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规划实施与管理045.NGO在城市规划公众参与中的发展探究——以台北市都市再生前进基地为例PDF文本

NG0在城市规划公众参与中的发展探究以台北市都市再生前进基地为例方晟，朱霞，郑皓文摘要：我国城市规划的公众参与正处在理论和实践的双重困境下，G0作为第三方在城市规划公众参与中协调多元利益、沟通公众和政府的作用不可忽视。本文以台北市都市再生前进基地(Urban Regeneration Station,以下简称URS)为例，对其中NG0的规划参与机制、运营保障机制、政府监管机制进行了归纳，总结了NG0在城市规划公众参与中积极作用，并对我国大陆城市规划公众参与中NG0的发展带来了新的思考：健全的法律制度体系、健康的发展环境营造和自身设引导、多元的规划公众参与模式必将带来G0 在城市规划公众参与中发挥更为积极和持久的作用。关键词：NG0,城市规划，公众参与，都市再生前进基地 1.引言自改革开放以来，我国已经从计划经济逐步转变为社会主义市场经济，公民的权利意识也随之逐步加强，利益诉求也开始变得更加多元。城市规划作为调控城市土地、住房、公共设施等众多资源的综合性纲领，不可避免的影响着城市每个公民的切身利益。2008年《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，不仅仅明确了城市规划的公共政策属性，也强调了城市规划制定、实施全过程的公众参与”。然而不断涌现出来的极端性的城市群体事件，不得不让人诟病公众参与在协调城市多元利益中的实际效果。目前我国城市规划中的公众参与问题，主要归纳为以下一些原因：①公众参与制度的缺陷。一方面是城市公民缺乏规划参与的途径，而另一方面由于传统社会管理模式沿袭的“一言堂”决策机制影响了参与的效果。②规划师角色的迷失。本该为公共利益代言并承担协调多元利益角色的城市规划师转变为了“政府规划师”。③专业能力的缺失。由于城市公民参与意愿较低、专业知识匮乏、公共意识缺失等导致了规划公众参与的实效性较低。不论是自下而上的主动参与还是自上而下的被动参与，公众参与都收效甚微。伴随着经济体制和民主政治改革的不断深入，政府逐渐开始注重提供公共服务并倡导第三方参与社会興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

管理事务，G0兴起并在社会经济决策中产生着不可估量的影响。作为拥有专业能力的第三方中立机构，G0既能够提升公众参与的能力，同时又可以充当公众和政府沟通的桥梁，在城市规划中协调多元利益并保障公共利益方面有着不容忽视的作用。2.NG0的概念界定及其在我国城市规划中的发展现状 2.1NG0的概念界定 NGO,即“Non-government Organization”的英文缩写，汉语直译为“非政府组织”。20个世纪80年代，NG0在全球范围内广泛兴起，作为新兴的追求社会公益的组织，NG0迅速成长为社会新的支持点，目前世界各国都把NG0看作社会管理工作中重要的组成部分。我们通常认为，所谓NG0就是不以盈利为目的的民间组织，即政府以外的基金会、协会、慈善信托、社团、非营利公司或其他法人，该组织具有非政府性质，不以权利为运作工具，且不具有经济体，强调非营利性。它的原动力是志愿精神，是公民社会兴起的一个重要标志。1998年国务院将设立于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”一词自此成为中国“NG0”的官方用语并正式使用。一些学者定义我国的G0即为官方定义的“民间组织”，即社会团体、民办非企业单位和基金会三类。主要与城市规划相关、/7 的NG0有年儿个类型，产业部如各种行业协会、管理协会：补会福利组氨，如基金会：学术团体，如城市规划学会、各种研究会：特殊性质企业行业组织，如不同所有制企业行业组织：地区组织，区域性行业组织：文教体卫组织等⑤。2.2NG0在我国城市规划公众参与中的发展现状改革开放以来，随着经济体制的市场化转型以及城镇化的不断推进，城市规划在其编制、实施中，面临着越来越多元的资源分配、利益协调问题。政府职能转型、公民个人意识和公众参与意识的不断觉醒等都为G0参与城市规划工作提供了客观条件，但是在实际操作中，却存在着很多的困境：2.2.1制度设不完善 2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》虽然将城市规划的公众参与法律化，但是其提出的公众参与的具体方式包括听证会、讨论会、公示、公告等，但都是自上而下议和倡导性措施。如何能够保障公民的公共利益公众和参与权利，从制度层面到操作层面都是缺失的，作为第三方中立组织的NG0的介入更是难上加难。规划部门自上而下的公众参与模式，导致公民在城市规划编制过程中仅以调查走访和公示的形式“被参与”或“事后参与”，而公民的利益诉求和规划意见，缺乏法律化和制度化的反馈渠道。本该成为沟通桥梁的G0 興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

