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规划实施与管理058.长沙市居住公共服务设施规划管理与实施对策PDF文本

长沙市居住公共服务设施规划管理与实施对策方可，郭美芳，唐裔摘要：当前城市规划设工作从重物轻人向更加注重民生导向转变，城市居住公共服务设施是满足居民日常生活需要的重要设施，公共服务设施的配套状况决定了居民使用的便利程度，影响着居住生活的质量。通过对长沙2县6区85个街道533个社区的公共设施的现状进行空间数据收集和现场田野调查，发现长沙在居住公共服务设施方面存在配套标准不完善、临改违现象突出、规划实施不理想等问题，并从技术和政策层面提出了长沙市居住公共服务设施规划管理与实施对策的议.关键词：公共服务设施，街道，社区，居住，配套标准 1 研究背景改革敢30多年的快速城镇花历经的是头场“规模化、增量化的城巾设运动，城市规划设更多注重提高设容量、拓展城市空间。在城市经济、人、规模迅速增长和膨胀的上扬状态下，城市公共服务设施的承载能力却如悬崖跌落式的下降。如片面追求住房供给，忽视环境和服务设施质量：房地产商以追求商业利润为目的，住区公共配套设施缺严重等。中央城市工作会也明确提出“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性…推动城镇常住人基本公共服务均等化”，为城市居民提供安全、舒适、均等和便捷的公共服务，是新时期我国城市公共行政和政府改革的核心理念，也是城市规划工作需要思考和努力的重要方向。随后《国务院关于进一步加强城市规划设管理工作的若干意见》进一步提出了要“健全公共服务设施，打造方便快捷生活圈”，新时期城市公共设施规划设将更多重视“社区化、便民化”，构和完善城市居住公共服务设施体系，不仅是提高城市公共服务水平的重要途径，也是实现城市基本公共服务均等化的有力保障。2长沙居住区公共服务设施配置现状对长沙市2县6区85个街道533个社区的公共设施的现状进行空间数据收集和现场田野调查，包括对教育设施、医疗设施、文化设施、体育设施、养老设施、行政管理设施及其興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

它设施等7类设施的配内容、配置方法、设置标准、实施现况、管理现况分别进行了针对性调查，并通过网络平台、平台以及现场问卷等形式开展民意调查，了解长沙居住公共服务设施设的现状情况和主要特点，做到“摸清家底”。2.1设施覆盖水平：街道级设施的覆盖情况优于社区级设施从覆盖率来看，街道级覆盖率平均数为：64.5%：最大值为小学95.3%：最小值为养老院 27.1%。街道文化活动中心、养老院覆盖率较低。社区级覆盖率平均数为：35.1%：最大值为社区管理用房58.2%：最小值为居家养老中心20.80%。社区级公共服务设施整体覆盖水平较低，由此可见小型的居住公共服务设施缺非常大。1.2 0.8 0.6 配率 0.4 0.2 航鬃材飘J星.ZC嘴T 图1街道级设施覆盖率幼儿园 0.7 卫生服务站诊所社区文化活动室其它 0.4 室外健身广场 0.3 室内健身馆 02 其它社区居家养老中心 0.1 社区管理用房 0 警务室卫生服务幼儿园诊所社区文化活动室社区居家养老中心室内健身馆社区管理它警务室垃圾收集公厕垃圾收集站公厕图2社区级设施覆盖率 2.2配标准情况：养老和文体设施配标准低通过将现状居住公共服务设施标准与国家相关标准规范的对比得出，行政管理和服务興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

