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规划实施与管理075.高度建成区发展转型过程中规划实施策略研究——以深圳市蛇口片区为例PDF文本
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高度成区发展转型过程中规划实施策略研究一以深圳市蛇片区为例徐雅莉，岳隽，陈小祥，刘卅摘要：城市规划由“增量型”、“扩张型”向“减量增长”、“零增长”、“负增长”转变的背景下，规划实施也必将向存量空间管理转变。与“白纸”上的增量规划实施相比，由于初始土地利用、产权属性、管理基础的不同，高度成区存量规划实施在土地开发运营的全流程中将面临与既有设、既有产权主体、各方发展意愿、管理制度等多方面协调，实施关键要素更多、难度更大、周期更长。本文以深圳市南山区蛇片区为例，系统研究了高度成的存量规划实施研究思路、实施内容、关键问题、综合策略等，并重，点提出了实施方案编制的“五大”协调策略、存量土地开发多元化的单元综合开发策略、实施关联要素的配套制度完善策略。对长期困扰城市管理者关于存量规划实施难的问题进行了初步探索，为新形势、新常态下的区城规划实施的协调机制提供了路径方法。关键词：存量规刻，实施策略，多规协调，开发模式1.引言随着深圳、上海、北京等特大城市设用地快速扩张，交通拥堵、配套不足、效益低下、生态环境破坏等大城市病日益突出。新时期，土地空间资源耗尽，驱动城市规划下一个三十年的主要动力，将会是旧城更新、旧村和旧工业区用地改造。城市规划设亟需由原有的“增量型”、“扩张型”向“减量增长”、“零增长”、“负增长”转变。对于城市规划实施对象及内容也必将向高度成的存量空间管理进行转变。与土地由农村集体所有和使用农用地、未利用地的增量空间不同，高度成的存量空间主要是指城乡设已占有或使用的现有全部土地，其核心特征在于产权内涵的差异性，主要由城市原有业主占有使用和收益的，其次外在形态上主要是己经完成设和正在设的土地，还包括很少量的已批未土地、已征转未用的土地。深圳蛇片区位于珠三角东岸、珠江入海的咽喉要地，地处深圳的“福田-罗湖”与“前海”的双中心之一，临近深圳和香港两大国际机场，由蛇网谷及蛇老城区、太子湾及海上世界片区、蛇港及赤湾港片区三大片区共同组成，拥有蛇港、赤湾港、妈湾港、大铲湾港等对外货运和客运港。总用地面积13.2平方公里，现状除位于大南山、小南山和赤湾山总面积约2.2平方公里、坡度较大的生态空间外（已纳入深圳市基本生态控制线范围），其余部分已全部高度成，面积约11.0平方公里，占规划面积80%以上。蛇片区面临发展空间严重不足，产业空间低效闲置，半岛尽端交通面临瓶颈，公共服务设施水平不高，南部港区港城边界不清等诸多问题。蛇片区综合规划基于片理筑素前阀Z.ZC.ET
区现状，结合“广东省自贸区、一带一路”战略支点的国家战略，以港产城融合发展为基本思路，提出了设国际旅游母港和国际人文创新城区、国际集装箱枢纽港和亚太国际邮轮母港的设目标内容。为了能够有效落实综合规划方案、加快片区的转型提升，需要开展实施策略研究。2.高度成区发展转型过程中规划实施的困境解析因不同的发展阶段、发展形势变化而产生新的发展诉求，都需要对规划的编制或原有规划进行调整修改、存量土地的二次开发来实现。存量土地开发的全链条是一个覆盖土地规划、土地空间获取、一级开发、二级开发、城市运营管理等多个环节的连续过程，任何一个环节都将决定地区土地开发再利用的成败，其中核心包括三大关键影响要素，即作为物质载体的土地空间、开发所需的资金、地区发展所需的产业。原有的增量规划主要是解决在一张白纸上，通过比较谁能创造最大的净剩余（利润），合理布局各种“色块”（功能）②。规划实施上，主要通过政府进行土地征收补偿获取土地，并设计一个制度，比如招拍挂确定产权主体。而对于高度成的存量空间，规划主要解决将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。