规划实施与管理072.基于白色地块和弹性地块的弹性规划策略研究PDF文本城市规划设计PDF文本

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规划实施与管理072.基于白色地块和弹性地块的弹性规划策略研究PDF文本

基于白色地块和弹性地块的弹性规划策略研究戴磊勍，文超祥摘要：控制性详细规划作为我国主要的法定规划层面，其控制指标是指引城市土地开发的重要依据。在城市快速发展和规划转型的背景下，由于外部环境的不可预见性，导致了对规划弹性的需求与日俱增。近年来我国学者对此开展了许多探索，也提出了一些新思路，但由于方法的缺陷或政策的限制，并没有很好地解决这一问题。文章认为，规划的最终效果由保障公共利益和保障城市发展动力两个部分构成，在使规划更有弹性的同时，既要保证规划的底线一一不侵犯公共利益，也要保证规划的效益一一不影响开发利益基于此，在借鉴相关经验及理论实践的基础上，引入了新加坡的“白地”理论，与笔者提出的“弹性地块”相结合，以实现规划底线与规划效益的合理均衡关键词：弹性规划，白色地块，弹性地块，规划效益，均衡 1引言随着市场经济改革的不断深入，起源于计划经济的控制性详细规划（以下简称“控规”）指标体系面临着许多新的问题，控规弹性需求的呼声越来越高。按照法律的原则，诸如用地性质、容积率等与开发收益分配紧密相关的要素必须给予硬性规定而不容随意更改，这正是控规“刚性”的体现。但实际操作中，大量编制好的控规被要求调整的恰好都是这些关键性的指标，控规的“刚性”原则和规定遭受挑战。究其原因，是因为在市场经济下，城市发展面临的不确定性明显增加，过度的“刚性”原则越来越阻碍发展进程：但若彻底放弃“刚性”控制又会造成公共利益保障防线“失守”的局面。因此，如何把握控规指标的“刚性”尺度和增加“弹性”力度成为控规实施研究的重点。规划的效益由其产生的公共利益和开发利益而决定，因此在让规划更有弹性的同时，要保证弹性的底线一一不侵犯公共利益，也要保证弹性的效益一一不影响开发利益，这就要求我们在进行规划编制时掌握好规划弹性的底线和效益的平衡。目前我国绝大多数城市对土地使用弹性的操作都是依靠土地使用兼容性表来操作。虽然从可操作性上来说，这是一种比较理筑素前阀Z.ZC.ET

现实的方案，但实际上兼容性表依然是一种以现状情况来推测将来的方式，实际上是一种被限定在刚性中的弹性。国内的弹性规划相关研究结论虽然在具体的处理方式上有所差异，但总体看来可以概况为以下两种。其一是将规划要素一一如用地性质和用地指标按照与市场经济发展规律和与公共利益的相关程度进行区分，采用分类控制。其二是从规划要素的整体出发，将规划要素整体按定性、定量、引导性三个层次进行分类，不同的类别采用不同的控制力度与方式。这两种方式由于对相关政策配套和规划实施者的水准有较高要求，并不符合目前中国城市规划发展的现状。故此笔者提出在城市规划转型期这一过渡阶段，在分类控制的基础上，加入白色地块和弹性地块，从而更有利于规划的实施。2白色地块及其应用 2.1新加坡白色地块的规划策略根据新加坡1964年规划法令修正案，在规划允许的情况下，开发活动可以超过规定的开发强度或变更规定的区划用途，但必须支付开发费，使得土地增值的一部分收归国有，从而使得开发控制具有较强的适应性与针对性。对打拥有国家限制性契约的发展商在转换土地里里身用途或使用率时，需支行“土地溢价”，土地溢价的计算方式以开发费为依据，并做出适当调整。“白色地块”(White Site)是由新加坡市区重局(URA)于1995年提出并开始试行的新概念，其目的是为开发商提供更为灵活的设发展空间。开发商可以根据土地开发需要，灵活决定经政府许可的土地利用性质，土地其它相关混合用途，以及各类用途用地所占比例，只要开发设符合设要求，开发商在“白色地段”租赁使用期间，可以按照招标合同要求，在任何时候，根据需要自由改变混合各类用地的使用性质和用地比例，而无需交纳土地溢价。2.2白色地块的具体应用在实际项目运用中，白色地块通常区位条件良好，周边环境发展成熟，或是基础设施配套完善，有地铁、轻轨通过，发展潜力巨大，或是在周边存在着历史文物保护等更为复杂的影响因素，需要在市场运作中仔细考量。在实际的运用中，白色地块一般会在周边地块开发条件相对成熟之后再进行出让，而一经出让必须在一定年限内开发完成，以避免开发商随意圈地和闲置土地。在长期的实践中，新加坡的白色地块通常位于以下四种区域：1.新城开发地段。这种地段外部客观条件制约少，开发活动受市场价值规律影响大。对这种地块来说，要想得到更好的开发就必须更加满足投资者的胃，在这种地段引入白地以给予开发商更大的自由开发权，可以更好地吸引资金流入。興尚理罚素前网ZC

