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规划实施与管理061.美国区划对我国城市规划编制技术创新的思考——以厦门为例PDF文本
规划设计

美国区划对我国城市规划编制技术创新的思考以厦门为例欧阳邦，王唯山摘要：美国区划在一百多年的发展历程中，其技术手段与理论内涵发生了很大的变化。我国早期对区划的借鉴主要是其综合控制指标体系与相关的分区理念，但随着中国城市化进程的变化以及规划技术力量的进步，区划对于处在发展转型时期的我国又产生了新的意义，结合厦门近些年来城市规划编制的实践与创新，对我国规划编制技术提出新的思考，以期待城市规划的编制能够更好地适应城市未来发展的需要」关健词：区划，城市规划编制，技术创新，控制性详细规划，厦门1、引言美国区划(zoig作为种有效的城市规划管理手段对世界上许多国家的规划编制技L三工术都产生了深远的影响。我国在二干世纪八十年代，曾借鉴美国的区划技术，结合我国实际国情，创造性地发明了控制性详细规划（以下简称“控规”），极大程度的完善了我国的规划编制体系。控规在我国三十多年的实践过程中，较好的落实了城市总体规划的发展意图，指导了城市的有序设与发展，但同时对其的争议也一直不断，如编制的科学性、实施的严肃等问题一直饱受诟病。美国区划是一个不断发展与丰富的过程，在一百多年的实践过程中，区划针对城市发展中出现的种种问题，其技术手段与理论内涵发生了很大的变化。而在经历了三十多年的快速城市化之后，我国城市目前发展的实际情况也与改革开放之初有很大的不同，重新思考理解区划，对于处在转型时期的中国城市具有重要意义。厦门在近些年来的地方规划实践中做出了很多探索与创新，剖析区划的发展内涵，结合地方实践经验，对我国规划编制技术提出创新的思考，以适应城市未来更好的发展。2、美国区划的发展区划是一种对土地使用进行分区管理的手段，西方学者普遍认为最早的区划出现在德国的法兰克福。美国在二十世纪二十年代的工业化浪潮之后，城市人急剧增加，城市物质环境质量严重下降，并由此引发了一系列城市问题，严重危害到城市居民的生活健康与质量。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
起初，美国政府希望通过公共卫生改革以及城市美化运动来改变工业化对城市的恶劣影响，但最后美国人发现，只有对私有土地进行公共化管理才能解决工业时期的城市问题。由此，借鉴德国经验，美国的区划应运而生，并在全美推行开来。总体来说，美国区划的发展可以分为两个阶段，传统区划从二十世纪二十年代到二十世纪六十年代，现代区划从二十世纪六十年代至今。2.1传统区划1915年位于纽约下曼哈顿地区的公平大厦成，这座高42层的庞大筑对周边筑的采光、通风造成了严重的影响，引起了周围居民强烈的不满。同时，在二十世纪初期，美国土地私有化程度极高而且设处于无管控的状态，工业与商业、居住混杂，对城市生活和土地价值造成了严重的影响。工业化时期的城市问题可谓积弊已久，纽约市政府意识到问题的严重性之后，在律师巴塞特(Bassett)等的倡导下于1916年通过了具有历史意义的美国首部综合区划管理条例一一纽约筑区划条例。纽约区划的实施对于处在同样发展问题的美国其他工业城市犹如久旱甘霖，在1924-1926年美国标准州区划授权法通过之后，区划在美国普遍实施开来。传统区划的纳容构城般包西部分，文本和图则文本一般包括总则定义、分区管.CU.理规则和管理实施四部分。图则是反映土地用途、筑高度限制、分区边界线及控制指标的综合性图纸。传统区划的核心控制指标主要分为三类：(1)土地用途分区，分为居住、商业、工业三大类，以避免彼此之间的干扰：(2)筑高度限制及退缩，主要规定了筑物的高度不得超过其相临街道的一定倍数，如果要超过这个高度继续向上造，其临街面必须向后退一定的距离，以保证街道有足够的采光与通风：(3)筑院落控制，根据筑高度对筑院落提出一定比例的要求，避免筑密度过大影响整体空间环境。而在二十世纪二十年代之后，针对汽车增长所带来的交通堵塞问题，又增加了离街停车及装卸场地等规定，进一步完善了区划的控制指标体系。