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规划实施与管理078.村庄规划实施成效评价与指标体系初探PDF文本

村庄规划实施成效评价与指标体系初探李金和摘要：在城乡规划法的实施和带动下，村庄规划越来越受到各级政府及规划界的重视，编制的村庄规划种类繁多，但由于过程体系的不完善，形成了村庄设重规划轻实施的局面，缺乏对规划实施成效的评价，规划对于指导村庄可持续发展的效度不够明确。木文通过分析村庄规划实施成效涉及的土地利用、基础设施、经济发展、社会进步、文化发展、生态环境五个主要方面，构适用于村庄规划后实施成效评价的指标体系，以期完善村庄设的过程体系，在规划实施层面立有效指导和改善村庄设发展的理论与方法。关键词：村庄规划，实施成效，规划评价，指标体系引言近年来，全国范围内村庄规划广泛开展，以云南省为例，2010年《云南省人民政府关于加快推进村庄规划工作的意见（云政发[201043号）提出，到2012年底完成全省村庄的规划编制工作。经过三年的努力，2013年云南省在全国率先实现了村庄规划全覆盖。村庄规划仅仅是村庄设过程中的一个阶段，规划最终的目标是规范和引导村庄的可持续发展，至今距离云南省完成村庄规划全覆盖己有三年的时间，对于村庄规划的实施成效仍是个未知数。规划师只能根据对本身社会处境的自我反应和普遍性的情绪来判断规划的有效抑或失效，成功抑或失败。缺少规划后实施评价的实践环节，致使政府及规划师难以准确掌握规划的实施情况，对于同类规划成果的提高改善、规划实施中问题的发现与解决，以及指导村庄的设发展并无利好，有可能造成规划流于形式、设资金的浪费及村庄发展的停滞或倒退。在此背景下，本文试图通过分析村庄规划实施成效涉及的土地利用、基础设施、经济发展、社会进步、文化发展、生态环境等主要方面，提出将规划后评价纳入村庄设过程体系，并以村庄这一特殊的存在形态为基础，构规划实施成效评价的指标体系。1村庄规划实施成效评价的价值 1.1村庄设过程体系的完善我国目前村庄规划设的过程为：前期研究一规划编制一规划审批一规划实施一工程验收五个阶段，工程验收的结束标志着村庄设的完成。村庄设过程中实施成效评价这一环興尚理筑素前网ZC.NE1

节的缺失导致规划对村庄设的指导作用不够明晰，极有可能造成编制成果对设指导无效、投资浪费、管理困难以及村庄发展停滞或倒退的后果。鉴于以上过程体系的不完善有可能带来的不良后果，提出在设过程中纳入规划成效评价的环节，对规划实施的结果进行实时反馈，以便及时调整规划内容，科学指导村庄设。前期研究→规划编制→规划审批→规划实施→工程验收传统的村庄规划设过程体系前期研究→规划编制→规划审批→规划实施→工程验收→实施成效评价反馈与修正优化的村庄规划设过程体系图1传统与优化后的村庄规划设过程体系比较图 (资料来源：笔者自绘)1.2村庄规划编制及优化的理论参考我国村庄规划编制长期以来滞后于城镇规划的编制，村庄规划理论研究也远远滞后于城镇规划理论研究，编制函技术方法天多与城镇规划类似的编制法，对于指导村庄的规划、设、发展难以起到针对性的指导作用。本文通过分析村庄规划实施成效的土地利用、基础设施、经济发展、社会进步、文化发展、生态环境等主要方面，提出完善的村庄设过程体系及具有可操作性的规划实施成效评价指标体系，立村庄规划设的过程和优化方法，为未来的村庄规划设提供理论参考，提高我国村庄规划设的整体水平。1.3村庄设与规划价值观的回归在着力推进城乡一体化、减小城乡发展差距、全面实现全国同步小康的背景下，我国目前的村庄规划快速推进，形成了以“求量”为主、“求质”并重的现实状况，村庄设过程中更加注重规划覆盖率等数据统计指标，很大程度上忽视了设的质量和预期目标的实现。同时，规划过程中更加注重物质空间形态及形式美的营造，而规划成果完成后，作为村庄经济、社会、文化、生态等主要发展目标的实现程度则较少受到关注。本文从完善村庄规划设过程体系的角度出发，构以规划实施成效提高为目标的评价指标体系，这对于村庄规划设以经济发展、社会进步、文化繁荣、生态改善的价值观的正本清源，回归到面向可实施、可优化的工作导向，具有重要的理论启示意义。2村庄规划实施成效评价的主要内容探讨理筑素前阀Z.ZC.ET