在制度缺陷下全无用武之地。另一方面，国家本身对公民社会组织的宏观调控政策，也对 NG0的产生和发展设立了诸多门槛限制。2.2.2管理模式局限当前我国政府对G0的管理模式为预防式的管理模式。政府始终无法摈弃“大政府、小社会”的政府本位思想，处于无法撼动的强势地位。在城市的规划和发展过程中，政府更为注重经济的发展，追求效率至上，往往会忽略和压缩市民的公共利益。而不论作为个体还是处于中立的NG0组织，在维护公众利益而与这些有着深厚北京的既得利益集团进行争取的过程中，都会受到政府的大大限制。尤其是在当前我国G0的资金来源主要以政府扶持资金为主的前提下”。NG0作为政府和公民沟通桥梁，在城市规划公众参与中却无法维护公民的公共利益，影响力甚微也直接决定了他们无法取得城市公民的信任。2.2.3自身能力缺乏当前中国虽然已经从快速城镇化进入了新型城镇化阶段，转型期的城市依然以发展为主要目标。因此，城市规划的编制和管理的人才需求反而更高，专业的人才更多的是在规划局或者设计院从事规划编制和管理工作，能够进入G0组织工作的专业人才少之又少。目前我国G0的成员多为兼职去员和政退休人员，不论是工作素质还是还作能力都无法满足城市主L子今个内.。.二1 规划这样一个专业性极强、涉及面极广的工作需求，资金匮乏、从业人员报酬低又会导致专业人才的流失。除开人才问题，我国的NG0正处于发展阶段，本身与西方成熟的GO相比较，在运作方式、财务管理和监督机制等方面有一定的差距。影响力不够、代表性不强，必然也导致了自身在规划公众参与工作中的角色迷失。2.3NG0在城市规划公众参与中的必要性我们可以看到，在当前我国的城市发展环境下，G0的发展确实困难重重。而在实际的调查中我们也发现，在当前的政府规划编制和决策过程中，几乎没有看到G0的身影，NG0 的发展几乎等同于未发展。但是我们应当看到G0在城市规划公众参与中的必要性：首先我们需要具有专业性、合法化的组织作为公民向政府传达利益诉求的桥梁，来避免一而再、再而三地以城市极端事件作为沟通方式的情况发生：其次，政府主导下的规划注重经济利益的最大化，而城市的发展更应当追求多样性，更多的关于历史文化、生态环境、生活品质等多元化的规划理念，会带给城市更多的可能性。3.台北市URS实践探究 3.1URS的概况興尚理筑素前网Z.ZC

