规划实施与管理044.从公众知情权看深圳重大建设项目的公众参与——以中石油深圳大鹏湾LNG项目为例PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理044.从公众知情权看深圳重大建设项目的公众参与——以中石油深圳大鹏湾LNG项目为例PDF文本

从公众知情权看深圳重大设项目的公众参与一一以中石油深圳大鹏湾LNG项目为例刘玥，贾琳摘要：深圳市经过三十多年的发展，公民意识觉醒，G0组织兴起，原来以填海等牺牲环境换取经济利益的发展方式无法被公众继续接受。中石油深圳大鹏湾LNG项目中报符合各项法定程序，被纰漏后仍引起奥论风波，主要原因是公众知情权未获得有效保障，公众想参与却没有有效途径。本文试图从公众知情权的角度分析涉及环境等其他公众利益的重大设项目引起民众反对的原因，并提出在此类项目中保障公众知情权和提高公众参与度的途径。通过观察、访谈、调查问卷、文献研究等研究方法，得出深圳公众参与还处于最低的非参与层次，LG项目的程序合法不合理，分析各个利益相关方知情权的缺失与保障及其原因，并以规划设计师作为特殊人群进行单独抽样调查，分析提高公众参与程度的可能性关键词：公众参与，知情权，重大设项目，深圳 1.引言 1.1研究背景深训作为改革开放的最前沿，经过三十多年的快速发展和城市设，公民意识逐步觉醒，越来越多的人渴望自己能够了解城市的发展，并给城市发展设提出意见。与此同时，民众对生存环境的关注大大提升，曾经通过大面积填海等方法牺牲环境换取经济利益的发展方式已经难以被公众接受。作为NG0特区，深圳市拥有包括蓝色海洋，跨境环保协会，红树林协会等众多影响力较大的民间力量，但是深圳市的城市发展设目前还停留在政府说了段的阶段，公众参与水平很低，重大设项目中政府与公众间的矛盾越来越明显，不断有冲突事件被纰漏。风光绮丽的大鹏湾是深圳人心目中的“世外桃源”和生态家园。2012年国家能源局确认中石油深圳LNG应急调蜂站项目拟选址大鹏湾东北岸迭福片区，拟填海造地约39.7公顷。2014 年3月国家海洋局公示海洋环评听证会安排并接受报名，这个消息被媒体爆出之后在网络上引起了深圳市民的舆论风波，经过中石油、政府、人大代表、媒体、环评单位、民间团体近十五个月的讨论，2015年9月中石油深圳LG应急调峰站项目海洋环评获得审批通过。该项理筑素前阀Z.ZC.ET

目所引发的公众参与和公众知情权问题，在我国公民社会发展过程中具有里程碑意义。1.2研究内容公众参与和知情权是互为循环的系统，民众能够获取知情权是进行公众参与的基础，有效的公众参与能使知情权向更深更广的程度发展。本文使用社会学的调查方法，研究各利益方知情权的缺失与保障，分析其中的原因和导致的结果。选择规划设计师作为研究的特殊人群进行单独抽样调查，从他们的知情权获取情况的角度分析提高公众参与的途径与可能性。1.3研究目标和意义我国目前的公众参与程度还很低，深圳的公众参与在大部分时候也不能真正影响政府决策。一个国家的公众参与情况代表了公民社会的程度，知情权的保障是公众参与的基础，从公众知情权的角度分析涉及环境等其他公众利益的重大设项目引起民众反对的原因，及公众的知情权是否能够得到保障，提出在此类项目中保障公众知情权和提高公众参与度的途径。2.研究方法和过程 2.1研究方法 2.1.1文献研究法了解媒体和论坛正各方对中大明湾G应急调峰项目的立场和参与方式，研究深圳市海岸环境保护和环境影响公众参与的政策法规，以及大鹏湾沿岸生态状况和用地规划。在调研过程中，不断阅读相关文献和书籍，补充公众参与、政府信息公开、环境保护等方面的知识。2.1.2观察法在调研的初步阶段，通过观察大鹏湾迭福北海岸现状和附近产业分布，以及官湖村居民生活方式，结合文献研究，明确各利益相关方的争议焦点以及调研人群，确定调研计划。2.1.3访谈法本研究主要运用半结构访谈法，访谈人群包括，和项目直接相关的利益主体：中石油项目部、政府部门（深圳市规划与土地委员会、海洋局、发展与改革委员会、城市规划学会）、官湖村民及村委会：因深圳环境状况而间接相关的群体：社会知名人士、普通市民。访谈内容主要是他们对这个项目是否知情，以及从公众知情权角度来了解他们对这个项目的看法。2.1.4问卷调查法为了深入研究普通市民对中石油大鹏湾LG项目信息获取、参与方式等情况，在中心书城发放问卷128份，有效问卷118份，有效率92%。并进一步对规划师和设计师群体，这类興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

