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规划实施与管理037.构建天津市城乡规划编制体系的实践与思考PDF文本
规划设计

构天津市城乡规划编制体系的实践与思考吴佳明，李若帆摘要：本文首先通过梳理和评价天津城乡规划编制体系的发展现状来反映超大城市由于体量与空间关系的特殊性在落实我国城乡规划编制基本体系时面临的挑战，在此基础上，进一步剖析天津城乡规划编制体系的具体问题，重构天津城乡规划编制体系的基本框架并说明体系在结构、层次、规划类型三方而的特色，最后提出完善天津规划编制体系的具体议，希望为其他超大城市的规划编制体系构提供参考。关键词：超大城市，城乡规划编制体系，规划管理，天津1天津城乡规划编制体系现状与规划实践回顾1.1天津市城乡空间发展现状天津市的市域面积约为1919平方公里，目前全市常住人约为1546万人，以人规模计算在我国超大城市中排第三位。广阔的地域和庞大的城市体量为城市空间管理带来挑战，并且，近年来政策利好等原因引发的行政区划调整和功能区快速发展使天津市空间关系更为复杂。一方面，2005年滨海新区获批为副省级国家综合改革创新区后，其地位由原来的城市副中心上升为“双城”之一。天津的中心城区、滨海新区以及联系两者的辅城区（即周边新城)逐步形成了连片的城市化成熟地区，即“中心城市”。这些城区与新城之间空间关系的变化及市域城镇体系的调整将对规划体系的结构产生影响。另一方面，近年来天津经济快速发展引发的空间效应之一是产生了数量众多、成长迅速的功能区。天津的各类功能区中包括六个国家级开发区，地理位置上集中在滨海新区：省级开发区约有23个，区级示范工业园约有31个，主要集中在近郊区县：此外非经济功能的功能区还有海河教育园等。大部分的功能区为了指导发展，都编制了空间规划。另外，随着京津冀协调发展的深化，天津还将大力设自贸区、自创区及非首都功能承接区，这将进一步推动空间规划层次与类型的细化。1.2天津规划实践与现状编制体系评价興尚理筑Z.Z沁
经过近几十年的实践工作，天津市规划编制成果丰富，现行规划构出了城乡规划编制体系的初步框架，规划推动了城市发展，规划实施与管理工作也与城市发展的总体趋势相适应。现状规划编制体系的结构符合城乡规划法和天津市城乡规划条例提出的“总体规划十详细规划”的两阶段结构。在总体规划方面，除了全市、区县、乡镇等层次，天津还编制了部分功能区和重点发展地区的总体规划。在详细规划方面，天津在原有的控制性详细规划层次基础上，创新了“控制性详细规划十土地细分导则、城市设计导则”的技术方法，将筑特色、筑色彩、筑高度、筑顶部形态等常见的城市设计的常见内容以导则形式加入到详细规划层次中，加强了详规对城市立体空间和形态方面的控制力。同时，在中心城区、环城四区、近郊区县各新城、滨海新区等地区都开展了土地细分导则的编制工作，中心城市、各新城的控制性详细规划目前己实现全面覆盖。天津近年来加强了宏观规划的编制力度，《天津市空间发展战略规划》、《滨海新区战略规划研究》等作为最高层次的空间规划为城市发展指引方向，为下层次规划编制提供指导。同时，为促进宏观规划内容落地实施而编制了多项专项规划。专项规划按层次划分为市域和区县层面按类型划分划涉及了型，交通类础设施？资源和环境保护、公共设施、名城生余为Z..1保护、住房设、防灾减灾、景观、其他专题研究等十个类型。另外，为提升重点地区的发展动力，天津市编制了一些区县、功能区层面的总体城市设计和局部地区城市设计，强化了城市设计类规划在规划体系中的地位。除此之外，天津加强了空间规划和国民经济与社会发展规划的对接，通过编制近期设规划工作促进规划内容落地实施。总体规划阶段天津空问发展悦略规划天津城市总体规划全市专顷规划全市总规实全市近期施评估设规划滨海新区城市总体规划/区县城乡总体规划总体城市设计功能区总体规划镇总体规划一一一一一一一一一一一一一一一一乡、村庄规划详细规划阶段控制性详细规划详细城市设计土地细分导则卜城市设计导则·修性详细规划图1：现状规划构成的天津市城乡规划编制体系基本框架理筑素前阀Z.ZC.ET
