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规划实施与管理051.广州控制性详细规划修改的利益博弈机制与模式——以广州南方报业地块为例PDF文本
规划设计

广州控制性详细规划修改的利益博弈机制与模式一一以广州南方报业地块为例方凯伦摘要：针对控制性详细规划修改工作探讨控规修改在规划管理的问题。首先分析了控规修改的产生和作用，显露控规修改存在的问题；进而通过利益相关者的博弈分析探寻问题的症结，并以实证论证控规修改管理的问题及造成此问题背后的博弈分析：最后针对问题的症结，提出引入第三方机构加入规委会是控规修改有效的制度化路径关键词：控制性详细规划，控规修改：博弈分析，广州《城乡规划法》(2008)实施后，控制性详细规划（以下简称“控规”）成为我国城乡划体系座67邵南青段进冈2010少?.是域市总体规划和城市修性详细规划之间承上启下的一个核心层次，同时也是城市政府土地出让、项目开发的依据（卢科荣，2009）。控规全覆盖给予了规划区内土地平等设的权利（黄明华等，2009)，是城市规划管理的主流手段，规划管理试图通过制度的完善来增强控规的“适应性”，如：探索对控规的动态维护工作（邱跃，2009）。因此，控规的动态调整就成为对现行控规反思与维护的一项主要工作。为了增强对控规修改的制度性要求，维护控规的法定地位，减轻由于管理部门自由裁量权过大而形成的不公平，广州形成了对控规修改的规委会制度，由市长主持，各职能部门与专家共同审议各类控规修改的申请诉求。控规修改中也随之形成了政府、设计单位、业主单位、公众等各利益团体的博弈，笔者试图通过控规修改中的利益博弈分析，探讨控规如何在制度平台上的博弈去满足弱势群体的利益，讨论增强控规修改的制度设问题，以使控规能够更有效、更科学地指导城市设。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
1控规修改的原因1.1缘起控规是在我国市场经济发展过程中，随着城市开发设的需要应运而生的。控制性详细规划具有承上启下的作用，是连接规划编制与开发控制的关键环节和实施规划管理的重要依据（柏巍，2008）。《城乡规划法》第三十八条明确规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。《城乡规划法》实施后，控规法律地位空前提升，“控规成了城市规划实施管理最直接的法律依据，是国有土地使用权出让、开发和设管理的法定前置条件”'。为了使土地的管理、出让、开发有法可依，在《城乡规划法》颁布以后，很多城市实行了控规全覆盖。控规全覆盖的内容也就是现行控规，控规修改都是以现行控规为依据.对行规楚骑J.NE根据《城乡规划法》(2008)“第四十八条，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”控规的修改是合乎法律的要求，但必须经过合法的程序，包括控规修改论证、编制修改方案、修改草图公示、控规修改审批、修改成果备案、公布实施六大步骤。控规修改的过程涉及了政府决策、设计单位编制、业主单位申请与实施、专家、公众五大利益关系格局（汪坚强，2014）。现行控规的组织编制单位是政府，提出控规修改的申请单位是地块的业主单位，控规修改可以说是地块业主根据自身实际情况对于现行控规提出的一种修改，以满足自身发展需要。1全国人大常委会法制工作委员会经济法室等编.中华人民共和国城乡规划法解说.北京：知识产权出版社，2008,61興尚理筑Z.ZC