为落实综合规划调整的新要求，土地开发的全链条也必须随之发生变化。然而与增量规划实施条件相比，其初始土地利用、产权属性、管理基础等实施基础条件存在巨大的不同。由于原有土地是有产权人、有筑物和构筑物的，一方面，在说服原有产权人让渡产权上，需要额外支付成本，虽然与征地拆迁属于同样性质的成本，但由于初始产权状态的不同，让渡方式和交易成本则完全不同：方面，一新爽目安排需要与既有改、既有发展意愿习土地产权释放、管理政策等多方面进行协调。关键要素关键环节增量空间开发存量空间开发蛇片区规划·重工程技术.唐设开发、蓝圈·及士总规.港规划。下级编制规划五警装·变升.完产权·对清，农村售体为主。产权关系复孕，各种产权主体明晰题土地，产收主体多痒土地补偿·偏随收拉分荐诉球可：臣有主安置路维资金-级开发零毅露敏广器搭段设空司。资金家缺健片合开发、城市更斯。土土地吉提招的验感主球开域市更斯等进行二次开发供迪地产业供应化的存土地及统项目的安排开发。市场主体设数引导，权利生设·质量。安金。士地及规硬素每整项目。待其它工程技。已里在迎。待键工程的频瓣城市·产业培育与发展·物流工业转型发量，科技照凳理·廊标准统一开发授式下城市督条.贸易、邮轮等产业培育理的高度体城管理·国际化。法制化璃智担蝶区的管理运营图1土地开发全流程中增量与存量开发空间实施关键问题比较分析结合蛇片区的实施基本条件，蛇片区作为高度成的存量空间、重点发展地区，其土地开興尚理筑Z.Z沁.E]
发全链条中的关键环节主要集中在前端的土地空间释放、供应环节，而后端的设、运营管理由于政府资金充足、市场主体开发运营实力强，问题相对并不突出。2.1困境一：涉及要素众多，项目统筹协调安排困难规划愿景的落地实现需要以具体的设项目为平台、载体来实施，需要将规划方案转换成统筹协调的具体项目、任务、分阶段行动计划。如何结合片区不同发展诉求、土地释放可行性、实施意愿等实施的基本条件，科学有序的完成基础设施、产业、生活配套等项目在土地空间、时序、经济、工程等方面统筹协同，实现效益的最大化，是实施面临的首要问题。2.2困境二：发展诉求多样，空间安排需多个部门协调与增量空间相比，蛇片区发展意愿、规划方案的改变，在实施层面存在与己经完成的城市总体规划、土地利用总体规划、法定图则（控制性详细规划）、港、交通、市政、产业等规划不协调，实施涉及与各个相关管理机构、较为成熟的管理机制和政策协调的问题。2.3困境三：土地利益预期高，土地空间释放困难存量改造最大的难题在于存量土地规划面临众多权利主体、土地增值飙升、巨额实施成本，导致实际设周期长，落地实施困难。蛇片区以国有已出让用地为主，少量原农村用地，大量待确权登记用地。该片区涉及规模各异的多方权利主体，主要由具有开发设、园区运营丰富经验和实力招商蛇、南山集团等大业主占有土地。由于报审批资料缺失、合法外设、规划不符等原因，大量士地筑尚未确校登尚出地权婚不清此外材还有很多度成地S通过出仁和货等各种方式由中小企业、居民、原村民等所有。受区位、自贸区政策等利好影响，房价地价持续火爆、租金大幅上涨，水平处于全市领先水平。相关权利主体对于新规划条件下增值收益分享诉求高、掌控土地并参与二次开发意愿强，政府获取土地、释放存量空间困难，实施周期难以预测。2.4困境四：土地二次开发情形复杂，现行政策难以支撑目前深圳实施二次开发的主要摸式有城市更新、土地整备、产业1+6政策等，但蛇片区的现实条件难以满足相应供应政策要求。城市更新对合法产权、配、楼龄、未地、主体意愿等准入门槛有要求，缺乏旧工业区及港改综合用地、市政交通设施改公共配套等政策支撑，无法解决大型、市级配套设施设问题，而公共服务设施缺乏利益空间，这些问题都导致了片区难以采用城市更新模式。而深圳土地整备政策体系上以粗线条的引导政策为主，只有针对原农村历史遗留问题的解决提供了一定的操作指引和实践案例，未出台国有己出让土地的整备政策。产业1+6政策主要针对原农村土地入市、释放闲置土地空间，无法解决蛇片区国有已出让土地空间的问题。3.高度成区发展转型过程中规划实施策略的全新思考3.1实施需求的解析高度成区在发展转型过程中，涉及存量规划的编制及其实施。与在“白纸”上落实蓝图的增量规划相比，高度成区存量规划的实施将面临更复杂多样的要素、更大的困境和挑战，相应实施策略也将面临新的使命。针对这种特征，高度设区发展转型过程中，在实施策略领域需要关注到以下興尚理野素前网Z.ZC.ET