有一定的社会责任感并保持理性的人群发放问卷，在深圳市规划院和奥雅设计集团发放问卷 60份，有效问卷55份，有效率91%。2.2研究过程 2.2.1前期准备相关信息、资料收集。大量阅读网站新闻，晶报、深圳晚报、第一财经等报纸，了解到媒体对中石油深圳LNG项目的报道和部分知名人士、环保组织的观点。第一财经日报指出：深圳新闻网做的网络调查中有83.38%的受访网友明确反对中石油深圳LNG应急调峰站项目填海造地。2.2.2实地调研赴大鹏新区迭福北的场地进行实地调研，了解场地现状。在场地周边的官湖村采访了官湖村村委会及部分村民，了解中石油向当地是否公布了LG项目的信息及如何告知。2.2.3相关人群访谈在文献阅读和实地调研的基础上，初步确定调研对象为政府、企业、村民，以及知名人士、普通市民等相关群体或对深圳市环保问题有不同关注度的人群。对深圳市规土委、海洋局、经贸興袋发楚等致府实湾学会产石消社会知名人士，..蓝色海洋等环保组织，深圳市人大代表进行访谈。通过访谈和文献研究得出公众参与程序合法不合理的初步结论，以及确定了公众知情权的初步研究方向，并进一步锁定特殊研究人群。2.2.4深入调研公众参与有三个层次，深圳目前还处于较低的层次。为了推动公众参与，要选择有专业知识背景、社会责任感、有理性的人群作为目标人群。最终选定规划设计师，并做出规划设计师能够更好地推动公众参与的假设。为了验证这一假设，对比研究了普通市民和规划设计师这两类人群。在市民中心广场发放普通市民问卷，在奥雅集团和深圳城市规划院发放规划设计师调查问卷进行深入调研。2.2.5数据处理与总结整理调研数据，分析研究过程中相关各方的访谈记录，对比规划设计师和普通民众两类人群，得出结论并分析原因。3.研究结果 3.1中石油深圳LNG概况 3.1.1通过网络获取信息興素前阀Z.ZC.NE]

深圳新闻网“圳调查”显示，82%网友对大鹏湾填海LG项目持反对态度。同时，环保组织、人大常委、政协委员、作家等不同人群都在媒体上公开自己对此项目的看法。面对公众的积极参与，政府单位召开的听证会却引起市民的强烈质疑。3.1.2通过深圳市发改委了解到的项目信息本项目选址位于大鹏湾迭福北片区，深圳东部电厂重件码头北侧，距官湖社区约1000 米，距大鹏LNG项目约2500米，距下洞港区油码头约4000米。接收站设规模为300万吨 /年，填海造地面积约39.7329公顷。3.1.3实地调研了解到的场地现状中石油大鹏湾LNG应急调峰项目位于大鹏湾迭福北片区，填海面积约40公顷，填海岸线主要在悬崖和深水区。该片区属龙岗区葵涌街道和大鹏街道管辖，距葵涌街道官湖社区约 1.2km,距深圳市区约33km。迭福片区官湖社区有当地居民40多人，及外来打工者约200 人。官湖社区面向沙滩，山林环绕，当地经营旅店、婚纱摄影等产业。填海区临近正在设的中海油迭福LNG项目，正在设4座液化天然气储罐及配套气化等设施，1个液化天然气船接卸泊位及接收站取排水工程，此项目将与中石油LNG项目共用航道、锚地。3.2文献阙读与总维筑 3.2.1公众参与公众参与在理论上至今没有明确的定义，公众参与是一些程序和行为的总称，这些程序具有开放性，可以为非政府的个人或组织提供参与规划或者决策的可能性。公众参与是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。公众参与的主体是不行使公家权力的公众。公众参与的意义总结如表3.1所示。公众参与的目的是影响和制约政府决策，公众参与最重要特征就是要明确地把社会利益融入政府治理之中，通过公众参与，鼓励广大社会成员最大限度地参与和影响政策制定和执行，实现公共利益公平分配，是设和谐社会的基础。表3.1公众参与的意义总结 Innes Booher 获取公众意愿、提高决策质量顿诉的机会、增强决策的合法性、符合法律要求理 Ellicson 效率价值陈述价值、尊严的价值理筑素前阀Z.ZC.ET

