规划实施与管理039.“产城融合”背景下的产业园区公共服务设施规划配置研究——以梧州市粤桂合作特别PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理039.“产城融合”背景下的产业园区公共服务设施规划配置研究——以梧州市粤桂合作特别PDF文本

“产城融合”背景下的产业园区公共服务设施规划配置研究一一以梧州市粤桂合作特别试验区江南片区公共服务设施专项规划为例熊耀平，沙鸥摘要：完善公共服务设施设是提升产业园区综合服务功能、实现因区向城区转变的重要途径，是产业园区响应新型城镇化的要求、助推园区实现产城融合的重要手段。本文基于梧州市粤桂合作特别试脸区的实证分析，对产业园区特有的公共服务设施服务对象、需求特征、供给结构等进行分析，进而提出在产城融合发展过程中产业园区公共服务设施规划配置的思路和方法，以期为后发地区产业国区实现产城融合提供规划思路。关健词：产城融合，产业园区，公共服务设施，规划配置 1.引言在城弄发中眼第设奉同是用的开发手最之，而在业由收开发中，公共 17 服务设施多为后期植入，产业园区设过程中“有产无城”的现象普遍存在。产业园区过于关注工业生产活动，较少关注产业工人的日常生活需求，从而忽视了公共服务设施的配套，产业工人的生活品质普遍较低，很难享受到城镇化发展的成果。由此，企业“招工难”问题便逐步显现，并成为制约产业园区发展的主要因素。因此，产业园区设需转换“用工业化思维去理解城镇化诉求”的观念，通过加强产业园区公共服务设施的规划配置，缩小产业园区与城市在生活品质上的差距，留住人才、提升产业工人生活质量，促进产业园区良性发展，这也是“产城融合”所追求的目标之一。产业园区的公共服务设施规划配置问题，规划学界关注己久，经过多年的规划探索，己初步形成一套适应于普通产业园区的规划方法体系，即参照国家标准和地方规范确定产业园区的公共服务分级体系，结合“千人指标”的方法预测设施需求总量，通过服务半径进行规划布局，实现设施的均衡配置，这与传统的城市公共服务设施规划方法相类似。传统规划方法的关注点主要在用地与设施数量的平均分布和空间的可达性上，对设施使用对象的多元性和设施需求的阶段性差异考虑较少，很容易造成公共服务设施规划配置与现实需求之间的结构性偏差。尤其在产业园区，不同阶段、不同产业都对应不同的就业人群，人群异质化的特興尚理筑素前阀Z.Z沁.E]

征将随着园区设逐步显现，因此加强公共服务设施配置，满足产业园区公共服务设施的多元诉求，是产业园区实现产城融合的有效保障。2.产城融合背景下公共服务设施阶段需求分析 2.1产城融合的基本内涵 “产城融合”是在工业生产的基础上，逐步融入文体教育、休闲娱乐、商业服务、金融商务等城市服务功能，形成功能复合的产业园区，以达到产、城、人之间的有机融合，产城融合的核心抓手便在于公共服务设施的配给。通过产城融合，可有效打破传统产业园区“重生产、轻服务”的惯性发展格局，可有效保障在城镇化进程中人的生存发展权，使产业工人在就业、教育、医疗等方面享受与市民一样的权利，从而实现产业园区的可持续发展。2.2产城融合过程中公共服务设施需求分析根据我国的园区发展情况来看，产城融合的发展大致可以归纳为三个阶段：发展初期、成长期和成熟期，各个阶段产业园区都有其工作重点，对公共服务设施的需求都存在较大的差异。在发展初期，产业发展优先，产业工人为主要人群，重点配套产业工人居住，同时加强社区级设施配置，调是基不生需求，在成长期，园区逐步转变为综合型区，此时应加强商贸、教育、医院、体育等更高等级的设施配套，并注重设施配套的层次性和多样性：在成熟期，园区基本发展成为综合型园区，此时应加强高端商务、金融服务、咨询服务等生产性服务设施等服务功能植入。表1产城融合过程中公共服务设施需求一览表发展阶段发展初期成长期成熟期功能结构工业主导，单纯工业区，工业主导，产业区+生活区，生产+居住+创新研发等功职住分离职住综合能多样化人群结构产业工人为主产业工人为主，家眷不断迁产业工人逐步减少，高端技术人才增加完普生活性服务设施，适当生活性服务设施为主，完善片区级和市级生产性配套设施植入社区级和片区级生产工业邻里中心，商业服务设施，高端商务+金融餐饮等社区级公共服务性服务设施，商贸+教育+医院+体育场馆等服务+咨询服务等 3.粤桂合作特别试验区公共服务设施配置有待解决的问题粤桂合作特别试验区以梧州和封开两地边界为轴心，在靠近西江和321国道的100平方公里区域（两地各70平方公里）立“粤桂特别合作试验区”。试验区分为广东片和广西片，本文仅对广西片内的江南片区进行研究。理筑素前阀Z.ZC.ET