都市前进再生基地，是台北市2010年推动的一项鼓励社会力量积极参与城市更新前土地活化使用的一项计划。该计划主要是针对本市公有闲置地或都市计划回馈空间及已公告划定为都市更新地区且重前的空闲空间，鼓励民间公益性团体积极投入都市再生相关活动议题及有效活化再利用都市老旧社区空间及都市更新地区重前的空闲房地，以便于寻找及提升都市内部自行再生转型的力量，并让都市再生成为全市市民所期待的共识和集体主张。(2010,台北市都市再生前进基地推动计划)3.2NG0在URS中的运作机制虽然在《台北市都市再生前进基地推动计划》中政府规定，各基地土地及合法筑物所有权人、使用人或经正式立案的法人或非法人团体等均具有URS的申请者，但是目前URS 的申请者绝大多数为NGO,剩余的则为台北市都市更新处直接管理。实际上，URS的运作均由NG0按照计划进行。台北市政府设立URS最初目的是立多方沟通平台，鼓励社会力量参与城市更新事务当中。因此，政府在对于URS的具体操作和活动主题、方式并未起到过多干预。URS具有很强的开放性、共享性和实验性⑧。NGO在URS中的运作机制主要包括以下几个方面：台北市政府台北市都市 C 都市更新处更新处基金政策支援操作机制进选/合作补助/监督 NGO 创原多元场所杜区/居民图1NC0在URS中的机制示意图 3.2.1NG0的规划参与方式 3.2.1.1URS经营管理在基地进行城市更新前，台北市都市更新处会进行公开征集创意方案，公民与民间团体 (NG0、学术团体或专家团队)共同提案，决定城市空间更新走向。通过提案审查和计划核定两个阶段的审核工作后，NG0成为该基地的经营管理机构，按照提交计划进行经营，包括都市行销、地区特色营造、都市景观改造、文化创意产业、城市展览等。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

表1台北市NGO管理下的URS一览表基地名称原有用途产权经营管理机构策略 US329 大稻埕米商唐所有权人捐赠叶晋发米业公司、以具有触动感知的事件与稻舍家经营米行青睐影视制作有限物件于历史性空间中多元公司呈现、收集、诉说，创造大稻埋故事 URS23 驻台美军宿舍台湾银行所有，达达创意股份有限古迹保存、文史教育、社天母白屋 (历史筑)市府代管公司区参与、国际交流、永续生活等愿景及天母再生论述 URS21 公卖局烟酒配市府忠泰筑文化艺术以创意城市为导向，培植中山创意基地销所基金会相关产业进驻，活化邻里公共生活空间，改善丑陋脏乱环境 URS127 传统零售与住所有权人捐赠蔚龙艺术有限公司历史街区再生、展现和保玩艺工场家混合使用（历护，引导街区注入创意产史筑)业 URS155 杂粮行与中药所有权人捐赠 CAMPOBAG 长期作为推动「大稻埕古创作分享圈材贸易商店（历城重现专案」及当地资源史筑)统筹运用，创作者的伙伴 URS27W 发记茶行所有权人捐赠义美联合电子商务传承、展览、播映、学习、城市影像实验股份有限公司，财小典藏，通过城市影像的收室团法人蒋渭水文化集，创意的影像实验，认基金会识城市历史 URS27M 阳明山的山仔市府社团法人中国文化让都市人找寻身心平衡，郊山友台后地区大学校友总会亲近自然也了解自己，深入认识环境以及土地的一个URS公共平台 (作者根据台北市都市更新处网站统计)3.2.1.2URS活动组织本身是作为NG0商业经营收益回馈的社区活动组织，己经成为URS的一种社区文化。市民或民间组织只需提交活动计划给US的经营管理组织获得批准即可，为市民和其他活动组织提供活动场地和服务是经营管理NG0组织的义务。URS每个一到两周都会举办一次讲座或者社区参与活动，并免费向市民开放。由于RS活动的主题和形式来源于NG0和市民意愿，开展符合市民意愿的活动，不仅重构社区交往脉络，提升市民对于规划参与的积极性：此外专业知识科普，引导市民从多元化和专业的角度思考城市发展和生活环境营造问题，从而逐步对城市有更为全面和深刻的印象。在URS成立后，其发展得到市民普遍认可，市民参与US 活动的热情日益高涨，逐步形成了良性的互动，有望对都市更新的创新发展和顺利推动提供有益的探索。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

