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规划实施与管理067.邻避设施影响范围内的城市功能整合探讨PDF文本
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邻避设施影响范围内的城市功能整合探讨田苇，陈锦富摘要：邻避设施的问题已然成为中国社会冲突的焦点，涉及明显的社会公平正义问题。从邻避设施的影响角度出发，梳理邻避设施、城市功能的研究现状。通过调查问卷与专家打分的方法运用，，总结避设施的影响因素及其接受度情况，并且以此为角度进行城市功能对邻避设施的综合接受度评价，得出不同类型邻避设施影响下的城市功能接受度排序，为功能安排提供一定的参考依据：最后从规划角度认为邻避设施与城市功能安排应考虑独立分区、绿化隔离、功能隔离、均衡需求和功能混合这几个要点。关键词：邻避设施影响城市功能整合1引言在十九世纪七十年代，西方学者O'Hare就提出了邻避设施的概念。国际上将邻避设施称为NIMBY,、“Not In My Back Yard'”指城市中一些具有负外部性的公共与基础设施，对城市发展具有关键作用，但设施周边居民却要独立承受可能带来的危害与影响，这将出现明显的社会不正义现象，并且激发社会矛盾。针对邻避设施问题，国内外学者主要研究邻避设施的理论、选址及邻避事件的解决。一般情况下在国内，由于邻避设施种类较多、设时序偏后以及城市开发模式的多方面问题，邻避设施选址阶段，区域内其他城市功能基本已经确定或者已经开发设。邻避设施的设置以及选址过程，和一般的公共设施一样，大都仅考虑设施设置后是否符合经济及效率两大标准（王彩波，张磊，2012），忽视了与周边其他城市功能的影响关系，特别是居住功能，由于居民的抵触情绪，邻避冲突不时发生。本文基于邻避设施的影响角度，通过对两者的现状、影响因素等多方面的内容进行整合、探讨邻避设施与常见城市功能的关系。2现状整合2.1邻避设施研究现状吴云清在邻避设施国内外研究进展中介绍，国内邻避设施主要着眼于垃圾处理设施的困境、邻避型群体事件的解决和运用GS手段进行区位研究，国外研究主要着眼于邻避设施興尚理筑素前阀Z.Z心.ET
的理论、各类邻避设施的困境和多角度解决邻避冲突。通过万方数据知识服务平台对“邻避”进行精确搜索，共获取406篇文献，从2012年开始，文献数量大幅度上升，原因在于近年来，公众参与意识加强，邻避事件越来越多，而我国现行的行政、规划针对邻避冲突并未有较好地处理途径，从而邻避研究引起了更大范围的关注。本文从邻避设施的设施本身出发，研究邻避设施可能产生的影响，这种影响会使得城市功能与设施间产生相互作用力，对设施需求的拉力以及由于影响因素威胁而产生的推力。不同城市功能与邻避设施的作用力不同，因此在功能安排过程中就会有调整的原则可循。从定义角度，邻避设施包括了大部分公共与基础设施，以及部分工业生产设施，但由于国情的不同，邻避设施的范围可能发生变化（吴云清，翟国方等，2012）。己有的邻避设施分类方式主要包括依据功能、环境污染程度、邻避效果、服务范围层次这几个方面，本文针对国内环境，为了方便研究，主要将邻避设施按功能不同分为五大类：公共服务设施，包括市场、商场、医院、福利院、养老院等：环境设施，包括垃圾处理、污水处理等设施：社会设施，包括戒毒、监狱、殡仪、火葬等：能源设施，包括水厂、电厂、核电站等：交通性设施，包括铁路、公路、机场、车站、加油站、停车场等，研究范围主要界定为城市公共服务、陆设施楚掌2.2城市功能的现状整合城市功能，是指城市在社会经济发展中所应有的作用和能力（潘乐，1999），在规划过程中，城市功能通常以城市功能用地表现出来，本文研究采用从经济角度出发的城市功能分类：一类是不包含经济要素，主要为居住与行政功能：二类是包含经济要素，主要为商业、商务、工业、科技与旅游功能，不具体到城市用地分类。城市是一个复杂综合的大系统，城市功能受自然、社会、经济、政治环境的影响，同时功能之间也相互影响，邻避设施因其特有的环境与心理影响对周边的城市功能可能产生一定的困扰。