论江必新等加强监督、行政效率的提高、行程共提供利益表达平台、尊研识重公众意志、增强行为究的合法性和可接受性实 Creighton 改进决策的质量、立共识、减少决使决策的执行更为方感策成本和迟延、避免最坏的决策使、增强决策的可信度分和正当性析 Beierle Cayford 体现公共价值、提升决策质量、解决立共信、教育公众冲突公众参与的媒介：通过大众传媒关注问题、表达意愿和影响决策，是当前最常见公众参与方式，也是公民行使知情权、表达权、参与权、监督权的重要途径：社会知名思想家或公共知识分子的言论，对于政府决策常常形成制约，可以成为城市规划最积极的公众参与者，也是最有力量的第三方监督组织。公众参与的层次：每一个层次对应着一定的公众参与方式，通过分析深圳现在所处的层次来找到问题的切入点。如图5.1所示。Z.J Citizen Control 公民控制 Delegated Power Citizen Power 代表权公民权利 Partnership 伙伴关系 Placation 纳速谏 Consultation Tokenism 咨询象征 Informing 知情 Therapy 训导 Nonparticipation Manipulation 非参与操纵图3.1公众参与的层次分析图 3.2.2知情权知情权是公众参与的基础，而公众参与反过来也可以推动知情权向更高的的广度和深度发展：公众参与要求全面、客观、有价值的信息：媒体、知名人士和社会组织在民众知情权理筑素前阀Z.ZC.ET

的推动中起重要作用：专家咨询不能够取代公众参与。3.3中石油深圳LNG项目的程序分析 3.3.1项目选址 2010年8月，国家能源局组织有关部委和广东省、深圳市有关部门召开专题会议，确定迁移至深圳东部选址设深圳LG应急调峰站项目。在国家能源局和深圳市政府领导下，按照满足项目设要求、集约利用城市资源、减少环境影响的原则，经过长时间、多方案深入比选，并经能源、交通、环境等各领域专家中期咨询和最终评估，确定迭福北站址为深圳市唯一可行的选址，且“站址后方为陡峭山体，无陆域可用，需填海造陆”。2012年1月国家能源局下发《关于同意深圳液化天然气应急调峰站项目开展前期工作的复函》，明确中石油深圳LNG项目选深圳市迭福北。东部选址初步筛选站址士洋角港址坝光港址 2010年11月选址中期咨询会迭福北港址经岩港址 2011年6月素完成选址研究工作 J?9，NEI 2011年7月开展可行性研究高排港如图3.2项目选址工作流程图 (资料来源：中石油项目部)3.3.2项目核准工作按照国家设项目管理要求，项目核准程序如图3.3。项目议书缩制项目预可行性研究项且达址研究项目工程可行性研究项目核准：专题评估及批复政府批文核准申请报告国家发改委核准批夏复图3.3LNG项目核准程序 (来源：深圳市发展与改革委员会能源办)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

目前，上述程序中前七项均已按照相关规定完成。3.3.3回应公众的问题 2014年4月，中石油项目部做项目汇报，回答人大代表和相关媒体公众关心的问题。对海洋环境影响的问题。提出项目用海的必要性，进一步解释该项目选择填海的唯一性方案。并且介绍了海洋环境影响评价情况，从专业角度分析了对海洋环境造成的影响。安全问题。解释了LNG项目的安全性，并给出了第三方机构做的安全评估报告。3.3.4总结分析中石油LNG项目在程序上是合法：目前造成舆论及民间反对的原因是程序设置不合理：不合理的关键点是本应在事前给公众的知情权事后依然没有得到保障。3.4普通市民的知情与参与情况调查分析 3.4.1普通市民获取信息的渠道与获得信息分析从普通市民了解LNG项目的渠道（图3.4）看出：政府没有从公众平时了解信息的习惯出发公开信息，（图3.6）信息宣传工作做的很有限，大部分市民没有听说过这个项目的相关信息！媒体、网络成为普通市民获取信息的主要来源，影响普通市民的获得信息的质量。普遥市民英楚绳察J.NE可件滑市民了解NG项目的架划兽通中民选邦信任谁图3.4普通市民了解LNG项目的渠道图3.5普通市民信任选择容酒市民平时了解重大项日信息的方式图3.6普通市民获取信息方式图3.7普通市民对LNG项目的了解情况1 理筑素前阀Z.ZC.ET