2.商业中心地段。这种地段地价与开发效应高，白地的引入可以提高土地利用效率，增加土地功能多样性，避免鬼城现象。3.交通枢纽地段。这种地段人流，物流，资金流量大，发展潜力大，土地成本回收快，在这种地段引入容积率较高的白地，有助于开发商根据市场需求调节用地比例，以提高土地利用效率和土地收益。4.历史地段。这种地段影响因素多，整体改造困难，但现代发展又需要其改变用途寻求发展，以适应市场需求，在市场检验下进行功能置换。在这种地段规划单一功能地块是很难满足地块的发展的，引入白地可以更好地多元化的保护历史文化，同时又符合现代发展的需要。属佳用地商住用地佳用线商业用地业用地检讯用地自色地块白色地块图1：新城开发区白地示意图图2：商业中心区白地示意图然佳用地露疗用地医疗用业用技白色地块自色图3：交通枢纽区白地示意图图4：历史区域白地示意图 2.3白色地块在我国规划实践中的应用前景与其余大部分发达国家不同，新加坡的规划体系虽然受英国影响，但由于其作为一个城市国家，国土狭小，资源稀缺，故新加坡政府始终将规划效率作为公共管理的主要目标，更多地强调政府的意志，这一点与我国城市规划环境极为类似。新加坡的城市规划分为概念性興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

规划和开发指导规划/总体规划，分别对应我国的总体规划和控制性详细规划，而白地就是其开发指导规划中所应用的一种增加规划弹性的手段，这种方法完全可以借鉴到我国的控规编制当中，以提高城市公共管理的效率。白色地块这一概念，其核心是体现规划的灵活性以适应未来城市发展不确定性的需求，同时很大程度上满足了开发商的利益。在规划编制中引入白地理论，将部分地块的具体内容交给市场来决定，在满足开发商利益的同时也能保证政府更大程度的发挥土地效应，达到双赢。但出于开发商逐利的天性，白地的开发有可能会造成不符合规划预期的影响，从而影响公共利益。在两个或两个以上不同性质的系统的交汇处，由于系统属性的差异而引起该处的性质相较系统本身属性有较大差异，即边缘效应，当周围的每个地块功能都刚性的单一划分的话，这种边缘的特征也是可以确定的，但一旦对地块功能确定加入弹性成分，这种边缘效应就会出现多种难以预测的可能性。由于边缘效应的存在，不确定的土地开发用途有可能会产生不确定的边缘效应影响，这时候就需要一种地块来平衡土地弹性开发造成的不利影响。3弹性地块及其应用本文中所提出的弹性地块：是指在土地利用规划中，有针对性的筛选少量具备开发弹性的地块，并根据城市发展的不同情况，相应调整这些地块的开发模式，以平衡该地区由于规划的不确定性产生的影响。如果说白地的作用是保证市场在资源配置中起决定性作用，那弹性地块的用处就是帮助政府对市场作用进行调节，弥补市场配置偶尔失效所产生的后果。弹性地块的本身便是弹性和刚性的结合，其弹性在于其在规划时功能的不确定性，刚性在于它是作为政府影响城市发展的一个工具，从本质上来说它是独立于市场之外，严格受政府控制的。3.1弹性地块的选择弹性地块作为一种政府控制的规划实施中的平衡用地，其选址有一些特定的原则：1.弹性地块的土地价值应在地块中处于中等位置。其地价不能过高，避免土地闲置时期造成整个区域土地开发效益降低，同时也不能过低，过低则不能在后期调整中起到杠杆的作用，对地块整体开发影响力不足。2.弹性地块应适应几种主要用地开发的基本需求。由于弹性地块在实施中有可能会有多种不同的功能，因此在规划选址时必须选址可以适应不同功能基本需求的地块，并且其对不同功能的适应程度基本均衡興尚理筑素前网Z.ZC