针对邻避设施，居住功能对比其他城市功能具有更高的敏感性。不管是国内还是国外，人们对于居住区有着特殊的情结，家就是归属。人们希望辛勤工作一天能回到家中自在的休息生活，家也是赡养老人、养育子女的地方，希望居住区有更好的环境与治安能保障家人的健康与安全。同时，在中国普遍存在一套房产拴住几代人的现象，老一代一辈子的积蓄换来的房产，不希望任何原因导致自己的居所环境变差，房产价值下降。因此，人们能忍受邻避设施在任何地方，但绝不是自家门。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
城市用地安排是城市规划过程中的重要环节，是实现城市综合功能的基础。城市用地安排遵循以下几个原则：一、生态原则，依据自然环境因地制宜：二、现状原则，尊重现状以及合理改造现状：三、需求原则，满足区域内基本需求与发展需求：四、科学原则，依据现行规划准则、技术方法，体现合理合法性。最后考虑用地紧密程度，进行综合安排。邻避设施的外部性导致与周边其他用地之间产生了或多或少的抵抗作用，因此紧密程度很难把握。在城市功能用地安排过程中，需考虑的影响因素众多，现状环境与设情况，未来经济社会发展等等，邻避设施作为城市系统必要的组成要素，通常以公共设施和基础设施用地作为城市用地类型中的一部分进行统筹考虑，因此在规划阶段，邻避设施与城市功能间的关系还没有单独提出来研究。3邻避设施与常见城市功能的整合3.1邻避设施影响因素整合3.1.1影响因素邻避设施包含的城市公共与基础设施，是保障城市基本需求，促进城市发展的重要内容，日主子系内.O.二其带来的功能性有利影响按服务半径辐射城市不同区域。任何一项设施都会不断地使用社会资源，并且向周边环境产生污染，由于设施类型、使用功能不同会产生不同的污染，比如垃圾处理与废水设施，具有刺鼻的气味，易造成环境污染，卫生需严格管理以防疾病：高速公路与铁路、部分娱乐设施有噪音问题：发电厂、高压输电线有电磁辐射问题：各类邻避设施由于其特殊性都需要较高的防火标准等。叶祖盼在城市邻避设施的规划研究中总结了常见邻避设施的邻避原因，如表1。表1邻避设施的邻避原因设施名称主要邻避原因设施名称主要邻避原因机动车停车场噪音、空气寺庙心理消防站噪音、安全自来水厂心理加油站安全、心理、空气长途客运站治安、卫生、噪音磁悬浮电磁辐射、噪音移动通信基站电磁辐射高架道路噪音、景观、空气、心理变电站电磁辐射、心理污水处理厂、垃圾卫生、心理、空气、景观、高压线电磁辐射、心理、房价、中转站、火葬场房价景观飞机场噪音监狱心理火车站治安、噪音、卫生殡仪馆、公墓心理资料来源：作者依据叶祖盼在《城市邻避设施的规划研究》内容绘制理筑素前阀Z.ZC.ET
从以上邻避原因可见居民对于邻避设施的抗拒主要在于担忧其环保性与安全性，本文从这两个方面考虑邻避设施的影响因素，总结为：污染威胁，主要包括空气、水、土壤、光、卫生、噪音：安全威胁，主要包括火灾、电磁辐射、疾病、治安。邻避设施的影响因素并不具备完全的绝对性，并且受空间距离远近影响较大，比如加油站的气味影响是绝对的，但是火灾安全可以预防，对除了紧邻的筑外其他区域没有较大影响。磁悬浮的电磁辐射范围在国际上也没有明确的研究结果，虽然相关专家提出了一定的安全距离考虑，但是这种不确定性使人们心理上接受度较差。从表2整理内容可以看出，只有垃圾填埋场、污水处理厂与高压线有明确的隔离距离，加油站与变电站采用的是隔离墙的方式，核电站与磁悬浮无明确规定，大部分设施需靠规划者主观判断。