设施、医疗卫生设施以及垃圾收集站、公共厕所等设施的现状设标准达到或超出了国家相关设标准，文化体育设施、养老设施现状设标准较低，尤其是体育活动中心、室外健身广场、社区居家养老服务中心等设施严重低于国家标准。表1长沙居住公共服务设施现状配标准情况表筑面积（平方米）用地面积（平方米）标准规范值设施名称现状平现状平标准规范值标准规范值备注均值均值参考北京、上海、广州、街道办事处 2675 17402400 5547 13801520 武汉、南京等10个城市平均值 1600 (51人以上)2000 11801550 (3150人)14751940 派出所 1345 870`1130 (2130人)1843 1090`1410 国家标准 550820 (1120人)1000 260470 (510人)曲 ∠7 600F 三(3000人以下).NE 社区服务站 800 600800(3000^6000人)838 国家标准 8001000(60009000人)文化活动中心 600 8002000(<5万人)<>800 国家标准文化活动室 328 172417 484 国家标准体育活动中心 1264 3600^4900(3万5万人)1221 国家标准 1030013600 室外健身广场 2665 国家标准 (3万5万人)1400 (≤5万人)社区卫生服务 4335 1700 (5万7万人)4225 国家标准中心 2000 (>7万人)750 (1万1.5万人)社区居家养老 424 1085 (1.5万3万人)486 国家标准服务中心 1600 (3万5万人)垃圾收集站 112 ≥80 131 国家标准公厕 70 3060 97 60100 国家标准 2.3规划配及实施情况：配方式多样，主体不一规划配的分析主要是为了了解设施的设方式是否为规划配。在现状设的设施中，除幼儿园、养老院外，按规划配的比例大多都在50%以上。非规划配超过30%的有幼興尚理筑素前阀Z..ET

儿园、街道文化活动中心、社区文化活动室、室内健身馆、社区居家养老中心、警务室、菜市场。90.009%80.009%75.246 76.36%73.72%75.17644%70.009%66.109%60.94%57.27%59.29%60.89889%60.00%54.90%55.12%55.00%50.00%41.93%40.00%36.36%30.00%2.2 %20.009%规划配 10.009%所占比率 0.00%非规划配景银母厨霸所占比盗图3 各类设施的规划配比率配实施情况主要通过了产权主体情况和设主体情况进行了分析。政府产权占有较高的有社区居家养老、室外健身广场、警务室、社区管理用房、社区文化活动室：集体产权占有较高的有警务室纺园，社区交化活动堂?社区管理用房、拿外健身广场：个人产权占有较高的为幼儿园 400 350 300 250 200 150 政府 100 器集体 50 个人街道文化活动中心仕区卫生服务中心幼儿园社区文化活动室室外健身)派出所 ×是茶杂老浦办处社区管理用房收果流公市场图4产权主体的形式及比率分析从设主体上看，政府设较多的有社区居家养老、室外健身广场、警务室、社区管理用房、社区文化活动室。集体设较多的有社区文化活动室、室外健身广场和社区管理用房。由开发商设较多的有幼儿园、室外健身广场和社区管理用房。个人设占有较高的有：幼儿园。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

350 300 250 200 150 政府 100 集体 50 0 开发商街道文化活动中心幼儿园室外健身广场社区文化活动在区卫生服务中心室内健身馆其它养老院社区管理用房公垃圾收个人图5设主体的形式及比率分析 3长沙居住区公共服务设施管理与实施主要问题分析目前我长沙市居住公共服务设施配方面存在的问题集中在以下几个方面。3.1缺乏完善的配置标准目前居住区公共设施配套标准规范众多，难以统一，如居住区设计规范、各专业规范等等不一而足。在规划管理中套用标准不统一，或者有些设施缺乏相应规范，存在较大的自由裁量权。如体育部门有人均场地面积要求，民政部门有街道和社区养老设施配的百户面积指标及配段施内容的要求，卫生部门有街道和社区卫生服务中心S站的设要求，但未明确规划设的标准。而在北京、上海、广州、重庆等多地，早己形成完善的配置标准，长沙的标准制定是较为滞后的。因此，亟需以一套完善的标准体系应对居住公共服务设施的规划设问题：一要扩大范围，全面覆盖各类居住公共服务设施：二要统一径，全面梳理和整合统一各个部门的相关要求：三要明确分级与分类，同时确定各类公共设施的定量标准，从而为未来的设项目编制与审批提供依据。表2长沙各类居公共服务设施规范及政策一览表类别设施名称国家规范或政策地方规范或政策行政街道办事处《城市社区服务站设标准》《党政机关办公用房设标准》管理派出所《公安派出所设标准》与社长沙市社区党和社区设三年区服社区公共服《城市社区服务站设标准》行动计划(2015-2017)》务设务中心《长沙市物业管理用房规定》施基础《城市普通中小学校校舍设《长沙市城市中小学校幼儿园规中小学教育标准》划设管理条例》（修正）興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

