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规划实施与管理052.针对专项设施整合的“多规合一”探索——以广州市花都区为例PDF文本

针对专项设施整合的“多规合一”探索以广州市花都区为例陈嘉平，陈晓明摘要：“多规合一”已经成为中国城乡规划管理的重要内容。目前全国各地主要围绕控制线的划定及信息管理平台的设开展了一系列“三规”乃至“多规合一”的探索。本文以广州市花都区为例，探讨了在完成“三规合一”及其相应控制线体系基本构完成的基础上，针对各个专项设施落地的“多规合一”工作，并提出“区级主导，编/合同步：部门联动，三校三合；数据管理，信息共享”的工作思路，并针目前工作的主要问题对提出相应议。关健词：多规合一，专项规划，工作思路 1引言目前，“多规合一”工作已经成为城市规划与管理工作的重要内容，学界也对“多规冲突”和“多规合白饲题展开了泛的讨论，包括“多规合。又的本质“多规”冲突的问题2，“多规合一”的特征，“多规”协调的路径低等方面。在中央整体部署及要求下，近年国内各地均结合自身城市发展与规划管理的问题与特征相应开展了“多规合一”探索。上海，武汉，深圳等地均依托机构改革，有力地推进了“三规合一”工作，并形成了一系列的实质性工作经验：北京、重庆等地也分别由发改与规划部门牵头，开展了“四规”合一的探索：厦门在广州“三规合一”工作经验基础上，推进“多规合一”，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”，“一个平台协同管理”，“一表式”受理审批，完善“一套机制”a”:大理市提出“四区”（禁、限、适、已）“九线”（绿线、蓝线、橙线、黑线、褐线、紫线、黄线、粉线、红线)的“一张图”管制，形成标准统一的协同平台设（统一技术标准，立基础数据库，管理平台架构)，并制定实施管理方案，明确组织机制，事权管理，协作流程、保障措施。深圳则提出基于综合发展规划和近期设实现“多规合一”。总的来说，目前“多规合一”的研究和探索，主要是基于“三规合一”（国民经济和社会发展规划，城市总体规划与土地利用总体规划)为主体开展，“合一”重点在于设用地布局合一及城市增长边界等管制线的划定和管制。但“多规”除“三规”以外，仍存在教育、医疗、体育、文化、养老、消防、供水等以设施点落地为主的各类专项设施布点规划。从广筑素衬网Z.Z沁.E]

州的经验来看，尽管通过“三规”实现设用地布局合一，但设用地范围内的各项设施仍存在一定矛盾冲突，无法落地实施。因此，仍需要在“三规合一”的基础上，探索以专项设施落地为主的“多规合一”工作。2广州“三规合一”工作基础及“多规合一”需求广州已于2014年完成全市“三规合一”工作，形成“三规合一”“一张图”、一个信息联动平台、一个协调机制、一套技术标准和一个管理规定，划定设用地规模控制线、设用地增长边界控制线、产业区块控制线、生态用地控制线，并制定相应的管理办法，但针对设用地内部的“多规”专项设施布局仍然存在一定的冲突矛盾。对此，广州市政府制定了《广州市“多规合一”工作方案》，由市政府组织，市相关职能部门和区政府共同参与，在广州市“三规合一”工作领导小组的基础上，补充、调整成立市“多规合一”工作领导小组，推进环保、教育、体育、卫生、林业园林、交通、市政、水务、环卫等多个部门规划的“多规合一”工作，实现城乡空间资源的统一协调。3花都区“多规合一”探索市级层面的“多规”主要指专项规划)主要侧重于全市宏观布局和总量控制，对具体设施选址方面主要为意商性的布点和原则性的指导，而区级层面的专项规划在落实市级规划的战略意图基础上，进一步明确区内专项设施总体设规模和具体选址地块。因此，在区级推进“多规合一”工作更能够发现和暴露矛盾，并能真正保障设施落地，实现“多规”“一张图”。花都区位于广州市北部，辖区面积968km2,2013年常住人102万人。作为广州市“三规合一”的试点区，花都区己经出色完成“三规合一”工作的探索与推广，有力支持了广州的“三规合一”工作，并于2013年与全市同步完成全区“三规合一”。在广州全市统一部署下，结合花都各部门发展管理需求，花都区2014年启动了15项专项规划编制与专项规划整合工作，在“三规合一”基础上探索“多规合一”。花都“多规合一”工作主要包括三个特点：3.1区级主导，编/合同步花都区“多规合一”工作主要由区政府牵头统筹。花都区政府于2014年成立“多规合一”工作领导小组，由副区长任领导小组组长，统筹规划、国土、经贸、文化、体育、公安、水务、供电、民政、交通、城管、卫生、园区管委会共15个区级职能部门及全区6个镇街，由区规划部门牵头开展具体工作。理筑素前阀Z.ZC.ET