国内常见邻避设施相关规范中的隔离要求总结见表2：表2邻避设施相关规范中的隔离要求设施名称相关规范中隔离要求资料来源消防站距公共筑主要疏散不应小于50米城市消防站设标准高架道路距公园、学校等筑出入不少于20米上海市城市规划管理技术规定高速铁至筑红线，铁路干线20米，支线15米：高速公路上海市城市规划管理技路、公路30米术规定机场噪声≤70B区域士地使用不受限制：≤75dB受一定限制：75dB以上不宣生地使用一·民用机场总体规划规范风力发电风力发电场设计技术规满足国家有关噪音对居民影响的法律法规场范城市污水处理工程项目污水厂距离厂外居住区不宜小于50-100米：垃圾焚烧设标准：关于进一步污水处理厂，新改扩项目环境防护距离不得小于300米：生加强生物质发电项目环厂、垃圾活垃圾焚烧厂应依据环境评价结论确定防护距离：生处理厂、活垃圾填埋场周围应设置绿化隔离带，其宽度不小于境影响评价管理工作的通知：生活垃圾焚烧污火葬场10m,在当地夏季主导风向的下风向，在人畜居栖点染控制标准：生活垃圾500米以外：填埋污染控制标准：燃气门站门站与周围筑防火间距，一般可要求100米范围内天然气门站安全管理无明火区500KV高压走廊60-75米，330KV高压走廊35-45米，高压线220KV高压走廊30-40米，66,110KV高压走廊15-25城市电力规划规范米，35KV15-20米。35-110KV变电所宜设不低于2.2米高的实体围墙：35-110KV变电所设计变电所10KV及以下多层筑可（高层不宜）设置装有可燃性规范：10KV及以下变(站)油的电气设备的配电所、变电所，当条件限制下应设电所设计规范置在底层靠外墙部位。核电站安全范围日本30公里，美国、法国80公里相关研究磁悬浮德国磁悬浮试验线路500米两侧安全距离：上海磁悬上海市城市规划管理技浮示范线两侧各175米：《上海市城市规划管理技术术规定興Z心.ET
规定》两侧新、改、扩筑物，后退轨道中心线距离一般不得小于50米。在集中使用大型电磁辐射发射设施或高频设备（总功率在200千瓦以上的电视发射塔：总功率在1000千瓦电磁辐射环境保护管理办法：中华人民共和国发射塔、以上的广播台、站)的周围，按环境保护和城市规划无线电管理条例：中华通信基站划定的规划限制区内，不得修居民住房和幼儿园等人民共和国电信条例敏感筑：基站设时，天线必须高于天线主射线方向距离天线22米以内筑物1.2米以上。加油加气站的工艺设施与站外、构筑物之间的距离小于或等于25米或防火距离的1.5倍时，相邻一侧应汽车加油加气站设计与加油站设置高度不低于2.2米的非燃烧实体围墙，大于该距离施工规范时设置隔离墙，可为非实体围墙。除以热定电的热电厂外，不应在大中城市城区及近郊火力发电区新燃煤电厂：对于风沙较大地区的电厂，根据具火力发电厂设计技术规体情况，可设厂外防护林带：发电厂厂址宜选择在其程附近城镇或生活区按常年最小频率风向的上风侧。殡仪馆、公墓不宜选在学校、医院、居民区邻近的地方。殡仪馆设标准资料来源：作者依据相关规范条例整理绘制3.1.2常见城市功能对影响因素的接受度评价城市能对色雅纯事网评网基本骆在于理解接号的丰人。通过表格内容的梳理，我们可以认识到，居住功能的特殊性在于其服务对象是全体城市居民，同时停留时间是全天候，环境要求最高：行政、商务、工业与科技功能的服务对象是工作人员，他们停留于上班时间，虽然时间也较长，但由于没有归属感不会太在意周边环境：商业与旅游功能对单个居民来说提供的服务时间短，人们更不会在意外在环境，常见城市功能的性质与影响见表3。表3常见城市功能的性质与影响居住行政商业商务工业科技旅游服务对象城市居民国家工作购物目的工作人员工作人员工作人员游客人员的城市居民主要性质生活休息办公购物娱乐办公生产、制办公、生休闲娱乐娱乐造、加工产停留时间全天上班时间任意上班时间上班时间上班时间任意环境要求高略高低一般一般一般高环境影响无无噪音、垃无废气、噪无噪音圾音、垃圾资料来源：作者自绘因此，我们可以基本认为，除了居住以外的其他城市功能对影响因素接受度都较高：其興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