1.2根源：产权与发展权的矛盾土地发展权与地块产权的不一致导致控规的不确定性，为控规修改埋下了伏笔。在土地使用权可转让时，地方政府基于规技术理性，通过控规的制定和审批，预先界定了土地发展权。然而政府虽是发展权所有者，但在面对未知的享有不同权限的土地使用者（交易对象），不得不依据不同的产权配置规则实施发展权，这就导致了控规对未来土地使用预期统一确权的确定性（技术本身就是为了降低不确定性）与配置规则的不确定性相冲突，因交易对象被赋权的多少以及相应的交易规则变化会影响甚至决定发展权权利的设置内容，而时常需要根据交易对象再次确权，即调整和变更控规。在控规全覆盖的城市，组织控规编制的是政府，控规的重要性在于在中立的角度确定了土地开发的权力，包括土地的开发强度，权属，利益分配等结构，有效控制城市开发的外部性，尊重土地产权，降低土地“交易费用”。在此基础上，控规修改的申请主体是产权所有者，这个编制主体也是控规修改编制资金的主要来源，控规修改对现行控规的调整进一步为资源的再配置创造了极大的机会，最直接体现为对城市开发强度、城市外部性进行价值取向，这种以利益既得者对现行控规进伍“再界宠鞋的规划红为具有极大的“不确定性7SCN厂丁行政审批有灵活的百由裁量权，这种可选择性导致交易对象通过各种非正式渠道影响或干预发展权的界定：行政审批的规划权与发展权实际是重叠运行的，使规划权容易被权力寻租，这使控规确定的发展权大打折扣，这也就从产权理论的角度解释了为什么控规经常会陷入自我否定的怪圈中。发展权与实际的产权不一致，不同主体代表利益不一样，注定了控规修改的存在，而控规修改结果何去何从，就是各利益群体相互博弈的最终结果。2控规修改的利益主体2.1控规修改过程博弈，是指每个人的福利不仅取决于他自身的行为，而且也取决于其他人的行为（运迎霞，2006）。控规修改的最终结果是多方角色相互博弈的过程，分为政府主动进行的控规修改和开发商或土地权属人提出的控规修改，前者运作过程类似于新编控规，在广州，一般由国土规划部门的下属单位土发中心收储土地，进行统一興尚理筑素前网Z.
规划修改，再进行土地出让或用作公益性设施用地，涉及的利益主体较少。控规修改先由权属单位申请，需经过市政府同意的书面意见，然后委托相应设计资质单位编写论证报告上报国规委进行技术审查，进行规划公示，交由规委会审议，规委会审议通过以后再交由市政府审批。权属单位申请技术审查国规委审议通过””””””””””海要获得：委托相应设计资质单位编设计单位修改论证报市政府同意的书面意见制论证报告告(20工作日)市府审批道过，国规委根据扩文，做山决定市府审批规委会审议规划公示图21广州控规修改过程图2.2利益主体根据不同参与生体的角色特征及作用影响，可将控规运作中的利益主体划分为政府权力主体、市场资本主体、技术知识主体和社会公众主体四大类别（汪坚强，2014),市场资本主体为业主单位，技术知识主体为业主单位，公众代表为社会公众与专家。2.2.1政府权力主体地方的政府、人大、规划主管部门及相关部门，上一级政府及其规划主管部门等多个细分主体。在这些权力主体中，地方政府最为主导，因为地方政府拥有实际组织编制、审批控规的权力，由于控规关系到地方经济的发展，也是地方政府所重视的。实际的操作与把关由隶属于地方政府的市国土规划部门负责相关的控规修改职责，在前期的对接与博弈过程中具体的操作代表是市层面的规划国土部门。2.2.2业主单位土地权属者，最直接执行控规给予的土地开发权。一般房地产开发商更多地从招拍挂市场获得土地，申请控规修改的大多数是现状已拥有用地的土地权属者，是城市设中最活跃的主体，他们希望在规划过程中获得表达意愿的机会，以实现利益的最大化（吴可人，2005）。业主单位最直接的希望就是通过修改控规用地性质、用地指标来获取较大的开发量。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2.3编制单位编制单位的职贵是帮助业主单位实现利益最大化，将业主单位的诉求进行包装，用技术说明诉求，以帮助业主单位实现所得利益。2.2.4社会公众与专家主要指社会团体、企事业单位、普通民众和利害关系人等，专家是特指规委会的专家成员，对于控规修改是否通过具有投票权。城乡规划法第一次在法律层面规定了公众参与规划的程序，明确在控规修改的过程需要以公示的手段公开征求公众意见。