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规划实施与管理081.存量时期建设的规划引导——以英国规划体系为鉴PDF文本
规划设计

存量时期设的规划引导一一以英国规划体系为鉴张嘉殷摘要：我国部分地区已进入存量规划工作时期，然而当前目标导向型的蓝图式规划引导，通则式的规划许可制度并不适应的存量规划的性质，本文基于以上两大问题，借鉴英国的规划体系，探求其如何将规划引导指向城镇现实问题的治理，如何利用规划管理制度促进城镇治理得以合理公平地开展。经过对英国规划体系的参照，议我国采用策略型的规划引导取代蓝图式的引导，以问题导向型的规划编制逻辑取代现有的目标导向型思路，以自由裁量的规划许可制度取代通则式制度，通过严格管控规划管理的决策过程保障自由裁量决策的合理性关键词：存量规划，问题治理，利益主体，规划引导，控制管理，策略，协商1背景1.1城镇化中后期的规划丘作转变改革开放以来，我国的综合实力得到极大的提高，城镇设工作快速推进，整体城镇化率从1978年的12%飙升到2012年的52.7%。沿海发达地区的城市化率达50%-70%水平，按照城镇化发展指标，己进入城镇化发展中后期、减速放缓发展时期，城镇化工作重点从量的提高转向质的提升。同是，过去太过高速的城镇化进程，影响了城镇化的质量，已遗留下一系列亟待处理的城市问题。对于进入城镇化中后期的城市，当前的城市设工作核心转为处理城市快速发展应发的负面影响，治理城市问题，提升城镇化的内涵质量。对应的城乡规划工作重心，应从城镇快速发展时期城区扩张的增量规划，转向以城镇存量优化的存量规划时期。1.2存量规划时期的新挑战存量规划工作的主要目标对象是城镇中已用地，使用权属通常已出让。在改善公共服务水平，优化调整低效能用地，难免需要协调既有产权所有人。对公共环境的改善，对城镇中的现有产业进行升级优化，开展“旧城改造”、“三旧改造”时，难免会触及部分产权所有人的利益。相对于增量规划时期单一产权，在产权关系复杂的存量规划时期，规划工作复杂程度加大。规划工作者不但需要对物质空间进行规划设计，还要平衡由产权问题而衍生的多元利益主体的诉求。虽然为社会公众服务是存量规划工作的出发点，但不能处理好各利益主興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
体的关系，仍可能引起激烈的纷争，激化社会矛盾。协调多元利益主体的诉求、平衡各方利益，是存量规划时期的一个崭新而又关键的工作任务。2增量时期的规划引导与存量规划工作间的矛盾对城镇设发展起最直接支撑、引导和控制作用的法定规划一一控制性详细规划，以及执行其法定意志的行政许可工具“设项目选址意见书”、“设用地规划许可证”、“设工程规划许可证”，似乎仍没为存量规划工作做好必要的准备。控制性详细规划是城镇设发展的最直接法定依据，具体落实总体规划的各项战略部署。控制性详细规划将总体规划的战略，落实于用地性质、筑密度、筑高度、容积率、绿地率等指标等具法律效力的规划条件。控制性详细规划，以其强制性的规划条款，为城镇设描绘了一副蓝图式的开发设控制框架。它通过实质性的规划指标条件，来实现法律对设发展的控制，属于严格规则的控权模式。《城乡规划法》规定，遵循控制性详细规划的强制性条款，是颁发“一书两证”，决定设活动是否能够合法开展的规划行政许可的前置条件。规划主管部门核对控制性详细规划的强制性规则颁发“一书两证”，将控制规则以行政许可的方式落实于具体的设项目中，属于以控制性详细规划为基础的通则式的许可制度。蓝图式的规划设控制握架为未来的设提供了可预见性为设的快行方提出了明确指引：严格规则的控权模式、通则式的许可制度，可确保设活动按规划目标的指引而开展，虽具有较大的刚性，但可确保控制目标的落实。在城镇快速扩张的增量规划时期，严格规则的蓝图式控制性详细规划和通则式的规划许可制度，可保证设朝向规划目标高效开展。2.1目标导向型规划编制思路与存量规划工作的冲突对于进入城镇化中后期，开展存量规划的城镇而言，工作重心已从城区的扩张转变为已有城区空间的优化提升。当前直接引导城市设活动的控制性详细规划，其制定的主要依据是上位规划，主要目标是对上位规划的设目标的落实，整体的规划思路具有自上而下的目标导向特点。然而，对现有城区问题的治理，是存量规划工作出发点。城市的问题因各自的发展历程与外部情况等差异各不相同，对城区的优化提升，需要先明确提升的对象、存在的问题，才能制定针对问题的解决方案。当前直接控制城镇设的控制性详细规划，并不以城镇问题为编制起点，而是以城区扩张的发展目标为基点。当前的控制性详细规划的内涵更符合增量规划的需求，缺少对强调内涵提升的存量规划工作内容的引导。直接支撑城市开展存量规划设工作的法定规划，并不足以指导城市问题治理、存量空间优化提升。興尚理筑素前网Z.ZC