2.1土地利用土地利用(land use)是指人类对土地自然属性的利用方式和目的意图，是一种动态过程。土地覆盖是指自然营造物和人工筑物所覆盖的地表诸要素的综合体，包括地表植被、土壤、湖泊、沼泽湿地及各种筑物（如道路等），具有特定的时间和空间属性，其形态和状态可在多种时空尺度上变化。在村庄规划中，土地作为村庄居民居住及产业发展的主要载体，土地的重要性不言而喻。土地利用指标中，功能结构合理性、人均设用地面积、人均公共空间面积三个方面关系到村庄可持续发展的能力及村民社会关系的融洽程度，因而作为主要指标考虑。2.2基础设施基础设施(infrastructure)是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的一般物质条件。村庄基础设施主要包括交通、供水、供电、住房、通讯等，是村庄经济各项事业发展的基础。随着村庄经济越发展，对基础设施的要求越高，完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用，村庄基础设施的完整度与服务质量直接关系共主L子个小内.U0.二着村庄发展经济以及各项社会、文化事业的能力，在对规划实施成效进行评价中，基础设施将作为评价的重点。2.3经济发展经济发展(economy development)是一个国家或者地区按人平均的实际福利增长过程，它不仅是财富和经济机体的量的增加和扩张，而且还意味着其质的方面的变化，即经济结构、社会结构的创新，社会生活质量和投入产出效益的提高。简而言之，经济发展就是在经济增长的基础上，一个国家或地区经济结构和社会结构持续高级化的创新过程或变化过程。在我国目前的城乡二元经济结构现状中，村庄的经济发展总体上滞后于城镇的发展，村庄规划作为村庄经济发展的带动性行动，经济发展将作为规划主要关注的方面，因而在对规划的实施成效进行评价时，应考虑规划对村庄经济发展所起的带动性作用，经济发展将作为评价的主要指标。2.4社会进步社会进步(social progress)是指人类社会由低级向高级合乎规律和前进运动，社会形态的更替是社会进步的过程。社会进步和发展既包括物质文明也包括精神文明的进步和发興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

展，社会文明是社会进步和表现。经济发展协同社会进步是村庄的发展与城镇的发展相似的方面，社会进步与经济发展相辅相成。村庄规划中，社会进步主要体现为人增长稳定、教育公平、医疗水平的提高、社会保障的覆盖以及社会关系的融洽程度。2.5文化发展文化(cultural)是一种社会现象，它是人们长期创造形成的产物，同时又是一种历史现象，它是社会历史的积淀物。文化是凝结在物质之中又游离于物质之外的，能够被传承的国家或民族的历史、地理、风土人情、传统习俗、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等，它是人类之间进行交流的普遍认可的一种能够传承的意识形态，是感性与知识上的升华。2011年10月18日，第十七届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，开创我国社会主义文化事业设的新局面。农村是文化起源和传承发展的空间及物质载体，底蕴深厚、特色明显、内容健康的文化传承有利于地域文化的发展。在对规划实施成效评价中，文化设施的数量、文化传承的状况及文化的健康度将作为评价村庄文化发展的主要指标。26生态环境生态环境(ecological environment)是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。由于我国村庄现状生产力较低，村庄发展在很大程度上仍以牺牲生态环境作为代价，主要表现为自然环境脆弱、水土流失严重、水资源紧缺，污染严重、森林覆盖率低、自然生态系统和野生动植物面临危机等。脆弱的生态环境严重影响着村庄的可持续发展，同时也对城镇发展形成极大的负面影响。在规划成效评价中，根据村庄实际情况和发展需求，选取垃圾集中处理率、人畜粪便无害化处理率、村庄绿化环境、森林覆盖率、水土保持程度五个关键指标。3村庄规划实施成效评价方法与方法选择 3.1评价方法 3.1.1质化评价方法质化评价方法针对量化评价中以及规划实施结果中出现的问题，进行焦点式评价。质化评价方法有多种技术手段，如现场观察法、访谈法、焦点问题分析法及照片影像记录法等。质化评价能够直观地发现现状存在的问题，如村庄公共活动空间的需求与供给、居民之间社会关系融洽程度及村民文化活动内容、频率等。理筑素前阀Z.ZC.ET