设施《中小学校设计规范》《长沙市普通中小学校校舍设标准》《长沙市中心城区中小学校布局规划》《长沙市城市中小学校幼儿园规幼儿园《托儿所幼儿园筑设计规范》划设管理条例》（修正）《长沙市民办幼儿园设置标准》文化活动中《文化馆设用地指标》《长沙市文化设施用地专项规划》心《文化馆设标准》文化全民健身活长沙市政府《设现代体育公共服体育动中心、健《城市社区体育设施设用地务体系三年行动计划(2015-2017 设施身广场、社指标》年)》区多功能活《长沙市体育设施专项规划》动场社区卫生服医疗长沙市《基层医疗卫生机构设指务中心、社《社区卫生服务中心、站设标卫生导标准（修订版）》区卫生服务准》设施《长沙市医疗卫生用地专项规划》站癣人向筑J 长沙市社区养老服务设施项目养老照料中心、《城镇老年人设施规划规范》J设和资金管理办法长沙市政府《关于加快发展养老服设施社区居家养《社区日间照料中心设标准》务业的实施意见》老服务中心《长沙市养老服务设施布局规划》垃圾收集站《城镇环境卫生设施设置标准》《长沙市环卫设施专项规划》《城镇环境卫生设施设置标准》公厕《长沙市环卫设施专项规划》《城市公共厕所设计标准》《长沙市农贸市场设提质工程其他《标准化菜市场设置与管理规生鲜市场设标准（试行）》设施范》《长沙市农贸市场设专项规划》《城市公共交通站、场、厂设计公交首末站规范》《城市道路交通规划设计规范》3.2现状设施的“身份”及存续期问题在调研中发现，有些设施是通过改、临以及违的形式存在，违是非法的，按理应该拆除，但已经产生了一定的社会服务效果，如何处置值得探讨。而改、临虽具合法性，但其存续期也有限，临最多4年需拆除，而改的项目其原本的筑功能、结构、日照通风条件未必能满足新的需求，同样会存在隐患，能否长久下去也要观察。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

3.3未约定规划设要求在规划条件及土地出让条件中，未约定居住公共服务设施设的内容、设的时序、设的规模、设的位置（用地及楼层）、移交的方式等，使得后期实施及使用的效果不够理想。3.4居民的刚性需求受到一定条件的制约第一，体育活动场地的设受绿地率的制约。长沙的标准40%在全国都算比较高的水平，在调研中发现居民对于体育场地（球场、健身广场）的需求特别大，但如果项目中实施较多的体育场地，很可能绿地率就难以达标（因硬化的体育场地不计入绿地率），对于项目的报产生影响。第二，居住公共服务设施设状况尴尬。大量的公共服务设施为公益性的，利润微薄，若政府不加大投资设，单纯通过市场或通过项目配很难较好的解决。如羽毛球馆多是通过仓库改或进行临、违实施的，投资省、见效快，如果通过正式取地来设，则投资运营成本较高，市场主体缺乏积极性。但若通过其他方式又面临不合法或存续期有限等问题。3.5实施机制不够顺畅第一对各携货的禁理，生、购？制件林还不够明晰，政府与开发商的职责划分也不够清晰，且部门之间的工作对接还不够紧密。第二，个别会产生邻避效应的设施如垃圾站等，因设方未和住宅同步设、同步验收，造成后期无法实施，产生很大的矛盾纠纷。4基于规划管理与实施的对策议 4.1制定长沙市居住公共服务设施规划配标准考虑到设施配置的可操作性，以及与现有行政管理体制对应，便于设施落实，同时兼顾长沙市街道社区行政单元的个体差异性，议按照街道级、社区级两级进行配套，同时增加居住项目配内容规定。按照长沙街道和社区人统计情况，以及考虑到现实情况，公共设施的配置标准不宜脱离实际，因此议街道级按照3-8万人规模进行配，社区级按照0.5-1万人进行配。分老城区和新城区分别制定政府规划性文件《长沙市居住公共服务设施规划配标准》，将国家、地方及相关部门的政策要求纳入到该标准体系中，在规划编制及新项目实施时予以落实。试行一段时间后，如果有必要，可以参照重庆、天津的模式制定为地方标准，具备更好的实施效力。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1