3.1设施供给滞后且边缘化特征明显现状粤桂合作特别试验区（以下简称试验区）内的公共服务设施基本是在现状村庄和企业基础上自发形成的，数量供给不足、空间分布不均、配置效率低下，公共服务设施设缺乏上位规划的有效配置。随着产业园区的开发设不断推进，公共服务设施供给滞后于产业园区设的问题愈发凸显。由于试验区为产业新区，距离梧州城区较近，公共服务设施在城区和试验区的配置上存在非均等化的问题，设施资源优先考虑在城区周边布局，试验区内的学校普遍存在生源转学城区、招生普遍不足的情况，设施边缘化现象较为突出。试验区的设立，使原有的镇村单位行政区划调整为街道社区，而现状公共服务设施未能相应进行配置和完善，不能满足试验区日益增长的需求。设施的缺乏和体系的不完善是制约试验区提升公共服务水平的重要因素，规划需综合考虑试验区的区位条件、现状基础和开发设情况，构足以匹配试验区发展目标的公共服务设施体系。3.2服务对象多元化和设施需求阶段性差异目前试验区的人除村庄居民以外，其余大都为企业职工或自由职业者，收入普遍较低。现状公共服务设施需求主要集中在基本生活服务和基础教育及医疗方面，而对文化娱乐体育方面的需求较少。在农民变市民的过程中，居民的生活观念和需求层级也将随着产业园区的里紧为20三设面临着各式各样的转变。在传统园区公共服务设施规划中，自上而下的公共服务设施配置模式，缺少对于不同人群的需求调查，容易导致公共服务设施供需两端的“信息不对称”，从而产生设施供给与需求匹配度不高的问题。同时，由于存在设施服务人预测的不确定性，造成阶段性的服务设施配置出现供给过剩或者供给不足的矛盾现象。规划应遵循产城融合的发展规律，根据产业园区不同阶段与需求特征配套公共服务设施，使公共服务设施的供给和配置契合产业园区发展的阶段需求。3.3地方规范要求下的规划单元在产业园区的不适宜性《梧州市城市规划管理技术规定》中对公共服务设施的配置，主要根据人规模和居住户数划定居住区、小区、组团三级规划单元（其中居住区人规模一般为3万至5万人，用地规模为75至125公顷：小区人规模一般为0.7万至1.5万人：用地规模为17.5至37.5 公顷：组团人规模一般为0.1万至0.3万人，用地规模为2.5至7.5公顷)，并按照这级体系来配置相应的公共服务设施。由于产业园区和一般城区的尺度存在较大的差异，试验区实际开发设单元与梧州市地方规范划定的规划单元难以匹配，尤其是试验区内设立围网范围较大的综合保税区，从而导致公共服务设施无法参照规范要求进行安排。实际开发单元与规划配置单元的规模差异导致设施配套缺乏明确的配置标准，现行地方规范下的传统规划理筑素前网ZC.NE1