3.1.2量化评价方法量化评价是一种运用数学、统计学工具，收集、处理评价对象资料，通过数量化的分析和计算，进而对评价对象做出价值判断的评价方法。在对村庄规划实施成效评价过程中，量化的方法就是利用科学测量的方法收集多方面规划实施成效的数据信息，运用数学分析方法得到结果，构评价因子模型是它的中心任务之一。本文采用量化评价方法中的层次分析法 (AHP)⑧，通过构评价模型进行实施成效评价。3.1.3评价方法比较评价方法是研究的一种方法论，它不是具体的实际操作方法，而是正确、科学、系统地影响和指导具体操作方法的方法，它在宏观上指导和影响研究方法主体的选择。村庄规划实施成效评价属于成环境评价，对于成环境的评价研究主要采用质化评价和量化评价两种方法。质化评价侧重于对实施成效进行主观的非量化评价：量化评价则是通过对实施成效进行分类并赋予相应指标值，通过计算指标值的高低反映出实施的成效。两种评价方法都具有各自的优缺点，如表1。表1量化评价方法与质比较评价方法 7特点优点缺点一工灵敏度高、表达方式多无化、归纳推理的不易于标准化、可靠性不足、实质化评价方法形象化，真实性高，易于把握逻辑过程用性差，难于量化，可比性较差复杂性、模糊性演绎推理的标准性、系统性、操作性、可系统僵化，数字较抽象，缺乏情量化评价方法逻辑过程靠性强感因素 (资料来源：霍君，城市公共空间使用后评价因素分析与方法的探讨.江南大学硕士学位论文，2009：13)3.2方法选择从上文对质化和量化评价方法的对比可知，量化评价与质都具有各自的优缺点，因而对具体的评价对象选择评价方法时，需要综合考虑评价信度、效度、评价目的、评价对象类型等多个方面。单独使用其中某一种评价方法都会造成评价的片面性或深度过浅，而两种评价方法之间又能够相互补充，因而选用两种评价方法结合，形成一套完整的评价方法已成为成环境评价的发展趋势。一方面，由于村庄设涉及的面较为广泛，单独使用某种方法进行规划实施成效评价显得较为片面，评价深度也难以达到相应要求：另一方面，我国城乡规划行业及学术界至今少有对村庄规划实施成效进行评价的实践，而评价的重要性则不言而喻。因而，本文从评价的必要性和可操作实施性的角度出发，立一种以指标体系为基础的量化评价为主，以主观、理性的质化评价为辅的评价方法，通过构指标体系进行实施成效评价。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

4评价指标体系构 4.1构原则 4.1.1科学性原则科学性是指概念、原理、定义和方法等内容叙述的确切性和合理性，以及图表、数据、公式、符号、单位、专业术语等的准确性，能够真实反映事物的本质和内在规律。在构指标体系的过程中，指标体系构成科学，评价因素赋值合理，评价方法得当。4.1.2全面性原则对村庄规划实施成效的评价涉及村庄空间与非空间要素的方方面面，是一项综合性较强的工作，因而在选取指标时，范围要大，覆盖面要广，以防止对重要信息的忽略。4.1.3可比性原则要求所选取的指标具有以下几点特征：一是指标本身要具备普遍的统计意义，具有相同的统计径、含义和适用范围，并且能够分别从横向和纵向层面上展开评价。二是指标的量化，包括可以直接量化的定量指标和可以间接赋值量化的定性指标，使评价对象之间具有可比性，进而使评价结果的准确性得到保证。4.1.4可菜源键筑指标数目的多少和指标对评价影响的大小是立指标体系时需要重点考虑的内容，选择主要的、对评价影响较大的指标，可以使指标数目达到可以操作的程度，同时确保系统的特征和实质得到较全面的反映。另外，可操作性也体现在评价指标的可获得性和经济性上。在确立指标体系时，要尽量从现有统计指标体系中己有的统计指标中筛选，以利于纵横间的相互比较。4.2构方法村庄规划实施成效评价是指村庄规划成果实施一段时间后，对其进行系统的、严格的评价过程，评价旨趣主要为规划成果的实施程度、村落空间的适宜性以及经济、社会、文化、生态的发展程度等。评价因素集是评价体系的重要内容，是评价规范化和严谨化的体现，评价因素集的构需要结合村庄本身的现状和特点，又需要与使用者的行为需求相契合，这样的评价才是有意义的，一方面能够发现环境设计的得与失，另一方面能够做到环境真正服务于人。第一步：立层次结构模型。首先，深入分析实际问题中的各个因素，将有关的各个因素按照不同属性自上而下地分解成几个层次，同一层的各个因素从属于上一层的因素或对上興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