1.3规划编制体系现状分析城市空间发展愈加复杂，则在规划编制与实施过程中就更容易出现规划覆盖面重叠、规划衔接脱节、规划效力不足等具体问题。比如，部分层次规划缺位，使得下位规划依据不足，管理调控程序缺失：不同规划由于审批机构不同造成内容难以衔接，相互间由于层次关系不清难以协调：城市设计和规划策划等新的规划类型与总规、控规之间的关系不清晰：专项规数量多且庞杂，规划类型范围不明确等。这主要是因为由现状规划构成的城乡规划编制体系尚有不完备之处，难以发挥体系的核心作用。城乡规划编制体系最重要的作用是规范两类关系：一是权责关系，即明确规划编制与管理的责任关系：二是技术关系，即理清各类规划间的上下层次，从而界定不同规划的落实和依据关系。调整完善现状城乡规划编制体系需要全面整理已编制的各类规划成果，深入分析各规划的规划范围和内容深度，辨明规划间的关系和矛盾。在梳理规划权责关系和技术关系时，应从以下三个方面入手。首先，界定规划的空间和非空间内容，空间规划指涉及土地利用的规划，是城乡规划的主体内容。目前所编制的专项规划有一部分的空间规划属性不强，与其他空间规划的衔接必然困难。第二，界定法定规划和非法定规划，法定规划是指法律、强制性技术规范（技术法规）或国家部委要求编制的规划以及中央政府或地方政府赋予法律效力的规划。非法定性规划的地位需明确，不可直接作为下位规划的依据，以保证法定规划的严肃性。第三，界定上位规划和下位规划，下位规划需依据上位规划编制，如下位规划编制内容突破上位规划要求，应依法修改上位规划的相关内容或将下位规划内容及时纳入上位规划之中。2天津市城乡规划编制体系的构天津市城乡规划编制体系构时既要解决现实问题，也要落实城乡规划法新精神，与现有法规条例衔接，还要突出天津特色，充分融合本地技术创新。同时，对体系的总体表述尽可能做到弱化规划的范围、突出规划的职能，即不以市域、区县、功能区和乡镇等空间层次来表述规划编制体系，以免层次众多、关系难以理清，而重点以承担不同职能的规划类型来表述规划编制体系。依据以上基本思路，天津规划编制体系的新框架体现了以下基本结构：在城市、镇、乡空间内，以多层次总体规划和“一控规两导则”为核心，以战略规划、总体城市设计等研究性规划为支撑，通过设规划和修性详细规划落实实施，各专项规划衔接興尚理筑Z.Z心
总规、落实于控规：在村庄规划层次上，通过村庄规划和村庄整治规划落实上位规划、指导村庄发展。城市规划、镇（乡）规划村庄规划多层次总体规划战略规划(行政区、功能区近期设规划村庄规划研究策划支城区、镇区等)年度实施计划一控规两导则村庄总体城市设计(单元控规、土地细分修性详细规划地区城市设计导则、城市设计导则)整治规划研究性规划实施性规划总规衔接游实产业规划是6础设瘾规划受樱和环境保恤与利用规划社会公共设施规划历史文化名城保护规划住房设规划专业规划…图2：天津规划编制体系新框架2.1梳理规划关系，突出法定规划的核心地位总体规划和控制性详细规划的地位是由城乡规划法确定的、是规划管理施行的法定依据，因此，多层次总体规划和“一控规两导则”(“一控规两导则”规划编制技术是对传统控制性详细规划的完善，是与传统控制性详细规划处于一个层面的规划，可将之纳入法定规划体系。)应作为天津市城乡规划编制体系的核心。其他非法定规划（例如指导宏观空间发展的战略规划和研究策划，控制空间形态发展的总体城市设计、重点地区城市设计等规划，各类专项规划，近期设规划等实施性规划)需通过将内容落实或纳入上下位的法定规划当中，其内容才可作为法定依据，直接实施于规划管理工作。各类规划涉及空间安排的内容都要以多层次总体规划和“一控规两导则”为平台进行落实。理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2与行政管理体系相结合，细化规划体系层次目前，需要编制总体规划的地区包括市域、区县、乡镇等行政区域：中心城区、滨海新区核心区、新城、镇区等城区镇区：以及与行政区域和城区镇区有所不同的功能区（又分国家级功能区、市级功能区、其他功能区等)。总体层面的规划涉及空间层次多、相互依据关系复杂。作为规划编制体系核心的总体规划，必须有法定的组织编制和实施主体，因此总体规划的层次应与城市行政管理体系相对应，归纳为“三级行政区（市-区县-镇）十两级功能区（国家级、市级）”的多层次体系。除此以外的所谓总体规划其实质是关于重点地区发展的研究性规划，不具备法定效力，其相关内容可纳入法定的总体规划当中。天津市城市总体规划中心城区滨海新区区县总休规划级行政区总体规划总匹机划(4+5-9区县)国家级功能区总体坝划心镇新市镇其估镇（乡）市敘功能区级功能区总体物刺总体无划总体规划J.NE图3：天津市多层次总体规划结构框架关于总体规划的层次（行政区）天津现有总体规划的层次一天津市、滨海新区、环城四区（独立+整体的）、外围五区县（独立的，含新城总体规划)、镇、功能区，此外示范镇规划包括镇总体规划的内容。北京市城乡规划条例一第二条：本市城乡规划包括城市总体规划，中心城和新城、乡和镇的总体规划和详细规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划。·上海市城乡规划条例一第十条本市城乡规划按照以下规定组织编制：（一）本市行政区域内编制城市总体规划：（二）中心城编制分区规划、单元规划和控制性详细规划：（三）郊区编制郊区区县总体规划，新城、新市镇总体规划，控制性详细规划和村庄规划：（四）市人民政府确定的特定区域编制单元规划和控制性详细规划。另外，基于天津市现有总体规划的层次，借鉴北京、上海的经验，议天津市城乡规划编制体系增加中心城区总体规划：保留区县和新城总体规划，将镇和镇区总体规划进行合并。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