三个新的使命。使命一：实施问题的研究要更深入，要准确识别实施关键问题。针对影响规划实施的土地空间、资金、产业等关键要素，全面、深入解析规划用途管制、产权问题、历史遗留问题、主体意愿、二次开发问题、设运营问题、工程协同等问题，准确识别存量土地二次开发链条各环节的关键问题。使命二：要充分挖掘解决思路。准确判断规划实施目标与现实的差距，针对实施存在的关键性问题，开展实施内容分析、潜在实施路径分析、开发模式分析、土地问题分析、政策突破分析、经济分析、可行性论证等。使命三：实施策略要更全面、可行，针对性提出综合实施策略。项目统筹要更加科学，统筹基础设施、产业、生活配套等项目在土地空间、时序、经济、难度等方面统筹协同。3.2实施目标的分立针对存量土地规划，其目标在于针对影响规划落地实施的土地、空间、资金、政策等各种关键要素，从土地开发全流程角度，为规划方案的落地性提供可操作、可实施的路径和综合策略保障，同时也为规划布局方案提出优化议。系统完整梳理蛇片区规划的空间功能安排、发展分阶段目标、重点实施内容、项目设安排及控制要求等，是实施策略研究的基础。围绕自贸城区和国际枢纽港的发展定位，重点设蛇国际生态社区、网谷创新创业区、赤湾海洋科技创新区、蛇国际枢纽港、国际邮轮母港的内容。实施重点内容主要包括旧城公共服务配套完善、产业转型升级、片区交通改善等，具体包括以下三个方面：一是，以蛇网谷及蛇老城区为重点，实施国际化、高端的学校、医院配套服务设施设，部分旧宿舍、旧村的改造提升，以及低效、零散产业空间的转型升级等，进一步加强国际绿色社区、街区环境营造和城市综合品质的提升。二是，以太子湾及海上世界片区重点，实现港区转型发展，设邮轮母港综合体，发展邮轮产业及孵化创新产亚，加快设对外快速交通和轨道交通。三是，以蛇港及赤湾港片区的国际枢纽港设为目标，整合连片作业区，明晰港城边界，加快产业转型和现代产业区集聚发展，设对外快速交通和轨道交通，设港集疏运货运体系，疏解交通。3.3实施要点的抓取3.3.1积极推动“土地”、“空间”、“类型”、“时序”、“工程”五大协调存量空间的实施，需要结合土地释放的可行性、规划重点地区选择、土地开发经营经济可行性、设工程技术可行性等进行分析判断，重点从土地、空间、类型、时序、工程五大方面做好实施项目、的安排、实施方案的落地。①在“土地”方面，根据土地权属、土地用途、设及使用现状、相关主体意愿等，判断存量土地空间释放可行性，合理安排后续设项目。②在“空间”方面，片区综合规划在编制之初就已经有完整的规划体系，实现了不同类型、不同层级规划的全覆盖。随着综合规划方案的调整，实施规划、办理用地手续、进行土地供应开发的前提，必然要进行多规协调。特别要在土地用途、空间功能定位、开发容量等强制性内容方面，与涉及用途管制刚性约束的土地利用规划、生态红线规划，涉及发展投资的国民经济与社会发展规划，以及作为规划许可的详细规划等相关规划的协调，启动相关规划的调整，为后续用地手续、规划许可办理提供基础。③在“类型”方面，做好经营性项目与民生类项目的规模和质量的匹配。针对片区交通瓶颈、公共配套不足的问题，片区优先重点安排国际化学校、医院、罚素前网Z.Z0