2.2通则式的规划管理制度与协调多元利益主体间的矛盾2007年开始实施的《物权法》己明确了对公民所有产权物业的保护。在调整、优化、提升城区中的低效用地时，对己有产权归属的用地进行改动时，需要取得相关利益主体同意，以体现对公民物权的保护。对城市环境问题的治理，对旧区低效用地的优化的工作中，需协调各利益相关者的诉求。然而，协调可能存在妥协与变更的情况，决策可能因协调的结果而发生变动，规划管理工作的决策可能存在不确定性。但是，通则式的许可制度是对严格控权的控制性详细规划的落实，具有十足的刚性。规划行政许可的颁发，须严格核对设项目遵循控制性详细规划的规划条件。当前的规划管理制度，并没有为协调过程带来的决策不确定性，留下商讨与变化的余地。现阶段的规划管理体系，同样没有为新挑战做好必要的准备，不足以支持存量规划工作的有效开展。2008年开始实施的《城乡规划法》确立了控制性详细规划的严格规则控权模式，并以通则式的“一书两证”行政许可制度保证其严格规则的实施。确立严格规则模式与通则式许可方法的目的，在很大程度上，是为了控制在城镇化快速推进中的各种不按规划指引实施的设乱象。刚性十足的控制性详细规划与规划许可制度，促进了增量规划时期的设工作的商效、有推洋尚害发阶经之欢是条件塑适应视产制C发醒环恒的变化也将对法规与行政工具提出新的要求。在存量规划时期，规划工作也对引导其工作开展的规划体系提出新的诉求。增量规划时期的规划引导，并不适用于存量规划事情的城市治理工作。问题导向型的规划思路，富有弹性的规划模式，促进协商的规划管理方式，都是当前存量规划工作所缺少的必要支撑。3.英国规划体系的借鉴英国自1907年颁布《住房及城市规划诸法》，正式开始了对城乡规划工作的探索，在百年的摸索前行中，其城乡规划一直处于不断的变革之中。其城乡设重点，经历了最初因住房短缺而设新区的对外扩张，到当前城乡治理的内涵提升的更迭。自1907年以来，英国先后颁布了二十多部规划法，支撑城乡规划工作的规划法律、规划结构体系、规划管理工具，随着城乡规划工作重点转移而不断更新。英国的城乡规划工作也曾经历过从量的提高的增量规划时期转向强调质的提升的存量规划时期，规划法规与管理工具亦在适应城乡规划发展的过程中不断改善。我国城镇化中后期的城市，正面临规划工作重心从增量转向存量，但是缺少与存量规划工作相适应规划法规体系与管理工具的问题。具有类似的规划工作重心转移历程，经过百年興尚理筑素前网ZC.NE1
的探索发展而来英国城乡规划体系，值得为我国的规划体系所参考借鉴。针对前文中提到的我国现行规划编制思路、规划管理中，对存量规划工作支撑不足的问题，以下将重点关注英国的规划政策框架如何体现对问题解决层层引导、规划管理以何种方法促进多元利益主体的协商。自2004年改革至今，英国规划政策框架大体相对稳定，其等级架构大致可分为欧洲层面、国家/区域层面、地方层面，三大层级。各规划层面所包含的规划政策文件如图：欧洲空间发展展望欧洲委员会的可持续发展原则欧盟跨国空间愿景英格兰北海发展愿景苏格兰区空间战略北爱尔兰地区空间发展威尔士国家规划政策框架苏格兰规划政策规划政策说明威尔士规划政策国规划议说明开发控制议说明技术议说明家/区域区域空间战略苏格兰国家规划框北爱尔兰2025年区,威尔士空间规划次区域发展战略架域发展战略地地方发展框架结构规划地区规划地方发展规划方地方规划地方规划专项规划3.1从欧盟至地方的策略型分级规划引导3.1.1欧盟一一促进可持续发展的鼓励性引导作为欧盟成员国之一，英国规划工作受欧盟层面规划的引导。欧洲层面的规划强调可持续发展的核心思想，议在欧洲范围内实行多中心空间发展战略，改善城乡关系、平衡基础设施与资源的分配、合适地利用自然与历史资源。这一层面规划主要的引导目的是为国家、区域规划编制提供欧洲整体层面上的策略参照体系，从而促进各成员国的发展战略能够相互协调。