方法并不适用于试验区的发展需要。因此，需要寻求一种适合产业园区的规划配置单元划分方法，在人规模的基础上，再根据人群分布特征与地块功能区划界等因素进行配置单元划分，以满足配置单元的多元化需求。3.4规划控制和管理的缺失导致设施用地难以落实作为一种公共资源的公共服务设施，其拥有的非营利特性使其在市场经济下很容易受到侵蚀，公众利益难以保障。很多产业园区在设过程中，都或多或少地出现了公共服务设施用地受蚕食、难以落实的问题，以至于后期出现设施设无地可落的困局。究其原因，一方面是由于规划控制的缺失，由于缺乏上位公共设施布局规划指导，控规编制中对公共服务设施的针对性并不足，以至于公共服务设施规划配置与实际需求出入较大。另一方面，由于公共服务设施的公益性，初期设资金较为紧张，其用地在开发商利益导向的拿地行为下完全处于弱势地位：公共服务设施用地时常在控规调整中被工业和商业等其他用地占用，具体表现在社区级设施缺乏较为严重，地方政府和规划部门的管理失位也是导致公共服务设施实际设与规划差距较大的重要原因之一。试验区同样存在出现上述问题的风险，为提前规避此类问题的出现，规划应对公共服务设施用地进行严格控制，同时对公共服务设施项目设进行重点落鞅 4.粤桂合作特别试验区公共服务设施配置的策略议 4.1统筹城区设施资源，构合理的设施体系在试验区公共服务设施规划中，规划充分考虑试验区的区位特点，在规划范围的基础上划定协调范围，要统筹考虑整个协调范围粤桂合作特别试验区（包括广东片）和临近梧州城区的公共服务设施配置，使规划范围内的设施配置能够辐射和兼顾满足协规划范围调范围内的服务需求。规划尤为注重与梧州城区的关系，并图1粤桂合作特别试验区江南片区范围示意图根据梧州城市发展的具体情况对试验区内的公共服务设施进行针对性的分级，主要是在梧州市“居住区级、居住小区级、居住组团级”三级规划单元的基础上进行调整，按“城市级一片区级一社区级”三级进行配置。城市级：以悟州市乃至更大区域为服务范围的公共服务设施，主要提供生产服务和文化需求的设施项興尚理览素前网ZC

目，需留出较大的独立用地，并充分考虑其对整体城市发展的影响作用：片区级：配置服务于整个粤桂合作特别试验区的公共服务设施，应满足与其规模相对应的设施需求量，主要提供大型文化休闲类的设施项目：社区级：对应居住区、小区、组团等规划单元，充分考虑设施的服务能力和服务半径，宜相对集中布置规模不等的社区便利中心，主要提供最基本的日常生活服务类的设施项目。在控规中的设施表达上，对于城市（区）级设施，规划只需划定用地的边界，确定其规模和开发强度等控制指标：对于社区级设施，则需明确各规划单元内的人规模对应的设施需求，以保证设施服务的均等性和合理化控制。4.2满足多元化和阶段性需求，进行设施差异化设置为应对产业园区内不同群体对公共服务设施需求不同的问题，规划对服务对象构成、设施类型的需求差异等进行分析，加强案例分析和需求预测，对公共服务设施进行差异化设置，使公共服务设施配置更符合民意和园区发展需求，尽量缩小实际需求与规划配置之间的差距。4.2.1服务对象构成已根据试验区功能分区和用地批租情婚育情况 35以上 31-35 况，未来试区的将包括生导人 10 2的年龄（岁）后勤服务人员、配套服务人员、中层以上梨士及以上本料大专管理人员和职工家属等类型的服务人群，高中与中专切中及以下学历情况服务对象构成表现出年轻化、未婚占比重 5000以上 3000-4000 等特征。同时，服务对象的学历水平、经 2000-3000 1500-200 工请收入（元）济能力的不同对设施服务类型和水平的需室中层以上管理人员配度纸务人类求都会有所不同，在公共服务设施的规划后服等人员主导产业工人员构0 10%20 30外 40 50 6070例布局中须充分考虑这种群体分化的影响。图2类似产业园区员工构成异质化特征 4.2.2设施类型的多元化人都有其喜好和偏向，在产业园区中不同人群必然有其特有的设施需求类型及结构，通过对各类服务人群的服务设施需求分析，可以满足不同人群对设施类型多元化的需求。基于产城融合的考虑，相对于一般的产业园区，未来试验区将以城市新区的方向进行设，城市 1由于试验区为产业新区，现状设刚刚起步，本次研究数据主要来自《广西营商环境课题研究》对扩广西区内类似产业园区的间卷调研。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