在规划管理方面，天津市城乡规划采取的是“统一领导、分级管理”制度：市内六区和环城四区分别设立规划分局，由市规划局直属管理：滨海新区设立滨海新区规划和国土资源局：近郊五区县设区县规划局，由区县政府直属管理。市内六区、滨海新区、近郊区县处在不同的城镇化发展阶段，规划编制内容各有侧重。多层次分地区的总体规划体系既便于规划管理，也适应规划编制的实际。2.3以体系为纲，明确规划类型范围与技术要求规划编制体系的结构和层次确定后，体系中的各类规划应依据其在体系中的地位和作用明确其类型范围和技术要求。以专项规划举例，《天津市城市规划管理技术规定》中提到：“专项规划主要分为五类：产业规划、基础设施规划、资源和环境保护与利用规划、社会公共设施规划以及历史文化名城保护规划等其他专项规划”。目前应整理现有全部专项规划并根据内容和是否涉及空间安排进行分类，再以类别指导管理工作。在专项规划的分类上，除以内容分五类外：在行政层级上分为4类，即：城市级、区县级、镇级和重点地区：在用地关系上分为三类：设施/设用地类（包括综合交通、历史文化名城保护等）、非设用地类(包括林水茶养殖水域等非用地类包括创意产业、旅游服务业等)订市域层面的设施/设用地类专项规划属于空间规划，应作为规划编制体系的一部分，其内容应与法定规划进行衔接。3完善体系的保障机制3.1规划编制调整议首先，增加《天津市中心城区总体规划》这一规划类型，补全总体规划层次，加强对中心城区的规划控制，弥补市域总体规划深度的不足。其次，加强规划研究策划。结合各地区发展程度开展区县层面的战略规划编制工作，将需要作为发展依据的内容纳入下位的区县总规等法定规划当中。第三，对重点专项规划的内容进行调整深化，在规划范围、用地布局上与上位总体规划相衔接、在下位控制性规划中具体落实，同类型的专项规划技术水平要同步。重点专项规划指的是公共设施布局规划、公园绿地系统规划等涉及用地布局和设施空间安排的规划。第四，议以试点方式分期分批开展村庄规划和村庄整治规划，推动农村地区的空间有序发展。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2完善法规和技术标准首先，议修改现有相关法规。可能需要进行修改的内容包括以下方面：一是赋予“一控规两导则”在规划编制体系中的法定地位，并明确新控规技术体系的技术标准。二是加强多层次总体规划的技术内容。明确各层次总规的编制审批主体和编制、修改的技术流程，结合天津实际确定各层次总规的内容和深度：三是对专项规划进行明确分类，将设施/用地型专项规划纳入城乡空间规划的管理体系中，并制定专项规划的技术标准，明确规划内容深度和编制审查规程。最后，议逐步立乡村设规划许可制度，组织编制天津市村庄规划的相关技术标准。参考文献1中华人民共和国城乡规刻法[Z20072天津市城乡规划条例[Z20123天津市城市规划管理技术规定[Z.20084苏则民.城市规划编制体系新框架研究[)城市规划，2001,25(5)：29-34.5陈锋，王惟山，孙稳文扫非法定规刘的现状与走势).城市规划，200529114553.6邹德慈.发展中的城市规间城市规刻，20061)2428.2230:7洪再生，杨玲转型期我国特大城市规划编制体系的创新实践比较[.城市规划学刊，2006,166(6)：79-828郭素君，徐红.深圳法定图则的发展历程、现状与趋势)规划师，2007,23(6)：70-739王东.城乡规划法实施背景下广州市城乡规划编制体系的思考与实践.规划师，2010,26(1)：47-5310官卫华.城乡统筹视野下城乡规划编制体系的重构一南京的探索与实践.城市规划学刊，2012,3：85-95作者简介吴佳明，天津市城市规划设计研究院，中级规划师：李若帆，天津市城市规划设计研究院，中级规划师理筑素衬阀Z.ZC.ET
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