欧盟并无对成员国家的规划实施强制性手段的权限，为保障这一层面的规划实施，欧盟主要采取以结构性基金为主的资金鼓励手段，对实行欧盟规划引导的国家、区域、地方提供经济资助。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1.2国家规划政策说明一一区域问题导向型的弹性规划策略引导在国家层面上，英国没有为整个国家层面编制的空间规划，却而代之的是规划事务的政策说明，重点解说规划事务的一般性政策条款。英格兰、苏格兰、北爱尔兰、威尔士，分别根据本区域的情况，通过政策说明，对主要的发展理念、策略分章节做出解释，为下位规划的编制与规划管理实施提供结合本区域特点的指引。苏格兰、北爱尔兰、威尔士的规划政策说明，各自配有相应的议说明文件，通过说明文件进一步对规划政策说明进行解释。英格兰在2012年前也是采用规划政策说明与指引说明两套体系共同解说规划政策，于同年3月，英格兰采用了国家规划政策框架取代以上两套文件。以下是其正文部分：正文章节主要内容实现可持续发展解释可持续发展在英格兰的具体1构筑一个强大，具竞争力的经济体系含义：指出本区域现有主要问题：2.确保城镇中心的活力提出达成可持续发展愿景需处理3支撑一个繁荣的乡村地区经济体系的核心议题：实现可持续发展的具4.推进可持续交通发展体策略。曲5支持高质苹的通基础投施6提供选择多样的高质量任房7.优秀设计要求8推进健康的社区发展9.保护绿带用地10.应对气候变化、洪水、海岸变化的挑战11.保护和提升自然环境12.保护和提升历史环境13.促进可持续地利用矿产规划的编制本区域范围内，各层级规划的主要效用：它们需关注的议题、需突出的重点、编制的依据、需共同协作的主体等编制规范要求规划管理的决策规划管理的主要工具：使用各规划管理工具需遵循的原则：施行规划决策前需履行的程序等要求英格兰的国家规划政策框架，在遵循欧盟发展理念的方向下，依据区域现实提出对可持续发展理念的解释，深化可持续发展理念的对英格兰区域发展指导性。宏观愿景一一本地存在的问题一一实现愿景的对策一一规划实施的控制与监测的内容架构，体现出问题导向型的规划文件编制思路。理筑素前阀Z.ZC.ET
以文字性的策略条款表述规划发展理念，相比于我国蓝图式规划引导，虽会显得泛泛而谈，但正因如此“泛泛而谈”，这一相对宏观、上层的规划指引为下一层级的地方规划留下了结合地方实际情况制定发展战略的弹性空间。3.1.3区域空间规划一一从区位角度引导资源分配与流动的空间发展策略参照欧盟层面的空间发展战略，英格兰、苏格兰、北爱尔兰、威尔士各自编制了针对本区域的空间发展规划，在空间上明晰问题所在，从空间上引导可持续发展理念的施行。虽然以上的空间规划将策略与空间相联系，但仍与蓝图式规划具有明显区别。空间规划的仅关注区位与联系的问题，即重大基础设施、资源分配的大概区域，以及各区域间的资源流动、沟通的联系关系，而不是落实到具体的功能用地分配。以下两图分别是威尔士空间规划中，威尔士整体区域（图1）和东南威尔士地区（图2）空间规划示意图：The National VisionNorth West wales (Eryri a Mon)North East Wales (Border and Coast)Pembeokeshire-The Haven典统素材例.ZCN正Areas with Soco-economic HubsInternational/Interregional Links→Regional Links☆Key Settlements with National SignificancePrimary Key SettlementsCros-boundary Settiements★-★Linked Centres representing图1威尔士整体区域空间规划示意图理筑素前阀Z.ZC.ET
