款中预付。近年来，由于税收改革法案的出现，参与凭证免税投资对商业银行的特有吸引力有所下降。与债券不同，参与凭证的销售不需要公众投票批准。可以很快进入市场，没有债券发行常见的复杂审批程序。参与凭证的有关支付条款或利率，既不需要发行机构的信用担保，也不需要免税机构的免税权担保。借助于参与凭证，开发商或开发合同方，可以避开政府的采购程序，加快项目的审批过興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

程。城市道路和关键服务设施设、项目的材料供应以及公共设施相关设施设备等，都可以采用参与凭证。如纽约城市大学约翰·吉法学院的设就采用了参与凭证融资方法。若采用通常的融资方法，设成本会高达4360万美元，其中有相当一部分是由于州政府的采购设程序和相关政策上所造成的时间成本、环节成本。而采用参与凭证融资，全部成本仅为 3250万美元。20世纪80年代后半期，美国全国共签发了1300多份参与凭证。抵押人主要为城市政府、城市分区、地方当局和社区。参与凭证所涉金额达220亿美元，单项工程金额平均为1600万美元。通过不断的融资实践，衍生出一种专用参与凭证，即某种特定对象的参与凭证。至1990 年5月，专用参与凭证资金额达到218.48亿美元，涉及各种特定的设施和设，主要包括一般用途公共设施改造、中等教育、供水排污设施、市民中心和会议中心、修复性设施、高等教育、医院、电力和公共电力、政府大楼、停车设施、固体废物处理设施、多家庭住房、生活照料和退休服务设施、洪水控制设备、消防站及消防设施、经济发展设施、图书馆和博物馆、娱乐设施、电话、卫生设施、大容量交通设施等。3.3税收方面在税收方面，有多种方式可以参与融资，主要包括税收增额融资、税项宽减和收益债券等三种。3.3.1税收增额融资税收增额融资是利用更新改造所产生的增加税额，对老城区改造项目进行资助的一种融资方式。项目中公共直接参与部分或者公共债券的偿还，都可以利用年增额税收来支付。税收增额融资，可以用于那些荒废或者正在衰退地块的开发。具体做法是，规定好时间范围，确定税收基准额。然后对再开发计划进行审批。有关荒废地段的标准以及对资金的使用，各州都比较宽泛，管理程序也相对简单。由此税收增额融资逐渐被各州所广泛应用。科罗拉多州柯林斯堡市老城区旧城广场的更新改造，就采用了税收增额资制度。市政府设立了老城区开发局，以便使用税收增额融资。当地开发商承担了改造任务。根据合作协议，开发商投资2300万美元，用于11万平方英尺的历史筑混合更新改造和附属性设施设。此外，兴一座社区购物娱乐中心，包括综合办公楼、零售商店和餐馆等。税收增额融资大约为500万美元，用于步行广场和停车场设。经过改造之后，这一片老城区成为柯林斯堡理筑素前阀Z.ZC.ET