综合功能的服务水平也应相应提高，在设施需求类别方面具有更为全面的要求。同时，在对广西类似产业园区的调研中发现，教育设施和医疗卫生设施在产业园区发展中的需求度持续旺盛，也是普遍反映急需补充的设施。对于已婚职工而言，其更为关注子女的教育问题，所以小学和幼儿园等基础教育设施需求度较高婚后。而对于年轻员工，其更关注自身学历教育和工作技能等可以获得持续的提高，并对于职业培训、继续教育等方面的诉求较为强烈。主导产业工人大型超市/百货、餐饮店、银行、职业敏育、美容美发店、医院、文化活动中心等中层以上管理人员购物中心、美食城、银行、健身中心、影剧院、俱乐部阅后勒服务人员大型超市、期物中心、中小学、医院、银行、美容美发店、卫生所、影副院鹅职工家屏大型超市、银行、中小学、文化用品店、邮政所、科技馆、少年宫等配来服务人员大型超市/百货、菜市场、美食街、中小学、银行、美容美发店、医院、影副院等图3类似产业园区员工公共服务设施需求分析幼儿回社区卫生量务站必须票必须中小学 ·菲必须柱区卫生霰务中心无必袋 ·无必要 30 100 406080100%图4类似产业园区教育设施和医疗卫生设施需求度分析 4.2.3使用频率和空间敏感度的差异使用频率是影响公共服务设施布局层级和数量的关键因素，不同人群对公共服务设施的需求内容和结构的分异可以直接在使用频率上得到体现，如管理人员对购物中心、综合医院、酒店、体育场馆等一些服务品质高、服务类型全的大型公共服务设施需求更为迫切，其他群体则对该类设施的需求度则较低，使用频率也普遍较低，而对基本的生活服务设施使用频率就偏高。同时，不同社会人群受到经济能力、习惯偏好等因素影响，对于各类设施的空间敏感性也有较大差异，规划基于人群对公共服务设施可承受的最大距离的分析，合理划定设施服务区域，指导公共服务设施布局，从而提高公共服务设施的可达性和使用频率，使公共服务设施的布局更为合理化和人性化。理筑素前阀Z.ZC.ET

菜市场菜市场 500 银行 03 银行餐饮店餐饮店 800 影刷院影别院养老服务设施养老服务没施酒店01 酒店灶区卫生服务中心（站）杜区卫生服务中心（站）800 医院医院休闲娱乐设施 0.8?休闲娱乐设施图书馆中08 图书馆 800 文化活动中心文化活动中心 506 户外运动设纯 2.户外运动设婉 500 便利店大中型型超市便利店 00 2 社区服务中心大中型型超市社区服务中心 30而使用獭次（次/周）0 1 2 0 500 1000 图5类似产业因区公服设施每周使用频率分析图图6类似产业园区公服设施空间可承受最大距离（来）4.3合理划定配置单元，确定匹配的设施规模和等级为适应试验区人群结构在地理分布上的差异，适应特定区域设施需求趋同的现实状况，规划在总规基础上，结合城市自然界限、台地划分、主次干道、主要功能区划分等情况，将试验区划分为6个单元，并在此基础上又细分为15个小单元，小单元与居住区、小区、组团等社区单元对应。根据各配置单元的主要功能和人群结构，对配置单元内的人数量和设施需求进行预测，对应人和用地规模，确定匹配的设施规模和等级，针对性地配置各单元内的公共服务设施，以满足各配置单元在设施需求的差异性。同时，针对居住单元和产业单元，对应设置社区邻里中心和工业便利中心，促进试验区公共服务设施均衡布局。社区邻座中心社区领里中心使可中图7社区邻里中心、工业便利中心规划布局图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