4.2在规划图则、规划条件及用用地出让条件中予以落实在有条件实施的新城区以及还有存量（棚改）用地的老城区规划编制中，对于居住区级 (街道层级)的公共服务设施要在控规编制（城市设计）中定点定量，宜独立占地，确定设施的用地位置、规模和设内容。居住小区（社区）级的公共服务设施要在控规编制（城市设计)中定点，将社区需增设、完善的设施布置在新居住、商住项目地块内，在下达规划条件时纳入其中，约定规划设条件。对于新和配的设施尤其是项目配的设施，在制定规划条件和土地出让合同时，要约定设规模、设时序、布局要求、移交方式等。4.3制定居住公共服务设施实施三年行动计划议将三年内完善居住公共服务设施的配置率（市区达到100%）作为本届政府的一项重要工作目标，明确居住公共服务设施配置的强制性及引导性内容，明确由一个部门牵头会同相关部门进行用地及资金的测算，明确责任主体，制定三年行动计划稳步推进。按照调研的85个街道现状设施配置情况，尚需增加幼儿园46所：行政管理与公共服务设施（街道办、派出所）需增加30处：居住区文化活动中心需增加53处：居住区体育活动中心需增加43处：社区卫生服务中心需增加19处：社区老年人日间照料中心需增加62处。按照暂拟定的设施标准初步预算未来需提供的用地约为78公顷，总筑量约为90万平方学可主L子杀个小内心.N二米。按照公共服务设施配的一般标准3000元/平方米计算，需政府投入的设资金总额为 27亿元（不包括未来土地征收、拆迁等成本）。4.4制定完善的配套政策 4.4.1按照“、增、改、插”四字的策略来完善居住公共服务设施的配置 “”：即新。一是独立占地新和项目配。按照三年行动计划的要求，在有条件的地区独立占地新（街道级）和项目配（社区级）居住公共服务设施。公共服务设施宜集中布局，既便于居民的使用，同时便于政府的管理。二是探索居住项目绿地率指标认定的标准。对于体育场地，在规模不太大，结合绿地布局时，可以考虑完全或折算计入绿地率。“增”：一是结合“四增两减”开放共享。对于机关大院、企事业单位逐步开放共享公共活动空间、绿地、停车等设施。二是结合棚改项目增配。在棚改项目中要留有20%的用地用作设公共服务设施及绿地。“改”：一是加强用地的兼容性。鼓励用地的混合性使用，制定不同用地对于居住公共服务设施的兼容性。比如在公园绿地中可局部兼容低密度的公益性为主的体育设施用地等。二是制定筑性质改变的相关要求。根据调研，有很多设施是通过租赁、购买、改实施的，比如将办公筑改为医疗筑，将住宅改为养老、将废弃的厂房、仓库改作养老，将架空层興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