市最富吸引力的场所。3.3.2一般义务债券、收益债券与工业发展债券一般义务债券完全由政府的信用做支撑，主要用于一般公共设施的更新改造。债券的偿还主要靠从价税收。发行一般义务债券时，首先要对当前市政府的财政状况进行评估，确定其承担能力。债券利息，反映出政府的债券等级。一般义务债券的发行，有时需要公众投票表决。进入公债市场的城市，必须有足够的偿还能力。收益债券，这种债券由特定设施所产生的收入进行偿还。例如，停车场设费，可用停车场所收取的停车费偿还：宾馆和旅游设施设费，可用产生的税收和销售税偿还等。工业发展债券是一种收益债券，由公共机构或市政当局发行，用于为公共服务的私营项目。工业发展债券主要用于低收入人群的改善型住房、大容量交通系统、机场、码头和公用设施（如供电、供气）的设，还包括危险废弃物的处理、污水排放和供水设施的设等。3.3.3税项宽减对于某些特定区域，在于定年限内免除房地产税收，或者在敏造前期将征税额冻结在一定数额上，即税项宽减。主要用以鼓励私人对改造项目的投资。例如亚利桑那州菲尼克斯市的亚利桑那中心，综合利用地块100万平方英尺，减税8年。其它与减税相关的还包括公共用地交换项目股票、免税城市债券发行和公共空间占用等。如新泽西州特伦顿市采取的是将 15年期房地产税，改为支付租金。但是，开发商只支付年租金的15%，相当于减税50%。对于再开发的房地产增值税减免，也是税项宽减的一种形式。3.4土地权力方面在融资方式中，与土地相关的有许多种，主要包括土地征用或土地征收保险、土地划减和土地递延支付、土地出租与土地出租共享、开发权转让和空中权力转让等。3.4.1土地征用或土地征收保险运用征用权将私人房地产变为公共所有，在老城区是一种主要融资开发方法。运用征用权获得土地较容易，能够减少场地准备的时间和成本。现在，美国许多州已经制定了相关法律，允许地方政府将这项权力授予私人开发商。興尚理筑素前网ZC.NE1

根据预定的土地征收投资，由地方政府向保险公司支付或分担一次性保险金，即土地征收保险。土地征用或土地征收保险，有助于打破僵局，避免漫长的协商谈判，使地方政府降低开发代价。3.4.2开发权转让和空中权力转让在指定区城内，可以允许开发权转让。如历史保护筑物所在地。通过开发权转移，可以增加筑物的底层总面积，扩大筑物所在地块的面积。公共土地空中权力，可以出租或转让，进而获得开发机会。土地仍归政府所有和控制。空中权力转让的典型实例，就是过街天桥和公共停车库顶部空间的开发设。3.4.3土地银行老城区土地利用类型多样、所有权属不同，造成土地获得困难，统一开发困难。政府部门可以将土地买下，设立土地银行，减轻土地征集的困难。也就是由政府部门或所委托的开发公司，先将待开发地段征集起来，然后寻找合适的开发机会。3.4.4土地划减和土地递延支付根据土地剩余价值分析数据，按照拟议中项目的承受水平，确定土地划减量或者土地价格的降低数额，用来促进开发设，即土地划减。土地剩余价值的计算，一般是将净收入资本化，得出项目价值，将此值与投资成本或替代成本相比即可得出。公共部门所拥有的土地，开发商需要支付的土地费用可以分期支付，而不是一次性支付，也就是递延支付。随项目的进展，递延分阶段支付，可以减少开发商前期现金支付量，形成与项目相匹配的更好的现金流动。3.4.5土地出租与土地出租共享土地出租在美国并不普遍，仅西部州有所采用。土地出租，就是对于公共空闲土地，公共部门与开发商联手，将土地出租，为政府创造额外现金流，作为税收补充。长期出租较为灵活，租金需要设定一个最低基准额，再加按一个项目收入或按其它方式分配收入分配百分比。但是长期出租由于用出租代替购买，公共部门所得到的现金流会减少。土地出租共享是地方政府、土地所有人和开发商，采用土地出租共享的方式融资，对老理筑Z.Z沁.ET