表2各配置单元公共服务设施需求情况表 A单元 B单元 C单元 D单元 E单元 F单元主导功能现代居生态居住、仓储物流、工业、综合工业、配套工业、商业金触、住健康养生滨江居住保税区居住综合服务产业工人产业工人、中层以上产业工人、后勤服务人村民安后勤服务人产业工人、配套人群结构置管理人员、中层以上管员、配套服员、配套服服务人员、中层职工家属理人员以上管理人员务人员务人员、职工家属行政管理与社区服务设施 △教育科研设施 △△△△△医疗卫生设施 △文化设施 ?体育设施 0 商业服务设施社会福利与保障设施 △△△注：“”为必须配置的设施，“△”为根据需要可设置的设施，“”为不需要设置的设施 4.4刚弹控制相结合，多方式保障设施落地为应对产业园区发展特征、人需求的动态性以及设施开发时序的不确定性，规划采用刚性与弹性相结合的设施控制方法，以适应复杂多样的实际设需求，减少设施配置的不确定性。从晶方武土，银据公共服务设施落地的不同规划采用不同的方式进行控制，对如中小学、医院等对整个试验区都将实现服务覆盖的设施应采取刚性控制，明确其用地界线和开发控制指标：而对如社区卫生服务站、小型文化活动站等可附设的社区级设施则采取定点不定界的柔性控制方式。明确其主体筑的配要求。从设施的利益性上，对于需独立占地的公益性公共服务设施，实行刚性控制，明确规定其用地规模和边界，加强规划控制和落实，原则上禁止变更其用地性质：而对于商业零售店、餐饮、娱乐等经营性公共设施，规划则保持一定弹性，在满足其所在地块的总量规模和控制指标的基础上，允许其根据市场需求进行用地调整，但须保障在大的规划单元内设施配套种类和容量与其主导功能协调，避免外部负效应的产生。同时，对于设施用地被其他用地占用的情况，规划议可通过同一配置单元内的用地占补平衡来实现用地落实。如果在同一配置单元内无法实现，可采用区域互补的方式，通过周边配置单元对设施用地进行落实。另外，还需加强规划管理的监督力度，提高规划的强制实施力度，防止市场寻租行为对公共服务设施空间的蚕食。为保障公共服务设施项目的设，规划对应阶段工作重点，制定各类设施的分期实施计划和年度预算计划，以“基本生活服务到文体娱乐，再到高端综合服务”的设轨迹，分期分重点设设施项目。同时，为加强设施项目的资金保障，规划议大力推广PPP模式，吸興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

引社会资本对城市公共服务设施进行投资和设。同时，还应加强政府的财政支持和管委会的财政预算，继续加大对公共服务设施设资金的投入。5.结语产业园区的发展是一个长期且不断变化的过程，期间将面临各种的更新和转型，这也决定了产业园区公共服务设施配置的动态性和复杂性。产业园区（尤其是产业新区）公共服务设施的配置和设，直接影响到园区的社会生态，是园区和企业吸引人才和留住人才的关键因素。如何应对产业园区公共服务设施需求的阶段差异性，是产城融合背景下园区发展面临的重要课题。在产城融合背景下，产业园区规划配置公共服务设施应从园区的实际需求出发，考虑服务对象多元性的差异化配置，构合理的公共服务设施体系，确定与配置单元匹配的设施规模和等级，并通过刚性和弹性结合的方式，保证公共服务设施的顺利实施，最终保障园区内产业工人和居民享受与城区同等设施的权利，实现产城融合。参考文献 )李文郴栏线李肉解折要对烤市规划学列201272059103N正 [2刘荣增，王淑华·城市新区的产城融合)城市问题2013,6(215)18-22 [3]胡忆东，成钢城市社区公共服务设施配套标准研究的若干思考与探索一以武汉市为例[U城市规划学刊2009年第7期 [4]蔡视·高科技园区公共服务设施规划研究一以张江高科技园区科技创新区为例D小同济大学工学硕士学位论文·2007年 [5]张晓伟，罗小龙，刘豫萍，许骁公共服务设施在产城融合中的作用一以杭州市大江东新城为例[小城市问题2016年第3期 [6]张磊，陈蛟：供给需求分析视角下的社区公共服务设施均等化研究[U规划师2014年第5期第 30卷 [7刀胡畔，张召·基本公共服务设施研究进展与理论框架初构一基于主体视角与复杂科学范式的递进审视[城市规划2012年第36卷第12期 [8]草文丽，周辉峰·宜居城市设背景下南宁市五·象新区公共设施规划叮规划师2014年南宁市城乡规划设计研究院专辑第30卷作者简介熊耀平，华蓝设计（集团）有限公司，规划师：沙鸥，华蓝设计（集团）有限公司，规划师。興尚理筑素前阀Z..ET

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