South East WalesCapital RegionMerthyr Tydfil★★Ebbw ValeHEADS OF THEAberdare VALLEYS PLUSCPontypool√--Blackwood★CwmbranCONNECTIONSCORRIDORChepstowPontypridd★Caerphilly★NewportCOASTAL ZONECardiffKey Settlement ofNational importance☆StAthanBarry★④Primary Key Settlement★CardiftCross-boundary SettlementStrategic Opportunity Area★Re gional ConnectivitAirportValleys Regional Park图2东南威尔士地区空间规划示意图威尔整体空间规划示意图酌分区色块的边界，采用了模糊化的处理，弱化区域与地块划分的边界，仅示意出大体的区位概念。在大概区位的基础下，分布点状的资源分配示意，以箭头标示各区域层级的联系方向。细分到次区域的东南威尔士空间规划示意图，虽标明了主要区域的地名，同样忽略地区边界的概念，仅示意大概的区位、与外部联系的大概方向。从威尔士空间规划表现出英国国家/区域层面的空间规划，采取控制区位布局、内外联系方向的方式，从宏观引导资源在空间中的分配与流动，从空间角度补充说明国家规划政策说明的规划引导。虽然将规划引导落实于空间，但仍没具备蓝图式的规划控制作用，还是宏观方向的规划战略引导。其控制强调区位关系、关注区域联系、弱化边界概念的空间规划方法，不但保证了这一层级的空间规划引导为地方规划留下一定的弹性空间，而且为地方规划编制提供了区域融合、协同发展的规划引导。总体而言，英国国家/区域层面的规划引导，在规划发展方向与规划活动的规则上进行自上而下的控制，在具体发展措施与用地空间布局上实行弹性的引导。与我国蓝图式的规划引导相比，为地方规划当局提供了解释地方规划如何遵循上层规划策略引导方向的可能，利于当局从本地实际矛盾出发编制具有切实地方针对性的问题导向型规划方案，最终可保障规划政策的连贯性、地方规划的针对性与多样性。興Z心.ET
3.1.4地方发展框架一一从地方问题出发的发展措施地方层面的规划对城镇规划设起直接引导，是地方设项目规划许可审批的实质性考虑因素，其等级地位相当于我国的控制性详细规划。英格兰地方发展框架与威尔士地方发展规划都是2004年的规划体系改革的产物，其内架构相对一致，且相较苏格兰和北爱尔兰的地方层级规划新近。以下将主要关注经历2004年改革的英格兰地方发展框架。地方发展框架整体而言，近似于一个包含了地方规划当局对所有规划活动说明的文件包，文件主要分成“发展规划文件”和“附属文件”两大类，其中“发展规划文件”则是规划决策的最重要考量因素。发展规划文件包括，以主要以文字表述的“核心战略”、“用地位置特定分配图”、综合图示地方发展规划意图的“议图”。统领地方发展规划的核心策略，同样以类似于上层规划文件的逻辑结构进行编排，即宏观愿景一本地存在的问题一实现愿景的对策一规划实施的控制与监测。与上层级规划相比，“核心战略”的编制同样遵循了问题导向型的整体思路，区别只在于针对相对微观的本地问题，提出更加具体而现实的实施手法。“用地位置特定分配图”和“议图”则将以上的具体措施示意于空间。若存在需要细致保护的区域或重夫的设发展，发展规划文件中加入针对以上问题的主个内.U0.N二“地区行动规划”。这一规划并非发展规划文件的强制编制内容，可由地方自行决定是否编制，然而一旦编制，行动规划就成为地方发展规划的组成部分，同样具有法定效力。“地方行动规划”与否，取决于地方的决策，地方存在的具体问题，这一决策权亦体现了地方规划编制的弹性，使地方发展规划编制更趋灵活。总体而言，引导英国规划活动的规划文件具有自上而下的，贯穿各层级规划的可持续发展的核心思想。策略型的弹性规划引导，为自下而上的地方规划实施措施制定提供了铺垫。问题导向型的规划编制逻辑，保证了各层规划引导应有的问题针对性。3.2保障讨论展开的规划管理制度规划框架指引规划活动处理问题的方向，规划管理制度规范规划活动开展的模式。实现可持续发展，是欧盟、英国国家、区域、地方的规划活动的核心愿景。国家层面的规划政策说明，对于欧洲可持续发展概念的解释中，都特别强调了实现社会公平的原则。平衡多方利益，是英国规划体系的主要价值取向：协调不同群体的利益关系，为相互冲突的利益方提出折中解决方案，是英国规划管理的重要工作任务。地方发展规划直接针对地方设活动，对这些设活动的规划管理工作，被称为发展控制管理。规划许可则是发展控制管理的主要控制工具，规划申请是否取得规划许可，直接关興尚理筑Z.ZC.ET