传统区划的实施基础是宪法所赋予的警察权(Police Power),警察权是指政府有权为了公共利益而对私有土地进行规范化管理。从早期实践来看，传统区划针对工业化时期的美国城市起到一定的效果，但随着人们价值理念的转变，传统区划在技术和方法上迎来了一次新的变革。2.2现代区划事实上，区划是一个不断发展与丰富的过程，但在二十世纪六十年代之后，区划的技术理念和控制方法有了较大的革新与进步，所以将之称为现代区划。现代区划与传统区划的主興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
要差别反映在两个方面，即指标体系的完善与灵活的区划技术的出现。在指标体系方面表现为由传统的间接控制转变为直接控制，增加容积率、住宅密度、空地率等指标实现对区域内人、筑密度的直接控制以保证较高的物质环境水平，增加天空曝光面代替原来的筑限高及退缩减少对筑多样性的限制。针对环境卫生问题，还增加了性能标准(PerformanceStandards),通过量化的指标以限制工业对城市的危害。在区划技术方面则表现为更加灵活、多样的控制技术的出现。这里介绍五种比较常见的新的区划技术：(1)开发权转移(TD),把受限发展区域的开发量转移到预期发展的区域，以实现对历史文化遗产、自然生态环境的保护：(2)特别区划和叠加区划，针对特殊地段（如历史保护区、自然风景区等)制定专项或额外的区划管理条例，而不受其它区划的影响。(3)奖励区划，通过提高容积率等手段使开发商提供更多的公共空间和服务设施。(4)规划单元开发(PUD),将多个地块进行集中联合的开发，在审批时只需总体平均指标和相关配套设施满足要求即可，极大地增加了开发的灵活性：(5)基于形态的条例(Form-based Code),受新城市主义的影响提倡创造小规模、人性化尺度的街区，结合城市设计制定出严格的管理条例，引导城市物质空间设。总体米看，现代区划倾向于种更为灵酒综合的管理方式针对城市不同的诉求，区主茶不才为.UU.二T划技术的侧重点也有所不同。现代区划的发展受美国社会、经济、文化背景的影响，反映的是人们对理想的物质空间追求的变化。通过综合、多样的技术手段来适应城市发展的多样性，营造出高品质的空间环境。2.3区划的发展与内涵区划的发展与美国的城市化过程有关，二战被动调整主动引导后，美国出现了严重的郊区化现象，造成了市中消极控制积极提升心衰退，郊区低密度蔓延，城市交通拥挤，环境单一技术综合管理严重污染，社会种族隔离等城市问题2。为了解决图1区划的发展内涵这些问题，在实施层面上对区划进行了很大的改进，如在区划条例中增加兼容性住房计划以保障低收入群体的住房，通过结合城市设计等手段创造宜人的空间环境引导旧城复兴等。同时在法律层面上，公共利益的内涵己经不再仅仅局限于最基本的公共健康安全等方面，而是一切公共利益相关的，如城市景观环境、社会经济等各方面的内容都纳入其中，极大地扩展了区划的法律基础即警察权，使得区划为应对城市问题更加灵活与积极。从传统区划向现代区划的转变过程中可以总结出其发展内涵（图1）主要体现在以下三興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
个方面：(1)由被动调整走向主动引导，传统区划是一种严格的通则式管理形式，规划人员几乎不享有任何自由裁量权，缺乏灵活应对城市问题的手段，往往只能被动调整区划指标，而现代区划趋向于通过一系列政策的主动引导，如开发权转让、基于形态的条例等使城市发展朝着预期目标进行：(2)由消极控制走向积极提升，传统区划只是为了避免最差的情况发生，而现代区划通过各种积极的措施，结合城市设计等手段，积极地提升城市物质空间环境，营造宜人的城市景观生活：(3)由单一技术走向综合管理，传统区划一般通过单一的指标体系控制城市的发展，而现代区划注重结合不同城市社会、历史和文化背景，提供灵活、多样的管理方式，如叠加区划，规划单元开发等，使区划成为城市管理的一种综合手段。