各个职能部门相应对本部门的专项规划进行梳理评估，对未能适应当下发展需求的专项规划进行修编，“多规”编制与“合一”工作同步开展。经核查，15个区级职能部门共计涉及专项规划20项，其中15项需开展规划修编工作。3.2部门联动，三校三合与“三规合一”的“三上三下，市区联动”有所差异，花都区“多规合一”工作重点在部门联动，由于“编/合同步”的“多规”格局，花都区由区规划部门牵头形成了“三校三合”的工作机制。校一合专项核查提交专项规划，核目标、核标准、核覆盖、核以控部规划，明确专项与城规与土规的冲突，反馈各反馈修正职能部门修正规划调为的二校二合数据汇总汇总各个专项数据，整合专项规划“一张图”的引明确专项规划之间的冲突，多部门讨论协调空间整合处理个 *张数据库以控规管理单元为单位，整体统筹校核多规与三校三合单元整合分步实施月城乡规划冲实程度，分片分布推进城乡规划修改，实现多拔合一”张图心图1区层面“多规合一”“三校三合”工作框架 3.2.1校内容，合标准各个在编的专项规划分别由各自部门牵头修编，在形成阶段成果并通过专家评审后，则提交规划部门进行第一次校核。一次校核重点核查4个方面内容：①目标核查，核查专项规划的总体目标及各项指标是否落实城市总体规划相关专项的发展要求：②标准校核，核查专项规划设施用地规模是否符合城乡规划配套设施规范及相关标准的要求：③布点校核，核查专项规划布点覆盖是否合理，是否符合城市发展需求，其对规划居住用地覆盖情况如何：④ 用地核查，核查专项设施选址或专项控制线是否与城市总体规划、土地利用总体规划、现行法定控制性详细规划相冲突。内容核查后，由规划部门形成校核结论和调整修改意见，以《专项规划内容校核图》，《专项规划内容校核表》的“一图一表”的形式反馈专项部门，并召开协调会议逐一协调落实，最终实现各个专项规划成果内容均符合相关目标、标准、布局和选址与城乡规划统一。筑素衬阀Z.ZC.ET

按总规要求调整专项目标校目标是否符合城市总体规划召对明结合专项实际情况修正总规要求实四确是否符城市规专项处对设施用地/筑规模提出修正意见校标准划用地标准项协容意 ◆个别超标设施个案说明见调逐见是否符覆盖规会对设施选址布局提出优化议修较布局划布局居住用地讨布局合理，基本与规刻功能布局匹配改专议调整设施选址规较用地用地类型是否符合规划要求议对规划进行修改，保障设施落地图2“一校一合”工作流程 3.2.2校冲突，合选址各个专项规划结合“一校一合”的共识形成新一轮的成果，再次提交规划部门进行二次校核。二次校核重点核查“多规”间的矛盾冲突，主要将全部专项规划叠加到一张图，核查 “多规”选址冲突情况。如花都区各个专项规划经叠加后，梳理出选址冲突设施15处，均为多处设施选址同一地块。明确存在冲突的设施选址后，再次由规划部门整理冲突情况，组、/7 织涉及冲突确专项部绘间所在续霜实行外地一策”讨论，?最终实现全区20个专项，1000多个专项设施全部明确空间选址。3.2.3校轻重，合控规经过“二校二合”，20个专项规划各个设施布点在控规图上均明确选址。考虑控制性详细规划的法定性和综合性，花都“多规合一”“一张图”最终通过“三规合一”基础上的控规全覆盖“一张图”实现。因此，各个与现行规划冲突的设施需要通过控规修改而实现真正的“落地”。由于1000多个设施分布零散，全部逐一调整需要耗费巨大的工作量，因此项目组提出“热点检测，单元整合”的思路明，实现连片分期落实。首先，分专项提取各个与现行控规有冲突的设施选址，通过ARCGIS进行栅格化，1个冲突图斑视为一个“热点”（如无冲突，热点赋值0：有冲突，热点赋值1），形成分专项“控规冲突热点图”：其次，通过ARCGIS栅格运算工具对各个专项“控规冲突热点图”进行叠加分析，形成“整体热点冲突图”，其中空间位置相同的不同专项的“热点”权重会在栅格叠加过程中不断增加积累：再次，以控规管理单位为单位，按公式(1)对零散的“热点”进行整合，形成“管理单元冲突情况图”：最后，根据单元冲突情况，按轻重缓急，逐一推进冲突管理单元的控规修改工作。理筑素前阀Z.ZC.ET