系到设活动能否合法开展。3.2.1决策结果的弹性自由裁量是英国规划许可审批的鲜明特征。地方发展规划是设活动规划申请审批的最主要考虑因素，但不是唯一考虑因素。欧盟的法律规章、国家规划政策说明、区域空间规划、其他类型的法律、本地区发展的特征以及设项目所在区域的特殊情况等等，都是能够影响规划许可是否颁发的因素。立在多种考虑因素下的自由裁量规划许可制度，与我国以控制性详细规划为依据的通则式规划许可制度具有本质的区别。前者富有弹性，侧重设项目本身的独特性，允许申请人解释设活动如何遵循各层规划引导方向，同时为新问题的出现预留了应变的空间：后者具有十足的刚性，看重规划蓝图的设落实，没有为解释与协商留下余地。相比之下，自由裁量的规划许可制度更体现问题导向型的决策思路。这一规划管理思路为针对规划许可颁发与否、规划许可的附加条件内容等的协商，预留了多方讨论的平台。3.2.2决策程序的刚性相比于我国严格控制规划许可决策的结果，英国规划管理更加注重于严格控制决策过程的程序规花臣香，国家规政策说明细致地规定了规划许可申请本批的流程，每T流程的具主子个.U.体工作安排、每项工作的具体要求，并且要求地方规划当局必须严格执行。其中有关协商讨论的环节，包括递交规划许可申请前的申请前讨论、规划许可申请公示和通告后的协商。为保证知会与开发相关的各利益主体，便于他们加入后续的讨论，申请者必须在申请规划申请报告中提交已于申请前21天，通知了土地所有者和租用者的证明。为保障协商能够充分地兼顾到规划申请设的多方面影响，规划当局必须就规划许可申请，与11个机构进行协商。经过协商程序后，规划官员根据协商情况、相关政策背景、现场调研等，编制报告，方可上交地方规划当局进行决策。若规划许可申请被拒，或者对规划许可的附带义务条件有异议，可向上级规划主管部门申请上诉。如果对申诉的结果仍有异议，规划许可申请人可向高等法院提请“法定审查”。然而“法定审查”的提请理由仅限于对决策程序和规划权力使用的质疑，不可对规划申请的具体内容进行申诉。总体而言，英国的规划管理体系，通过规划管理决策权力的下放，给予地方规划当局对规划许可申请进行自由裁量的权力，为具体设中的多方利益主体协商带来了讨论的平台：通过对规划许可决策过程的严格管控，保障讨论平台中对话的公平性与协商结果的合理性。興尚理筑素前阀Z.ZC
4总结与展望我国的城乡规划工作正面临从增量转向存量的挑战，指导规划设活动的规划引导体系也需因新任务而转型。英国的城镇规划工作亦曾经历类似的转型，引导城镇设的规划引导体系也经历曲折的转型探索历程，才发展成为相对稳定的体系。针对我国目标导向型规划编制思路与存量规划内容工作的冲突、通则式的规划管理与协调多元利益主体间的矛盾，通过对照英国现行的规划体系，议我国采用策略型规划条款编制方式，为地方规划提供弹性空间：借鉴问题导向型的编制思路，以提高规划引导的对存量规划工作的指导意义：在规划管理中以自由裁量的规划许可制度，应对协商的不确定性：通过对行政许可工作流程的严格管控，保障协商的公平与合理。新的挑战虽然可能带来探索与适应的艰难时期，但是也预示着变革与提升的机遇。英国的规划引导成功经历了从刚性控制到弹性引导转型，其成功经历证明了转型的可行性。敢于探索与改变，我国的城乡规划也能够探求出一套合适自身特性的发展途径。参考文献[1]Cullingworth B.and Nadin V.Town and Country Planning in the UK 14th edition [M].London and New York:Routledge Press,2006[2]National Planning Policy Framework.DCLG2012[3]The Walse Spatial Plan-People,Place,Future.WAG2008[4巴曙松，杨现领城镇化突进与突变U.商界评论2013[)何明俊.城市规划许可制度的转型及其影响[城市规划2015(9)：39[6于立.规划督察：英国的制度借鉴U.国际城市规划2007(2)：22[⑦)赵燕菁存量规划：理论与实践)北京规划设作者简介张嘉殷，深圳市筑设计研究总院有限公司，规划研发助理。興尚理甄素前阀Z..ET
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