中以办公为主的城市功能对干扰办公的影响因素比如噪音有排斥情绪，其他影响因素接受度较高：商业与工业由于自身也会产生环境影响，基本具有完全的接受度：旅游通常认为是城市名片，代表城市形象，对环境要求较高，所具有的接受度会部分偏低。依据影响程度，可假定邻避设施的影响范围为核心影响区与次要影响区。通过以上对城市功能对象性质与影响的分析，可以将结果应用到接受度评价。以将影响范围、影响因素与城市常见功能区进行客观的可接受度评价，得出评价结果见表4。表4：城市功能对邻避设施影响因素的接受度评价(C:核心影响区：E:次要影响区：√：可接受：：一般接受：×：不可接受)居住行政商业商务工业科技旅游EECECECECECE污空气染水威土壤√胁光卫生√噪声√√安火灾+全电磁威辐射胁疾病×治安综合接受20704085801005010090100901004080度(%)资料来源：作者依据评价结果绘制现对每一项可能的影响因素进行接受度评价，从核心影响区的综合接受度可以看出，居住的接受度最低，行政、商务与旅游的接受度中等，商业、工业与科技功能的接受度较高。从次要影响区看，所有功能的接受度都较高，其中居住、行政功能具有大幅度的跨越，说明只要不是直接面临邻避设施，居民都容易接受。在规划上表现为，只要在邻避设施与居住用地之间布置有其他城市用地，居民的接受度会普遍提高。3.2邻避设施与城市功能综合接受度评价邻避设施的影响，使得城市功能安排上有更多的考虑因素，希望通过接受度评价寻找不同邻避设施影响范围内城市功能调整的一个可遵循的规律。综合以上关于邻避因素的接受程度、城市功能对相关邻避设施的需求以及邻避设施规划相关规范中的环境要求，进行邻避设興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
施与城市功能的综合接受度评价。此评价由于主观性较强，且考虑因素众多，因此采用专家打分法，希望得出更客观更合理的结论。综合接受度评价以邻避设施与城市功能为研究对象，将接受程度分为三级：难接受1分，一般接受2分，易接受3分，对每项设施与每项城市功能接受度逐个打分。本研究中，笔者邀请了部分来自城乡规划专家专家分别对该项研究提出了宝贵的意见。在数据统计过程中以每项设施易接受系数为1，一般接受系数为0.5，难接受系数为0，进行城市功能对每类邻避设施影响因素的接受度简单量化，旨为得到一个便于分析的大致结果。(5，前面数字表示对影响因素的接受度，后面数字为结合需求度校正的接受度)表5：邻避设施与城市功能的综合接受度评价居住行政商业商务工业科技旅游CECECECECE公共各类市场、0025075102505服务商场等设施医院00250151公10155学校、养老050.150.75105075院、残障、福利院等环境垃圾污水啊英购8NE04设施处理设施社会戒毒、监0250.75050.1750250.75设施狱、殡仪、火葬能源水厂、燃0050.25075050.7507510.751050.75设施气、发电厂、变电站、高压线、核电站交通加油站0025050,750025050.75075m0250501510.751025050751设施车站、机0250505075025050.13511110.7510.751场、停车场、铁路、公路0058等资料来源：作者依据统计结果绘制通过综合整理与分析统计，可以总结出的综合接受度，核心影响区综合接受度：居住<<>行政<旅游<商务<商业<科技-工业。工业与科技功能对邻避设施具有完全的接受度，商业次<>之：旅游与商务功能接受度中等：居住与行政功能接受度较低，只有不到三成。興素前阀Z.Z沁.E]
各类邻避设施接受度，公共服务设施：居住=行政<商务=旅游<商业<科技=工业：环境<>设施：居住<旅游<行政=商务<商业<科技=工业：社会设施：居住<旅游<行政<商务<商业<>科技=工业：能源设施：居住<行政<商业=旅游<商务<科技=工业：交通设施：居住=行政<<>商务<旅游<商业=科技=工业。<>城市功能角度，居住功能：环境设施=能源设施<社会设施<交通设施<公共服务设施：<>行政功能：能源设施<环境设施<交通设施<公共服务设施<社会设施：商业功能：环境设施<<>能源设施<公共服务设施<交通设施=社会设施：旅游功能：环境设施<社会设施<能源设施<<>公共服务设施<交通设施。环境设施与能源设施由于污染威胁较大，各类城市功能的接受度<>都较低，而公共服务设施与交通设施由于同时具有较高的需求度而相对容易被接受。次要影响区综合接受度：居住<旅游<行政=商务=商业=工业=科技。