文体、保障性住房等民生设施的设，推动旧工业区、停用的市政设施向公共配套设施改造。特别是在南部太子湾、赤湾港区，更要结合游轮母港设，重点安排自由贸易、现代服务业项目，并与交通、商业、公共服务配套项目的匹配。④在“时序”方面：远近结合，近期优先安排与自贸区、一带一路等国家战略密切相关项目，优先发展对片区具有显著带动作用的产业项目群，坚持市政、交通、公共配套等设施先行、提升环境品质，坚持附式大型垃圾转运站、大型公交场站、附式变电站以及医院等环境影响较为突出的项目，做好远期发展战略储备用地的预控，预留与控制独立占地重要公共设施用地。⑤在“工程”方面，作为高密度、立体化开发地区，要做好已与新、地上地下工程、主体与配工程等工程项目安排，特别是做好防洪防潮安全、地上地下及半地下道路、共同沟、轨道线、市政管线及其他设施的综合性竖向协调安排，保障施工安全、减少施工费用、提高施工效率。3.3.2大力创新多元化的存量土地单元综合开发模式土地开发模式是指为实现土地一二级开发过程中开发效益的最大化、多方共赢，对土地空间的释放及供应模式、融资模式、实施主体及权责等的统筹安排。同一地区存在多条潜在实施模式，不存在绝对、唯一开发模式，各种模式也可以相互组合。模式的选择关键在于实施基础条件、规划目标可实现性、相关主体意愿、利益平衡，核心就是构适应具体片区实施需求的差异化的、多元的实施模式。本次研究通过开发模式的创新来综合解决蛇片区面临的土地空间释放困难、现行二次开发路径难以支撑等问题，在综合比较各类潜在模式基础上，结合游轮母港设、片区产业转型升级、旧城改造等发展诉求，提出实施成片综合开发为主↓城市更新及土地整备为辅的土地空间释放模式，以及差异化土地供应模式、多样化的政企合作(PPP)创新模式等开发模式，以解决存量开发的实施路径、土地出让、设运营问题。土地开发模式土地民生设施PPP空间释放一二级开发联动PPP来源：新增、存量成片综合开发土地城市更新差异化供给土地整备供应对橡供应方式供应年期供应条件克价内容图2多元开发的创新模式(1)成片土地综合开发模式。针对蛇片区南部港区面临土地产权复杂、历史遗留问题多，成区土地分布零散、功能混杂，城市更新、土地整备等存量开发现行政策难以支撑等问题，并基于权利主体实施意愿强，土地控制和成片开发运营能力和效率高的特征，充分发挥市场主体的土地开发经营作用，运用综合手段统筹解决片区土地、资金、产业等问题，整合土地空间资源，释放更多、更高品质空间，完成涉及重大战略产业项目的设、片区整体环境的提升。根据土地产权、自然地理现状、興尚理筑素前网Z.
设现状、规划愿景等要素，整合片区零散空间，划定约50公顷以上的连续空间，如二凸堤单元、赤湾单元、太子湾单元等，实施成片综合开发。成片综合开发模式将土地房屋的拆迁补偿、土地空间释放、后续开发设进行联动，适当放开对存量空间开发的合法用地产权比例、空地比例、楼龄等约束条件，同时增加了返还公共利益用地、物业的比例，合理平衡了各方利益，充分发挥了市场主体，特别是产权主体的积极性，高效、快速推动片区的开发设。此外，成片综合开发整合了零散、混杂、低效的空间，实施整体空间优化布局，落实了片区大型公共配套、交通等设施的土地空间需求，提升了城市环境、整体品质得到。成片综合开发，实践以都市综合体为主导的开发模式，形成以高附加值为核心的空间开发秩序，发挥触媒效应，带动人气与活力。(2)差别化单元式土地供应模式。基于复杂的现实条件及多样的供地需求，重点对供应对象、出让方式、出让年期、出让条件等进行差异管理。①差异化的出让对象：实施“立体分层供地”、“整体供地”、“成片供地”的多元供地对象。“立体分层供地”指使用“分层设权、分别供地”的方式，如地铁及综合体，可按照地铁设的空间结构，地下的地铁运行线路用地为行政划拨：地上0-15米为车辆段厂库、维修中心、中间转换层等，采用协议出让方式：地铁上盖及周边地块为挂牌出让。“整体供地”为地上、地表和地下空间使用权统一供应。“成片供地”为满足片区整体环境打造，实施经营性、公共配套、基础设施等成片整体供地。②差异化的出让方式：在原有招拍挂、协议出让的模式上，与产业发展的生命周期、产业的用地需求相衔接，进一步创新公告出让、作价入股、作价出资、土地租赁、先租后让、以房招商等差异化土地出让方式和操作路径，有效扶持、孵化科技、文化等创新型产业。