3、区划对我国城市规划编制技术的影响3.1改革开放以来的影响区划在改革开放之后传入我国，并对我国规划总体规划V编制技术产生了较大的影响（图2）。在与大城市总区划早期的影分区规划体规划衔接方面，1987年广州为了更好地落实总体规划对城市发展的指导，在总规基础上，编制了广控制性详细规划曲ET个州市街区规划作为城市设管理的依据，开创了大修性详细规划城市分区规划编制的先河。区划更大的意义还在图2区划对我国规划编制技术早期的影响于影响了控规的出现，在二十世纪八十年代土地制度和住房制度改革的背景下，借鉴区划的综合控制指标体系，我国开始了控规的编制之路，以实现作为土地出让的基本依据和维护公共利益的重要手段。控规在其后的发展过程中也不断完善与进步，融入了城市设计的方法，逐步走向了法制的道路。总体来说，区划对我国规划编制技术早期的影响是其综合控制指标体系及相关分区理念的借鉴。随着区划的发展，其理论内涵与技术手段得到了很大的丰富，对处在城市发展转型期的我国又产生了新的意义。3.2新发展形势下的启示改革开放初期，由于特定的历史背景与城市发展水平，我国并没有完全借鉴区划来管理城市。经历了三十多年的城市发展，我国目前城市化率已经达到54%，城市发展速度放缓，由增量式扩张转向内涵式发展，使得城市未来所面对的问题与目标都有了较大的不同。1920年美国的城市化率在51.2%，而2000年城市化率则达到了80%，也就是说在未来很长一段时间内，我国城市发展所面对的问题在美国的城市化进程都能找到相似的借鉴之处，区划的发展将对我国未来规划编制技术的创新具有重要启示。理筑素前阀Z.ZC.ET
存量用地城市发展水平的变化城市风貌新发展形势下的启产权制度法律、土地制度的健全土地收益信总平台规划技术、人才的发展人才队伍图3区划在新的发展形势下的启示新发展形势下的启示（图3）主要体现在以下三个方面：(1)城市化发展水平的变化使得未来我国城市所面对的主要问题将是如何管理存量用地，区划本身就是一种遵循经济学原理的土地管理工具⑤，对于如何使土地由低效运转转向高效使用具有重要的意义。在城市风貌价值被广泛认知的前提下，未来城市特色的塑造与风貌的提升，美国基于形态的条例以及与城市设计的结合提供了很好的借鉴：(2)随着我国《物权法》的出台以及土地出让制度的完善，对于私有财产的保护、产权制度立和未来可能征收的房产税等土地经济问题，区划在一百多年的发展中给予了我国极大的启发：(3)随着我国规划队伍的壮大和规划技术的进步，在未米我国有能力城市牡地进行更精细花的管理与信息技术平台的维护区划技术层、王子个小内.UU.二面的问题将不再成为掣肘。从长远来看，区划将对我国规划编制技术产生更深远的意义而不仅仅局限于其表，这需要我们结合不同地方背景，做出更加具体的实践与创新。4、厦门城市规划编制的实践与创新厦门是我国沿海早期开放的经济特区之一，经济的快速发展引起了城市设的高潮，而在近二十多年的规划实践中，厦门也形成了一套相对适合自身发展的规划编制技术体系，其中不乏创新与可借鉴之处。4.1分区分层的控制规划厦门将全市分为95个规划控制管理单元，根据城市发展程度的不同分为城市发展成熟区、城市发展设区、城市发展待明确区，不同的分区其控规编制的深度与侧重点也有所不同。厦门控规的编制分为两个层次，即大纲和图则，其中大纲阶段实现市域范围全覆盖，其规划编制的重点在于落实总体规划、专项规划等上位规划的要求，明确规划控制管理单元的主导属性、用地功能、设规模和人规模以及“六线两区”（道路红线、城市绿线、城市紫线、城市黄线、城市蓝线、城市橙线、公共服务设施用地和基础设施用地)等强制性指标。经营性地块在土地出让前必须进行土地“招拍挂”总平面规划咨询以确定各项具体控制指标与興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