3.弹性地块应避免布置在主要交通干道和主要景观轴线旁边。其开发为应对不同的发展情况会有不同的开发模式，部分弹性地块最后可能根据发展情况闲置开发，故应避免破坏主要街道开发的连续性和主要景观轴线两旁的界面。4.弹性地块的选址应考虑白色地块的位置和周边功能的综合需要。在有白色地块的区域以及周围用地条件较为复杂的区域应布置弹性地块。3.2弹性地块的规模弹性地块作为规划实施时用于平衡土地利用的地块，其规模必须科学地控制。规划本是一种前瞻性的用于指引城市发展的手段，而弹性地块则是根据城市发展的不同情况来调整其开发模式，相对来说是滞后于城市发展的，该类地块规模过大将会使规划也滞后于城市发展，甚至阻碍城市发展。控制弹性地块的规模需在规划编制时对高铁站、机场以及地铁等会影响整个地区发展重要因素进行分析，并确定整个区域的弹性范围。规划编制按照可能性最高的发展情况来确定用地规模和开发模式，同时根据其余可能发展情况与规划预测情况之间的差距来设置一定规模的弹性地块，以调整规划的实施，避免出现规划与现实发展相悖的情况。33弹性地块的设时序麦木了乙C的在弹性地块的数量和选址确定后，需按照不同发展情况之间可能出现偏差的时间节点，及其所处地块重要程度来制定其开发时序。开发时序分为两种，其一为单个弹性地块内部不同用地的开发时序，其二为多个弹性地块之间的开发时序。弹性地块的开发时序可以用确定的时间点来控制，也可以按城市的发展程度来控制，根据城市的发展规模而逐步开发弹性地块，利用弹性地块的开发来使城市规划满足不同情况下的城市发展需求。4白色地块与弹性地块的协同规划我国正处于经济改革和城市发展的关键时期，规划作为指导城市发展最重要的依据，却常因种种问题饱受诟病。规划弹性不足以及目光短浅是市民对规划提出质疑最主要的原因。但是规划弹性并不是越高越好，如何来把握规划中弹性与刚性之间的平衡，是我们在规划编制时面临的一大难题在规划弹性增加时规划整体效益的变化会有三个阶段：1.当规划弹性逐步增加之时，其市场利益即开发利益便会逐步增加，规划整体效益也会快速增长：興尚理筑素前网Z.ZC

2.当弹性增加到一定限度，开发利益开始侵犯公共利益之时，整体的规划效益增长速度将会减慢：3.当被侵犯的公共利益的权重大于开发利益的增长时，整体的规划效益将会减少。大1 规划理想状态大 ?分层控制的效果协同规划的效果规划效益规划效益规划弹性分规划弹性大图5：规划理想状态图6：可实现的状态如图5所示，当达到开发利益和公共利益的平衡点之时，规划的整体效益是最好的。但城市发展是一个随时变化的过程，规划不可能穷尽这种变化，因此这种理想的规划是无法达成的。我国传统的控规刚性有余而弹性不足，而将规划划分为法定部分和非法定部分进行分层控制从理论上来说是一种即能加大弹性又能保证公共利益的方式，但是其受规划编制水平，规划实施人员水和相关配套政策完善程度的影响较大，因此其规划效益将会形成一个受各个要素影响的区间，如图6的浅灰色区间。而白色地块和弹性地块的引入，既能降低规划编制人员的学习成本一一只需增加对少量地块的控制，也能降低规划实施人员的实施难度一一对白地只需按合同控制，而政府控制的弹性地块执行难度也较低，可以确保规划效益波动的区间稳定在较高水平。图例业用广场用图例二葡开发三开为图7：白地和弹性地块协同规划示意图图8：弹性地块的开发时序以福省安溪县感德镇为例，图中地块北部有铁路经过，其开发受到诸多因素影响，其用地规模和土地开发模式都有较大不确定性。笔者在商业中心区规划了容积率为3.1+的白色地块，以更好地满足开发者需求，吸引开发者的资金投入。白地的加入，不但可以优化该片理筑素前阀Z.ZC.ET

区土地的集约混合使用，同时可以适应现在经济环境下不断涌出的新经济产业需求，综合发展。同时，在加入白地的基础上选取五块大小不一的地块作为弹性地块，其主要用途分为两种：其一为平衡白地及其他各种因素带来的土地利用不均衡，其二为根据新城的开发情况调整土地利用规模。根据其主要用途，在规划时制定多种可能的开发模式并确定开发时序。随着新城开发不断进展，在满足弹性地块的开发条件时逐步按照规划实施和新城发展的情况开发弹性地块，使新城的用地可以满足不同情况下的发展需求。5结语通过研究，笔者认为，在控制性详细规划中引入白色地块和弹性地块是一种切实可行且行之有效的规划手段。将核心土地资源的功能配置交给市场决定，而政府则通过弹性地块对土地资源的整体开发进行引导，达成市场和政府的双赢。参考文献 [山孙翔.新加坡“白色地段“概念解析[).城市规划，2003,27(7)：51-56.[2]邢忠.“边够效应”与城市生态规划[U城市规划，20叶25(6)：4449，178C [3]李进，文形.控规中的减事设计弹性小湖南城市学院学报：台然科学版，2004,1313133.[4马式定，文超祥.我国城市总体规划的改苹探讨.城市规划，2006,30(10)：9-13.[5]唐子来.新加坡的城市规划体系[U.城市规划，2000,241)：42-45.作者简介戴磊勍，厦门大学，硕士研究生：文超祥，厦门大学，教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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