图2URS活动组织：Open Green共享治理实践 (来源：http:/www.urstaipei.net/)3.2.2NG0的资金运营保障在URS中，通过项目申请审核的NGO作为URS中的经营管理机构，其主要的运营保障为资金方面。解决NG0运营管理资金问题，主要是通过两个途径：3.2.2.1申请补助符合自然人、法人、非法人团体、学校资格之一者，又于实施区域内办理都市再生活化事项符合地区特色营造及活化、社区空间及场所之特色营造、都市再生工作场域之提供及塑造、地方文化创意再生与辅导、都市再生、都市空间重塑及社区营造等议题之宣传及辅导情形之一，就可以申请获得补助：每年度每团体补助以不超过新台币120万元为原则，实际补助金额依t市都市再生前进基地推动划南议会审查结果核定。SC.N上 3.2.2.2商业面积使用及收益回馈 G0在与政府签订行政契约中可以添加商业使用计划并附带收益回馈。即管理运营组织可以使用一定面积的用地做商业用地，其收益用来保障项目和组织的运营同时对社区进行更多回馈，例如组织举办公益活动、提供社区免费使用场地、配合URS相关政策活动等。以URS23-天母白屋为例，其NG0组织达达创意股份有限公司可以得到不超过30%总筑面积的商业用地，其收益用作项目和组织运营，超出部分收益返还房地所有者。此外，每年要举办4场次促进地区活化相关活动，6次包含商业活动的复合使用活动，以及为社区提供免费活动场地24天等。(2012年台北市都市更新处“URS23-天母白屋”空间使用申请须知)3.2.3NG0的政府监督考核台北市政府制定《台北市都市再生前进基地推动计划补助要点》，该要点对主管机关和执行机关、政策实施的区域、申请资格和程序、资金补助的上限和原则、审查机制、监督考核等内容做了详细和明确的规定。都市再生前进基地计划的主管机关为台北市政府，执行机关为台北市都市更新处。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

其监督考核制度为：①受补助者在计划正式执行之前，应将各月工作重点和预定进度报送至台北市都市更新处，并作为考核的依据：②受补助者应定期向台北市都市更新处汇报工作进度和经费使用情况（最迟于每月五日前填报上月资料）：③台北市都市更新处为掌握计划进度在必要时应派工作人员或邀请专家学者前往US进行考核、评定、监督，受补助者应出具详细资料备核：④根据考核结果，若受补助者未按照计划内容或未按时执行原定计划，应立即上报台北市政府。台北市政府将要求其改善工作或废止其补助计划，并追缴补助费用。4.对我国大陆城市规划公众参与中G0发展的思考虽然US只是台北市一个闲置城市土地规划更新计划，但是我们依然能够从中看到NG0 对城市规划尤其是公众参与领域的积极作用：对于政府部门而言，由NG0组织承担URS的管理运营工作，能够降低政府施政、监督的成本。NG0通过统一、规范的途径来组织公众参与，减轻了政府与个体公民进行相关沟通的压力，也分担了政府部门对于现状和公众意愿调查等大量的调查工作，将政府从某些职能中解放出。另一方面，NG0管理运营下的URS,为城市规划带来了更多了可能，不论是规划思路，还是公私协同治理的管理模式。台北市URS的实践带给了我们对大陆G0在城市规划公众参与发展的更多思考和议：4.1健全相关法律割疫体系保NG0的独立性Z.J 对于城市规划公众参与的发展，NG0起着不可替代的作用。将NG0作为有效的公众参与机制，并通过立法，将NG0在城市规划公众参与中的地位、作用、参与方式及程序、决策制度化，使NG0能够名正言顺、有据可循的参与到城市规划中来。以法律支持为基础，NG0 的独立性地位也可以获得保障，避免城市规划变成了政府公权力主导下的产物：拓宽资金来源渠道，则是保障NG0独立性的另一个重要措施。政府将其一部分的社会职能转交给了NGO,应当为NG0的运行提供足够的资金支持。虽然政府能够直接提供的资金补助有限，但也可以间接的通过政策提供经济上的支持。例如对慈善捐赠的税收优惠法律体系的完善，对城市规划公众参与中的NG0活动减免税种、减免税幅等，也可以参考US的做法给予NG0一定的商业面积经营维持运营并作出收益回馈。4.2营造NG0的发展环境并引导NG0的健康发展由于我国G0的发展缓慢、城市规划的公众参与起步又较晚，公民参与城市规划的意愿和能力都不强。G0在城市规划公众参与中的发展离不开政府对社会环境的营造。一方面，政府要加快政社分离、职能转型，加大对G0的扶持并促其成长。立双向监督机制，政府和NG0在社会工作相对独立而又相互监督。另一方面，政府协同NG0推进社会公民文化培养，興尚理罚素前网ZC