图3专项冲突“热点”叠加分析与控规单元整合过程示意图公式(1)B=∑1(A:*S:)/∑7S:B一一单元冲突程度 A一一单个“热点“冲突程度，（取值0-20，即0个专项冲突到20个专项冲突）S一一单个栅格面积 n一一规划单元内栅格数 3.3数据管理，信息共享最后全区“多规合一”成果将形成：“多规合一”“一张图”，即以控规为底图的全区 7 20个专项规阅1000多个设施的选址布局图：控制性详细规划调整指引“一张表”，即以控规管理单元整理全区需要进行控规调整的专项设施的“一张表”，指导规划部门推进规划调整保障设施落地：“多规合一”“一个数据库”，以ARCGIS为平台，与全区15个专项部门相应专项规划完全一致的数据库，与各部门实现信息共享，同步更新。4基于专项整合的“多规合一”工作重点与难点 4.1制度先行，统领“多规”“多规”矛盾集中反映在事权与空间对象不缝合、事权层级不清晰、事权全贵不明确、事权管理缺乏协作和事权协作通则缺失等方面。因此“多规合一”工作的实施必须立自上而下的督导与协调机制。如“多规合一”是在“三规合一”基础上推进，则可以“三规合一”专责机构为基础，成立“多规合一”专责机构，由市/区领导挂帅，统领“多规合一”工作。4.2专项评估，统筹修编由于多规分属于不同主管部门编制，编制时效、编制深度各异。分专项规划编制时间较早，与城市发展现状明显脱节，部分规划过于宏观，难以指导具体设施落地，均无法直接进行实施和管理。因此，在“多规”合一前，首先应摸清各个专项规划的时效性与编制情况，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

议由各职能部门对现行专项规划进行实施评估，统筹考虑专项规划修编工作，作为“多规”合一的前提。4.3制定标准，统一径 “多规”分属多个专业领域，存在各自的技术标准与规范，城乡规划作为统领城市设的龙头行业，其规范标准又与各个专项规划存在交叉重叠甚至“打架”冲突。以花都区为例，由于花都区开展专项规划编制与“多规”整合同步开展，因此，只能将标准整合工作至于专项规划修编之后，作为“三校三合”的主要内容，但从提高规划编制工作的效率来看，应在专项规划编制前，先统一明确相关技术标准与深度，议由“多规合一”专责机构立基础数据库与统一标准，并制定“多规合一”基础数据统一出，包括统一坐标、工作底图、用地分类标准、数据格式、制图规范等，保证专项整合的径统一，提高工作效率，保障设施落地。4.4部门互动，市区联动花都区的经验主要是基于区层面开展，重点在细化区级审查与反馈的联动机制，强化部门联动，但应对于全市的“多规协调“工作，还要突出市区联动，目前主要有两种方式：(1)可步联动连寺费筑制段联动：伊峰重区孜及区限能部门意见，专项规划编制成果已经明确各个设施的具体选址并在控规中落地，然后全市层面进行各个专项规划的整合工作：(2)分步联动：全市层面专项规划仅为布点深度，区层面再单独编制落地专项规划，在区层面进行专项规划整合形成“一张图”，然后市层面进行汇总。5结语目前随着全国“三规合一”试点工作的全面推进和完善，将有越来越多的城市在“三规合一”基础上推进“多规合一”。从现有“三规合一”工作特点看，“合一”重点在控制线管控，尤其是设用地、生态保护、基本农田保护的“用地大类”控制线的划定。但“三规”基础上的“多规”更多的是各个专项设施的落地，因此，本文重点探索了基于区层面的，基于专项设施整合和落地的“多规合一”工作经验。预计随着“多规”“合一”后逐步稳定，“合一”的重点将逐步从“合一”的过程转向“合一”后的“多规”管理数字化、智能化的探索。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

注释 ①北京“四规”包括主体功能区规划，国民经济和社会发展规划，城市总体规划与土地利用总体规划：重庆“四规”包括国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和环保规划。参考文献 [1苏涵，陈皓.“多规合一"的本质及其编制要点探析.规划师，2015(02)：57-62.[2]林坚，许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[).城市规划，2014(01)26-34.[3)何子张“多规合一”之“一”探析—基于厦门实践的思考).城市发展研究，201506)：52-58.[4是恒，林雄试，李贵才，尺度重构视角下国家级新区“多规合一"的特征与实现途径).城市发展研究，2015(03):11-18.[5)段进.“十二五”深入开展国家级空间整体规划的言.城市规划，2011(03)：9-11.[6牛慧恩.国土规划、区域规划、城市规划一论三者关系及其协调发展：2004城市规划年会，中国北京，2004[C].[7)]王唯山，魏立军.厦门市“多规合一“实践的探索与思考).规划师，2015(02)：46-51.[8王吉勇.分权下的多规合一一深圳新区发展历程与规划思考).城市发展研究，201301)23-29.[9赖寿华，黄慧明，陈嘉平，等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考)城 0清安，天起，江妮与表芯一的指与尖北：中国E我工业出社，17178C 2014.作者简介陈嘉平，广州市城市规划勘测设计研究院，工程师：陈晓明，广州市城市规划勘测设计研究院，所副总工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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