要求，在经过多轮的经济技术论证、形态空间模拟以及严格的审批程序之后成为正式的图则，并纳入土地出让合同。土地“招拍挂”总平面规划咨询改变了传统控规时效性不足的弊端，避免了控规反复的修改，而大纲阶段所确定的刚性指标也反映在规划咨询的成果图则之中，并作为指导城市发展的法定文件。4.2积极主动的行动规划面对城市快速发展中繁复多样的城市问题，厦门采取了积极主动的行动规划直面发展需求。行动规划是针对城市发展中的某一类具体问题，进行专题深化，提出具体可行的规划方案，规划具有明确的导向性和实施性。不同于法定规划完整的文本内容和繁琐的编制程序，行动规划是以问题为导向，其编制深度与内容更具针对性，能较好地面对市场需求，落实城市发展的具体项目，在实践过程中具有相对较高的效率。厦门己经开展编制的行动规划有健康步道规划、工业区“金包银”工程规划、高压线入地项目策划、集美山地旅游开发项目策划等，包含了民生、工业、市政、招商等各种类型的规划。从总体实施效果来看，行动规划取得了良好的社会、经济效益，但值得注意的是行动规划往往比较重视短期效益而忽视长远利益，如何与城市总体发展相协调是行动规划未来编制实施的重点。43总体协调的空园规筑厦门近年来编制了城市空间布局规划，将控规的土地利用规划和行动规划等拼贴成城市空间布局规划图，以精细化的土地利用规划图代替总体规划总图，作为城市规划设与管理的依据。城市空间布局规划是自下而上形成的，不免与从宏观层面出发的城市总体规划存在冲突，为此厦门立起了一套定期维护与检讨的机制。厦门每年两次通过规划信息管理平台对空间布局规划进行更新与汇总。同时，立城市总体规划年度检讨制，对比空间布局规划评估总规实施情况并形成相关报告以便于总规适时的修编。随着厦门“多规合一”试点的完成，国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地总体利用规划等实现了在同一空间平台上的协调，并最终形成了“一张图”的规划管理信息系统，进而从更大层面上协调了城市发展的空间矛盾，指导了城市健康有序的发展。4.4小结厦门依据自身的城市发展特点，探索出了一条符合地方发展的规划编制技术体系（图4)。厦门规划编制体系具相对有较高的灵活性与时效性，在城市快速发展过程中能够抓住转瞬即逝的发展机会。规划编制自上而下与自下而上相结合，改变了传统单一的纵向规划编制模式。通过“多规合一”、总体规划年度检讨制对城市空间发展布局进行宏观调控，而行动规划则具有明确的导向性，能较好地落实到具体的实施项目之中，避免了规划的滞后或与现興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
实的脱节。控规根据城市发展的不同程度进行分区分层编制，土地“招拍挂”总平面规划咨询中结合经济、交通、市政以及城市设计等方面进行详细分析，使得具有法定效力的图则能够切实的符合地方发展需要，避免了控规反复的修改。总体来看，厦门城市规划编制的实践与创新取得了一定的效果，但也存在诸如屡屡突破城市发展规模、注重短期效益忽视长远利益等问题，这就需要在未来的探索中，通过严格的程序、制度的约束以及规划编制技术的创新使之更好的服务城市发展。城市总体规划规合规检讨城市空间布局规划个控制性详细规划行动规划大纲阶段图则阶段实施规划规划咨询项目策划图4厦门城市规划编制技术体系5、我国城市规划编制技术创新的思考从美扇最划的发展或及门年来地方规划的实践与探索来看城市规划编制技术已经越来越趋向于综合、灵活的发展方向，与经济、社会、文化等背景的结合也越来越紧密。城市发展阶段的不同，所面对的问题与解决问题的技术手段也有所不同。总体来看，我国规划编制技术未来应该朝以下几个方面进行发展与创新：(1)规划思路方法的转变。美国区划有一个很大的特点是自下而上发展，由于美国特定文化背景与经济制度，美国人极其注重对私有财产的保护，甚至认为公权不可以凌驾在私权之上，而区划正是立在政府有权为公共利益对私有土地进行公共化管理的基础之上的，区划的实施会直接影响到个人利益的得失，所以在区划的编制过程中极其注重对城市中微观层面问题的关注，甚至很大一部分美国人认为区划就是城市规划。但在的后来发展过程中美国人也意识到这种漫无目的发展所带来的问题的严重性，所以在二十世纪五六十年代之后，美国从地方层面开始编制城市总体发展规划，在宏观层面上指导城市有序发展。而我国规划编制体系不同的是有着很强的自上而下的特点，从城市总体规划到控制性详细规划再到修性详细规划，上一层次规划指导下一次层次发展。但随着城市发展阶段的变化以及社会意识的进步，现在规划编制中己经越来越重视实施层面主体的具体诉求了，这就需要改变传统的自上而下的指令性思维。在具体实践中，厦门自上而下与自下而上相结合的规划编制思路提理筑素前阀Z.ZC.ET