③弹性土地出让车期：探索梯级开发，区分自用和出售，结合产业生命周期、重点引入产业、各类用地等在法定最高年限分期出让，制定合理的土地使用年期。④出让条件：因存量空间现状、工程的复杂性，为保障施工安全、混合功能设等，实施带设计方案让、带公共配套及基础设施、带地下空间、带管理方案、带流转限制等条件的出让模式。⑤竞价内容：为有序规范调控房地产市场，促进产业健康发展、保障民生设施的设，通过定地价竟房价、租金、容积率、保障性住房、创新型产业用房、公共配套等内容。(3)政企合作PPP模式。作为高度设的地区，蛇片区的市场化基因强、市场要素丰富，要充分发挥市场在开发设运营方面经验、资金、资源，坚持以“市场为主、政府引导”，创新城市设的政企合作PPP模式，通过作价入股、特许经营、作价出资、合作开发、购买服务等方式，加强在成片开发、公共基础设施项目等的土地释放、设、运营方面的合作。重点包括两种模式：①一二级开发联动PPP模式：对已出让给招商、南山集团等大业主的土地，采用政企合作开发PPP模式，充分发挥政府和市场的优势，快速、高效推动片区的改造开发：②公共配套及基础设施设PPP:拓展可社会投资设的范围，对于国际学校、医院、轨道交通、供冷市政等民生设施，可公开选择有资质的市场主体进行设、运营和管理。3.3.3配套实施关联要素形成完善配套制度要根据实施导控和基本运行环境提高政策适应性，加强土地开发全流程中的政策支撑作用，进一步完善土地供给、产业培育、职住平衡、设施设等政策。①士地供给政策的核心在于设计出必要罚素衬网Z.Z沁.E]
制度，说服原有产权人将土地使用权转让给更有效率的使用者，并新公共服务供给所必须的交易成本，减少到新增公共服务带来的收益之下。主要完善确权、拆迁补偿、增值收益分享、差别化土地供应等制度。②产业培有制度核心在于解决产业转型升级必要的产业准入、空间、环境、人才等要素问题。重点在完善创新型金融、自由贸易，以及产业用房保障、高端营商环境设、政策性住房配套、公共服务国际合作等方面的配套制度设。③职住平衡核心在于通过空间规划、交通设、住房政策等综合联动制度，在蛇片区范围内、全市范围内两个尺度，构商品房、政策性住房等差异化、多层次住房保障制度。并重点完善了多渠道的保障性住房筹制度、供给制度体系。④设施设制度在于为完善片区发展基础设施、公共服务设施等设施的设提供制度支撑。打造“公园之城”、提高城市发展质量，完善精品化的公园设与管理体系，构系统连续的绿道制度、环境改善制度、绿色空间和公共空间的设用地清退等绿色基础设施制度：完善“特许经营、购买服务”等PPP新模式，制定停车管控制度等市政交通管理制度：制定高端、国际化的教育及医疗体系，完善设标准、设运营模式、体制机制等政策。4.结论与议规划实施策略尚未成为规划编制的强制性内容，并缺乏相应的技术标准指引。实施策略研究不是一蹴而就的，需要在“新常态、新问题”的发展实践中继续探索与创新。本文针对中观尺度的存量综合规划提出了些规划实施落地路径策略的思考，而对不同层级了深度存量规划实施策略研究的内容、重点、深度，如何统筹影响存量规划实施的众多关键要素，规划实施策略编制与空间规划编制的互动机制等等，后续还需要开展进一步的研究。参考文献[1]赵燕菁，存量规划：理论与实践，《北京规划设》2014年第4期[2邹兵，增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对，《城市规划学刊》，2015作者简介徐雅莉，深圳市城市规划设计研究院有限公司，主任规划师，高级工程师：岳隽，深圳市城市规划设计研究院有限公司，副总师，高级工程师：陈小祥，深圳市城市规划设计研究院有限公司，所长，高级工程师：刘卅，深圳市城市规划设计研究院有限公司，规划师。興尚理躓素前阀Z.ZC.ET
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