3.4.2普通市民对项目信息的知情程度分析从图3.7至图3.10可以看出：普通市民获取的LNG项目相关信息不够准确、不全面。带指布民餐餐排被兴环洁项，容通市民是否知递LG项目要在大满坑海 8。图3.8普通市民对LNG项目的了解情况2 图3.9普通市民对LNG项目的了解情况3 音酒市民是香知流经器日会影有饰弹生态环普通市民愿意参与吗？競温图3.10普通市民对LNG项目的了解情况4 图3.11普通市民参与意愿 343LG项自的相关信息流荷图通过分析LG项目的相关信息流向图，进一步分析普通市民得不到准确全面的项目信息的原因：公众处在信息流向的最外圈，获得信息主要通过媒体和环保组织的宣传，信息大多都是间接得到的，已经被传递着加工了，甚至是歪曲了。图3.12信息流向图 3.4.4普通市民的参与情况分析普通市民愿意参与却大多没有进行参与、持续关注。素材阀Z.Z沁.ET

普通市民是否进行过公众参与替通市民有没有持续关注NG项目 8 品生图3.13普通市民是否参与过图3.14普通市民是否持续关注LNG项目 3.4.5LNG项目中公众参与途径分析通过公众参与的途径是否畅通（图3.15）分析普通市民愿意参与却大多没有进行参与、持续关注的原因：项目信息展览、项目信息讨论会议都只限于官湖社区的市民进行参与：受到质疑的听证会延期之后，一直没有公布召开的时间和地点：与普通市民讨论的会议和相关的宣传的活动没有举办，公众没有参与的途径。展览圆桌会议调查听证会筑只限于湖村无人站如无期随公众参与的途径只限于言湖村工作坊讨论公众论坛 ·游戏图3.15LNG项目中公众参与途径分析 3.5LNG项目中规划设计师的知情权及参与情况分析 3.5.1研究目的在深入研究中，分析各方立场获知，政府部门、中石油LG项目部主要从社会和经济效益出发：环保组织的关注点主要集中在环境影响上：大众缺乏对详细情况的了解和系统关注。相关各方都从各自立场出发，难以形成理性和全面的评价。因此研究确定规划师和设计师作为进一步研究的对象。规划师和设计师有以下特点：(1)具有专业背景知识，通过工作渠道能获得更多的相关信息：(2)具有一定社会责任感：(3)理筑素前阀Z.ZC.ET

具有理性：(4)是政府（甲方）和大众之间的桥梁。3.5.2规划设计师研究分析在深圳市规划院和奥雅设计集团发放问卷，问卷内容和在中心书城发放的问卷相同。统计问卷结果，并对比分析规划设计师的问卷与中心书城发放的普通市民问卷，结合规划师设计师的特点可发现：(1)相同趋势在是否进行过公众参与，是否愿意参与，是否持续关注LG项目等问题上，规划师设计师的问卷和普通民众的问卷有相同的选项分布趋势，并有略高的参与和关注比例。此分析结果部分验证了规划师设计师群体的定位。普通市民是否进行过公众参与规划设计师是否进行过公众参与有过公众能与的是历 :有过公众能与的提历设有进行过公众触与 :没有进行过公众参与图3.16普通市民与规划设计师公众参与情况对比 (2)相异趋势对比普通民众和规划设计师，在以下问题中选项分布有较大差别：信息获取渠道、对信息的态度、各类信息中相信谁。普通市民倾向于通过大众传媒了解信息，而规划设计师因为工作原因更方便接触到项目信息；规划设计师倾向于相信环保组织，普通市民倾向于谁都不相信。在某些项目的具体信息上，规划设计师没有普通市民清楚。理筑素前阀Z.ZC.ET

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