从参与形式来说，还是处于知会、咨询等单向的参与为主，从参与阶段来说，基本只存在前期调研，草案交流等阶段。3实证：南方报业地块的控规修改南方报业地块紧邻广州市CBD珠江新城，是南方报业昔日印刷、生产的地方，兼备员工宿舍居住功能，现在已将报纸印刷功能外迁，留下集团办公功能与员工宿舍的居住功能。现行控规将业主单位用地划分为三块用地，两块分别为行政办公功能，一块为文化设能勇能，业手单位认为功能不足以满足南方报业集日后的发展诉求，因此向市政府提出控规修改的申请，市政府同意南方报业集团进行控规修改。3.1第一轮博弈业主单位的诉求是置换现行控规的文化设施功能，希望将现有的厂房改造为创意产业，为此要求新一轮的控规修改中将现有的控规用地增加兼容性，兼容商业用地与居住用地，以此提高土地价值，为集团带来收益。表3-1业主单位博弈分析角色属性控规运作中的利益诉求利益实现途径理性经济人增加现行控规的设量指标，1.由政治途径获得市长支在现有的行政用地上增加商业用持，同意控规修改。地与居住用地性质，并增加总设2.由规划编制单位做控规量。修改方案，直接将诉求上报规划管理部门。理筑素前阀Z.ZC.ET
规划编制单位的资金来源就是来自于业主单位，规划编制单位再初次的利益博弈中，代表了业主单位的利益，为了降低控规修改的难度提出了兼容性的概念，延续了现行控规的行政办公用地，议将地块①、地块②、地块③合并成为一个地块，地块性质修改为行政办公用地(A1),兼容二类居住用地(R2)及艺术传媒用地(B22)。用地合并后，筑面积增加60102m,容积率调整为5.1，筑密度为45，绿地率为30项目金穗路项目金德路地块地块地块①大道州大道地块2地块3图3-1现行控规图（左)、控规修改图（右）表3-2规划编制单位博弈分析角色属性控规作的利益诉求JZ利益实现途径NE理性经济人实现业主单位的规划诉为业主单位包装诉求，从专业求。层面形成论述方案。政府在控规修改的博弈中虽然同意业主单位的控规修改诉求，但是对于具体的修改方案与设量诉求没有作出明确的规定，针对规划编制单位的控规修改方案，代表政府利益的规划管理部门认为方案单单增加了设量与土地兼容性，但对于社会效益并没有充分释放与考虑，缺乏对于地区外部性的考虑。在细化的控规修改方案第一次出现的时候，三方作出了第一次规划博弈，而政府在此时实际上是有两种角色并存的，第一种是一个政治人的角色，从公共利益的角度出发要求了控规修改的方案增加城市外部性，为公共利益作出更大的贡献。第二种是理性经济人的角度，假如规划通过以后，政府的收益就是项目业主为实现商业用地与居住用地所补交的土地出让金，对政府的收益有限。地方政府的盈利模式是通过提供公共服务（基础设施、法律保障、公共安全等)获取经济收益（赵燕菁等，2008）。通过提供公共服务，提升周边土地价值，在通过大幅升值的土地出让或招商引资获得更多的收益。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表3-3政府权力主体博弈分析角色属性控规运作中的利益诉求利益实现途径理性经济平衡公共利益，实现周边要求业主单位在提高自身发人、政治人土地价值的提升。展的设量与用地性质以外，为公共利益作出贡献。3.2第二轮博弈第一轮博弈没有取到一致的结果，第二轮博弈就第一轮所关心的公共利益问题进行博弈。针对第一轮博弈政府权力主体所提出的公共利益问题，业主单位愿意在权属用地内划出一块公共绿地，实现公共利益，用以换取用地性质的变换与设量的增加。表3-4业主单位博弈分析角色属性控规运作中的利益诉求利益实现途径理性经济人尚降性致为柯府g用地与在权属用地范围内划出绿居住用地，并增加商业用地与居住地，实现公共利益。用地的设量。编制单位与业主单位的利益始终捆绑在一起，并执行业主单位的意愿，将用地性质作出改变，并增加居住与商业的设量，设计单位通过具体的方案设计、设量论证、公服配套为业主单位的诉求进行包装，目的在于在第二次博弈中满足政府权力主体的要求，以换取业主单位所需要的设量与用地性质的调整。