供了很好的例子，在实施层面注重考虑城市发展的现实问题和不同主体的具体诉求，自下而上反馈到城市空间布局规划，通过规划的互动与动态管理，从宏观层面自上而下的指导城市发展，提高了规划编制技术的适用性。(2)灵活综合技术的应用。美国区划从传统区划到现代区划的发展过程很大一个特点就是灵活综合的区划技术的出现。厦门在城市快速发展过程中，也对传统控规编制进行了改革，土地“招拍挂”总平面规划咨询就是灵活应对城市发展的一种新的规划编制技术，并取得了相对较好的实施效果。在城市发展转型的背景下，我国城市未来将面对的更多的是城市存量土地的管理与提升，旧城的更新与保护，这使得规划所面对的主体更加分散化，问题更加复杂化，因此需要更加灵活、综合的规划编制技术解决城市发展的问题。美国的开发权转移、规划单元开发以及奖励区划等规划技术将对我国未来的规划编制技术发展具有很大的借鉴意义。(3)社会公平正义的关注。城市规划是维护公共利益的一种重要手段，也是规划的本质内涵之一。在我国城市快速发展的过程中，城市社会问题也越来越严重，对社会中弱势群体的关注值得规划进行反思。反映到规划编制技术中来，美国区划中增加兼容性保障住房计划就是一企很好的例子室而我国则可以在牡地班让阶段结合控规的编制，增加保障性住房指主L子杀个为.UO.N二1标，并给予开发商一定的奖励，达到共赢的局面。美国区划另外一个特点就是注重对城市空间公平性的关注，土地空间的开发会直接影响到个人或周边居民利益的得失，如何在规划编制技术中体现城市空间的公平性，是未来规划编制技术改革与创新的重点。6、结语城市规划编制技术是应对城市发展问题的一种技术工具，工具的适用性取决于具体的时代背景与发展条件。从美国区划百年的发展历程中，我们认识到城市发展与经济、社会、文化紧密结合的关系，而同时这种意识形态上的东西也反映到规划编制技术中来。我国城市目前处于发展转型时期，城市未来所面对的问题的复杂性与不确定性，对规划编制技术提出了更高的要求，制度不应该成为规划技术发展与创新的掣肘，灵活、综合的管理方式是未来规划编制的重要发展趋势。在具体的探索中，应根据不同的城市发展条件，走出适应于自身城市发展的道路。理筑素前阀Z.ZC.ET
参考文献[[美]约翰M列维.现代城市规划M).张景秋等译.北京：中国人民大学出版社，2003.[2]李恒.美国区刻发展历史研究D小：清华大学，2007.[3)阳强.美国区划技术的发展（上、下）[)城市规划，1992，(6)1993，(1).[4)蔡震.我国控制性详细规划的发展趋势与方向D]:清华大学，2004.[)]石楠.Zoning-区划控制性详规[U.城市规划，1992，(2)：53-57.[6)王伟，谢英挺，积极有效的开发控制规划实践与探索一以厦门为例U.城市规划，2010,34(10)：66-69.[)何子张控规与土地出让条件的“硬掴绑”与“软捆绑”一兼评厦门土地“招拍挂”规划咨询[)，规划师，2009,25(11):76-81」[8)王唯山城市发展方式转型下的地方城市规划与实施一以厦门市为例[).城市规划学刊，2008，(3)：11-17[9]谢英挺从理想蓝图到动态规划一厦门市30年城市规划实践评析[).城市规划学刊，2014，(2)：67-72.作者简介欧阳邦，华侨大学筑学院，硕士研究生：王唯山，厦门市鼓浪屿一万石山风景名胜区管理委员会，副主任，教授级高级工程师，硕士生导师。J.NE興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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