促进公民参与城市规划的积极性。以URS为例，政府通过征求城市更新提案等方式为城市规划的公众参与提供了有效的途径，强化了NG0的桥梁作用。NG0在对URS的管理运营中，通过日常讲座、展览等活动的开展，不断提升公民的参与意识，并进行了专业知识的普及。在这个过程中市民对NG0产生了认可，也激发了其参与城市规划的热情。此外，社会舆论、新闻媒介、公益性广告等宣传方式也可以强化公民NG0及公众参与的重要性的认识。“打铁还需自身硬”，NG0自身的健康发展也应当引起足够的重视。包括NG0自身的运作和监督制度完善、NG0专业人才引进和培养、信息透明化公开化、开展国际合作多元发展等方面。大陆的G0应当创造条件走出国门，在不断的竞争和合作中走向更加成熟的发展，从而在社会管理中发挥更为突出的作用。4.3探索更加多元的城市规划公众参与模式目前G0与政府的互动方式主要是政府向社会组织购买公共服务。但这种单一的自上而下的互动模式很难激发公众参与的热情。但是脱离了政府支持的NG0又很难介入城市规划当中。应对多元化发展的NGO,政府和NG0最好的互动方式应当是多维度的o。以URS为例，在政府不进行过分干涉的前提下，让G0参与一定的规划管理、社区营造工作，作为政府和公民的沟通桥梁，让屈民与政府交流、对话、决策，创造出更符合社区公民利益的环境和条兴主子个才为2.。.二件。政府也通过政策和资金的支持，通过示范点、示范区来创造G0参与规划工作的氛围营造，以点带面的鼓励更多不同类型NG0参与到社区管理工作中的方方面面。5.结语尽管NG0在我国的发展还有着诸多问题，但是随着民主进程和法制设的不断推进，NG0 对于社会管理和服务方面的介入会显得更为必要。同时在城市规划领域，公众参与也必将从各个方面逐步走向成熟和完善。台北市都市再生前进基地的城市更新实践让我们看到了G0 在城市规划公众参与中发挥的巨大作用的可能性。我们应当抱有信心，NG0在城市规划领域发挥积极而持久的作用指日可待。参考文献 []孙雅楠，吴志强，史舸.《城乡规划法》框架下中国城市规划公众参与方式选择.规划师，2008，24(8):56-59.D0:10.3969j.issm.1006-0022.2008.08.014 [2]成冬瑾，周剑云.透视城市规划中的公众参与一从两个城市规划公众参与案例谈起.城市规刻，2005.29(7):52-56.[3吴祖泉，解析第三方在城市规划公众参与的作用一以广州市恩宁路事件为例[.城市规划，2014，興尚理罚素前网ZC

(2):62-68.D01:10.11819/cpr20140212a.[4]王名，费西津.中国NG0的发展分析[U.管理世界，2002，(8)：30-43.[5]殷洁，罗小龙.我国城市规划中NG0的发展与思考)规划师，2003,19(1)：74-77，D0L:10.3969j.issn.1006-0022.2003.01.020.[6轩明飞.“大政府与小社会”一街区权力组织构解析[.贵州社会科学，2002，(2)：47-51.[7)]邓国胜，王名.中国NG0问卷调查的初步分析).中国NG0研究，2001,43.[8]韩文超，吴天谋.公私协同下的都市更新治理模式浅析一以台北市US为例[?W城乡治理与规划改革—2014中国城市规划年会论文集(11—规划实施与管理)2014.[9罗小龙，张京祥.管治理念与中国城市规划的公众参与[).城市规划学刊，2001，(2)：59-62.D0:10.3969j.issn.1000-3363.2001.02.013.[10]王子强.NG0在我国城市规划领城的发展与思考).上海城市规划，2013，(6)：130-134.作者简介方晟，华中科技大学筑与城市规划学院，硕士研究生：朱霞，华中科技大学筑与城市规划学院，副教授：郑皓文，华中科技大学筑与城市规划学院，硕士研究生。理筑素前阀Z.ZC.ET

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