居住：能源设施<<>环境设施<交通设施<社会设施<公共服务设施。次要影响区范围内接受度大幅度增加，除了<>居住与旅游功能外，其他城市功能基本完全接受邻避设施。单居住功能来说，在次要影响区的接受度提高到70%，说明居住功能只要不直面邻避设施接受度都有提高空间。4启示前文关于邻避设施与城市功能安排的现状以及接受度与需求度的评价研究，我们已经很清楚地意识到可以通过一定的方法，缓和邻避设施与城市居民之间的紧张关系，这种方法就在于认识到邻避设施的特殊性以及充分利用城市功能的复杂性来相互协调，因此作者认为邻避设施与城市功能安排可以考虑以下几个要点：①独立分区。一般条件下，邻避设施不直接靠近居住功能。采用道路与自然条件进行独立分区。从接受度评价可以看出，虽然部分城市功能对邻避设施能完全接受，但是以居住工作为主的城市功能的接受度仍具有明显差异，因此有条件的情况下在邻避设施选址规划中应尽量选择独立用地，依靠现状自然条件、道路广场进行有效分隔。②绿化隔离。邻避设施与城市功能之间应依据相关法规条例做到绿化隔离。部分设施没有绿化隔离要求的，比如加油站、垃圾转运站，由于存在空气与卫生问题，也应该依据现实情况考虑绿化隔离或其他隔离方法。③功能隔离。对部分邻避设施与居住功能间可利用其他城市功能隔离或综合设。主要针对居住功能，利用其在核心与次要影响区接受度差异明显，可以考虑利用其它接受度较高的城市功能形成空间上的隔离，能够有效降低其可能带给居民的直接威胁。绿化带隔离是有污染威胁的设施常用的隔离方式，也是针对污染或灾害直接影响区域必要的防护隔离，但对興尚理筑素前网ZC.NE1
于部分邻避设施来说，居民心理上的不安很难消除，在现状条件许可下，采用灵活的规划方法进行功能隔离，也是我们解决现有困境的一条出路。④均衡需求。均衡城市功能对邻避设施的环境接受度与需求度，适当调整城市功能安排。居民对于自己想要和不想要的东西有明确的概念，但对于部分邻避设施比如公共服务型与交通型设施，也会权衡其中的利弊而加以选择，这就是邻避设施规划协调的一个弹性空间，通过均衡环境接受度与需求度，从而找到双方都为认可的解决办法。⑤功能混合。城市功能越混合，对邻避设施的影响敏感性越低。我国大规模的城市开发一直以功能分区为主导思想，同时也爆发出来了一定的城市与社会问题，可见单一的土地利用对外界变化的应对能力显得太为薄弱，城市功能混合不仅是城市活力的需要，也是重塑城市内部力量的重要手段。城市功能混合不仅可以削弱邻避设施带来的实实在在的外部效应，更能应对未来社会中可能面对的各种更高强度的风险。参考文献[山何艳玲.“中国式“邻避冲突：基于事件的分析.开放时代，2009,12：102-114。[2娄胜华，姜姆姗。“邻避运动”在澳门的兴起及其治理一以美沙酮服务站选址争议为个案).中国行政管见2124物筑[3)王彩波，张磊，试析邻避冲突对政府的挑战一以环境正义为视角的分析们。社会科学战线.2012.08：160-168[4王佃利，徐晴睛，邻进冲突的属性分析与治理之道一基于邻避研究综述的分析[)中国行政管理2012.12：83-88.[⑤)吴云清，翟国方，李莎莎.尔避设施国内外研究进展[).人文地理，2012,06：7-12+42[6郑卫.邻进设施规划之困境一上海磁悬浮事件的个案分析[U).城市规划，2011,02：74-81+86.[7]董平.从经济学角度探析邻避效应.现代商业，2015,23：269-270.[8]张向和，垃圾处理场的邻避效应及其社会冲突解决机制的研究[D].重庆大学，2010.[9]杭正芳.邻避设施的区位选择与社会影响研究[D.西北大学，2013[10]叶祖盼.城市邻避设施的规刻研究[D1.同济大学，2010作者简介田苇，华中科技大学筑与城市规划学院，硕士研究生：陈锦富，华中科技大学筑与城市规划学院，教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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