进行封闭等，功能发生转变后对于筑本身的要求会存在转变，因此需要制定更加明确的分类要求包括鼓励、允许及不宜。针对每一种制定更加细化的要求，包括环评、卫生、消防、安全等的评估等，以及是否需要补交土地出让金等。表3居住公共服务设施改导则表原性质住宅办公楼商铺厂房或仓库新性质卫生医疗不宜鼓励鼓励不宜文化活动不宜鼓励鼓励允许体育场馆不宜允许允许鼓励居家养老鼓励允许允许不宜社区办公允许鼓励允许不宜 “插”：一是启动全市零星用地、空坪隙地的清查，由各区政府牵头、街道为主体开展。本次调查中，大部分街道和社区都能明确提出所辖范围内少量的零星用地和空坪隙地可用于完善公共服务设施，因此议全市启动清查。清查完后，对于居住公共服务设施缺严重的街道和社区，可以在有条件的零星用地、空坪隙地上由街道商有关部门实施公共服务设施。二是1.5级开发设。对于已储备尚未出让的项目，若短期内无开发意向或者为了土地预热，可以采用工.5级开发实施居住公共服务设施。三是利用大型立交桥下实施公共服务设施。立交桥下的空间很高，又便于停车，可以探索实施为公益性的体育场地如羽毛球场、气排球场、篮球场等（不一定是标准体育场）。4.4.2明确各项设施设、运营和产权的主体及实施机制为了确保各类设施的设机制的顺畅以及完善的管理运营，议应明确街道、社区各类设施的设、运营和产权主体。居住区级公共服务设施宜集中布局独立占地，由政府投资设，产权归政府。其设方式可以借鉴苏州工业园邻里中心的设方式，对社区公共设施配套设思路是：配套先行、政府出资、立苏州工业园区邻里中心管理平台。成立了邻里中心发展有限公司（苏州工业园区管理委员会直属独资企业），由其投资设与运营。共配了29个邻里中心，每500米的服务半径，配套12项基础服务功能（菜场、修理箱、洗衣店、美容美发、药店、卫生所、社区活动中心、文化中心、超市、银行、通讯、餐饮)。居住小区级公共服务设施以项目配为主，由开发商代，采取无偿移交或政府回购。议对于由开发商代无偿移交的模式应考虑逐步改变。因随着公共服务设施标准的出台，其配的规模较之之前有很大的提供，单纯由开发商代无偿移交的模式不可持续。其他新项目若不需要再提供配任务的则交配套费，由政府进行统筹安排确保公平性。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

4.5实施社区规划师制度整个城市的发展己经由“增量规划”转变为“存量规划”，如何提质和提效是未来规划发展的重心。在调研中，街道社区及其居民在发展中存在很多的规划诉求与自身的想法，但是缺乏专业的人员进行指导，同时也缺乏反馈的渠道。因此，逐步实施社区规划师制度，可以更加有效的搭起政府与社区的沟通桥梁，开展“社区规划”，让社区的居民真正地参与到规划制定中，同时将政府政策、规划常识等潜移默化的传递。4.6搭全市街道社区社会管理信息平台因街道社区工作涉及多个职能部门，受平台及行政体制的制约，目前数据难以共享，议由一个部门牵头搭全市社区管理信息平台，各部门将街道、社区的信息数据进行共享（可以借鉴武汉社会综合管理系统设模式)，包括公共服务设施的实施情况等，每个街道、社区能安排一名专人，配合相关部门负责数据的维护与更新。5结语长沙市目前居住公共服务设施的配标准还不完善，设施配质量普遍较低。文体、养老等设施在新时代的高需求意愿下缺严重。同时在规划管理与实施中，设施的配往往不 NE 能较好的落实，导致在岳现许多酯设、违的公共服务设施成为“服役”的生力军，但有存在“身份”认证的尴尬。针对上述问题，本文基于利于规划管理和促进实施的角度，提出了相关对策和议，为长沙市居住公共服务设施配水平的快速提升提供一个客观、有效、切实可行的工作方法。参考文献 [山陈伟东，张大维.中国城市社区公共服务设施配置现状与规划实施研究).人文地理，2007,97(5)[2]孙德芳，秦萧，沈山.城市公共服务设施配置研究进展与展望).现代城市研究，2013，(3)[3]沈山，秦萧，孙德芳，方雪.城乡规划公共服务设施配置与实证研究M.东南大学出版社，2013 作者简介方可，长沙市规划勘测设计研究院，工程师：郭美芳，长沙市规划勘测设计研究院，工程师，注册规划师：唐裔，长沙市规划勘测设计研究院，工程师，注册规划师。興尚躓素前阀Z..ET

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