AD015925AD015925AlB1AD015926D015928AAD015926AD015927AlA2D015927R2调整前调整后興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表3-5规划编制单位博弈分析角色属性控规运作中的利益诉求利益实现途径理性经济人实现业主单位的诉求以获得1.满足业主单位对于土地设计费用。性质更改与设量增加的要求。2.用专业的手法论证业主单位诉求的合理性，并将方案提交政府权力主体。控规调整的利益博弈是动态与多次的，政府权力主体由于业主单位与设计单位的诉求改变而改变其决定，新一轮的博弈公共绿地获得政府权力主体的认可，认为公共绿地的增加有效控制现状的破败筑，在公共绿地成后可为城市增加公共空间，增加区域绿地，同时可以减少政府投入以获得更大的区位价值，带动周边土地价值提升。第二轮的利益博弈中新增了社会公众与专家，在规委会开始前进行了专家咨询会与方案公示。专家认为公共绿地的增加确实可以实现公共利益，但是公共绿地是否开放，能香真正调边居民带来益处值得商榷，并要求业主单位在规划设过程中保持公共绿地的开放性，提升公共绿地的可达性等要求，业主单位均给予了肯定的答复。但实际上，在控规调整的博弈过程，被认为是公共利益代表的公众与专家是最后才参与进来，在公众参与阶段来看，是属于被告知型的公众参与，并没有充分发挥公众的参与作用。4结论与讨论新制度经济学家诺斯(Nort)认为，“制度在社会中的主要作用，是通过立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性”。通过制度设去减少由控规修改编制所带来的城市开发的“弹性空间”所带来的消极影响，设有效制度是解决问题的关键，从博弈分析中可以看到，业主单位与设计单位处于比较强势的地位，公众处于弱势，政府权力主体是一个中立角色，但由于没有明确的制度保障，而发挥的作用始终有限，对于公众利益的捍卫能力也有待提升，因此应当增添公众的力量，协助政府，在满足村集体利益的同时也要为公众的利益作出贡献。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
制度的立在于立在博弈中的平衡，针对公众参与理论，提出由社会主体力量所构成的第三方力量，来增添公众的砝码。第三方的中立的立场，在一定程度上作为沟通公众与政府的力量，表达公众的诉求，可以更好地协调利益，化解冲突。规委会制度目前是有助于规划管理部门的决策，初衷是让各职能部门、专家共同参与，减轻规划管理部门的责任，也有效监督规划管理部门的自由裁量权，控规修改的修改与编制同样可以纳入控规规委会制度的管理，并引入第三方机构，作为有利益相关者的代表方，形成联席会议，共同协商达到控规修改的最优成果。参考文献[山邵涧青；段进；理想、权益与约束一当前我国控制性详细规划改革反思小规划师；2010(10)。[2]卢科荣，刚性和弹性，我拿什么来把握你一控规在城市规划管理中的困境和思考规划师：2009(10)。[3)黄明华，王阳，步菌.由控规全覆盖引起的思考).城市规划学刊.2009(06)[4]邱跃，北京中心城控规动态维护的实践与探索).城市规划.2009(05)[们柏巍，完善控制性详细规划编制的若千探讨一基于广州市番禺区控规编制的检讨[)，城市规划2008(2)[阿汪坚强，曲我国控攀详细我效究现找为英)城市规划学刊.201003)厂T[7]运迎霞：一常玮：博弈和谐共赢三城中村”改造经验借鉴及其策哈研究可.城市发展研究.200603)[8]赵燕菁：庄淑亭基于税收制度的政府行为解释。仞.城市规刻.2008(04)作者简介方凯伦，广州市城市规划设计所，规划师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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