城区进行开发设。对于地方政府来说，对场地的开发有一定的控制权，也获得了长期收入来源。3.5联邦政府资助近年来，用于老城区开发的联邦基金已经缩减，同时附加了一些复杂的抵押条款。美国住房和城市发展部城市开发行动资助(UDAGs)偿还基金、社区发展资助基金、经济发展署、农场主住房管理署以及小企业管理署等，都有专项资金对老城区开发进行资助。3.5.1经济发展署资助与贷款担保经济发展署的资助主要有两类，第一类是公用工程资助，如供水、污水排放和道路的维修改造等。资助额一般不超过项目总投资的50%。第二类为经济调整资助。主要面向难以创造工作机会的地区，资助额可以达到项目总投资的75%。各类孵化器、面向低收人群的住房项目，都是经济发展署资助的主要对象。那些经济“严重衰退”的地区(65-75%集中在乡村)，也会得到经济发展署资助。7 城市发展行动资助信贷偿还，还可进行再资助。如费城利用偿还的贷款，设立了小型城市发展行动资助项目。洛杉矶市用500万美元的贷款偿还额作为保证金，支持小企业贷款，额度达到4000万美元。开发商还可以从社区开发资助基金，获得直接贷款或次级贷款。这种贷款可用来资助贷款担保人，进行资产抵押、货币和债券投保、贷款费用以及与开发相关的规划和管理费用支出。根据《住房和社区发展法案》第108条规定，有资格获得“社区发展资助基金”的社区，可以抵押贷款，用于社区开发项目设。借款额可以达到社区发展资助基金预期资助额的3 倍，期限可以达到6年。此类贷款资产抵押率低，利率低，申请时间短，一般为6~8周。3.5.2美国中小企业管理局504条款。该项资助通常由开发公司办理，此类开发公司须经中小企业管理局认可。开发公司再通过中介，销售由中小企业管理局担保的债券。为私营企业获得固定资产和房地产提供了资助。3.6贷款方面贷款融资方式很多，有直接贷款、抵押贷款、贴息贷款、贷款担保等。各种贷款融资的興尚理筑素前网ZC

偿还期限和利息率，取决于项目本身和项目进展情况。贷款担保由地方政府提供。如北卡罗来纳州纳什维尔市公园广场的设，就是由市政府提供部分贷款偿还担保。融资形式包括收入债券、社区发展资助基金贴息贷款、社区发展资助基金浮动贷款和税收增额融资等。3.7其它方面其它融资方式还有空间共享、维护费用共担、场地清理和筑物拆除、搬迁援助、预算外举债融资、保护减缓、基础设施和公共设施优先等。4今后我国老城区开发融资方式探讨我国老城区改造中的融资问题，既是城市设健康、有序进行的重要保证，也越来越对我国金融安全产生深远的影响。今后我国城市设在新常态下将进入不同于城市化初期的新阶段，老城区改造对于推动我国城市的生态设，促进城市空间肌理的健康生长，均具有举足轻重的作用。在空间设的背后，融资方式的市场化和多样化，是保障老城区改造顺利进行最重要的影响因素基经济层面来说，融资方式的创新可以减轻政府负推，为社会各类资金找到稳健安全的投资渠道。从社会层面来说，融资方式的创新可以推动我国市场化程度，促进向服务型政府的转变。而在融资方式方面，美国等发达国家己经积累了丰富的实践经验，并形成了一整套行之有效的融资体系。通过研究美国老城区开发融资方式，可以看到逐步增加市场化资本的注入，逐步减轻政府主导资金注入的比例，重点发展各种类型债券和立土地银行是适合我国国情的有效融资方式。参考文献 [山王铮.城投资大步试探触资创新).上海国资.2012(04)：65-67，[2]宋祥来.商业房地产开发融资研究D].东北财经大学，2004 [3)郝书辰，李军杰.土地征用、城打捆项目融资与开发区热[.东岳论丛.2004(03)：159163 [4甘文成.我国城投融资体系发展趋势探讨[)，中国市政工程，2007(02)：6971。[5)甄富春，陶松龄，我国城投融资体制变苹与城市规划的应对思考).现代城市研究.2007(05)：4247 [6俞健.我国中小企业融资租赁研究D].复旦大学，2012.[刀曹群力，西安市城投资融资体制的分析和研究D].西安筑科技大学，2004，[8)邹宇.先行先试的成功实践一天津市城投融资体制改革案例分析[).城市.2007(1133-37.[9]苏册娜·麦克比著，杨至德、李其亮、李旦译.中心城区开发设计手册M,中国筑工业出版社，2008。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1

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