层因素有影响，同时又支配下一层的因素或受到下层因素的作用。最上层为目标层，通常只有一个因素，是要解决的最终问题，最下层通常为方案或对象层，中间可以有一个或几个层次，通常为准则或指标层。根据上文对村庄规划实施成效评价的主要内容，评价指标体系见表2：表2村庄规划实施成效评价指标体系一级评价因素二级评价因素三级评价因素 A1.功能结构 A11.功能结构合理性 A.土地利用 A2.设用地 A21.人均设用地面积 A3.公共空间 A31.人均公共空间面积 BL.交通 B11,道路交通可达性 B2.供水 B21.集中式供水人比例 B.基础设施 B3.供电 B31.电力供应可靠性 B4.住房 B41.住房安全与舒适性 B5.通讯 B51.通讯使捷性 C1.产业结构 C11.产业结构合理性 C.经济发展 C2.经济收入 C21.居民人均可支配收入 C3.消费方式 C31.恩格尔系数 DL人 D11.自然增长率村庄规筑 D21.学前教育毛人学率上划实施 D2.教育 D22.义务教育普及率成效评 D23.高中教育普及率价 D.社会进步 D31.卫生室配置标准 D3.医疗 D32.医疗保险参保率 D41.困难人群最低生活保障率 D4.社会保障 D42.养老保险参保率 D5.社会关系 D51.居民社会关系和谐程度 E1,文化设施 E11.文化设施数量 E.文化发展 E2.文化传承 E21,地域文化传承程度 E3.文化健康 E31.文化内容健康程度 F11.垃圾集中处理率 F1.环境卫生 F12.人畜粪便无害化处理率 F.生态环境 F13.村庄绿化环境 F21.森林覆盖率 F2.生态发展 F22.水土保持程度第二步：构造成对比较矩阵。在第一步中，我们已经列出了各个层次中相关的因素，但是还不能确定同一层次中的每个因素对上一层次的贡献值，因而需要对同一层次中的每个因素做两两比较，在此引入判断标度作为两个因素的比较值，通常使用1-9标度法（表3）。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

表3APH评价尺度成对比较定义内容同等重要(Equal Importance)两个要素具有同等的重要性 3 稍微重要(Moderately More importance)认为其中一个要素较另外一个要素稍微重要 5 相当重要(Strongly More Importance)强烈倾向于某个要素明显重要(Very Strongly Importance)非常倾向于某个要素 9 绝对重要(Extremely Importance)某一要素非常重要 2,4.6.8 两个相邻标度的中间值，折中情况下使用当甲要素与乙比较时，若被赋予以上某个标上述数值度值，则乙要素与甲要素比较时的权重就是的倒数那个标度的倒数 (资料来源：The Hierarchon:A Dictionary of Hierarchies.Saaty,PA-9.)通过对元素进行两两比较得到比值形成一个判断矩阵。假设一级指标中有6个元素，令 6个元素分别为U1、U2、U3、U4、U5和U6,则两个元素的比较值aa/a;(i、j1,2,3n),可得到表3。表4一级指标判断矩阵表 A UI U2 U3 U4 Us U6 ui dh 1心Z争女U12 U 1/U41bU/U5 胡/U6 U2 U2/0 儿了菜 JU203 02U4J U2/U5 02/U6 U3 U3/U1 U3/U2 1 U3/U4 U3/U5 U3/U6 U4 U4/U1 U4/U2 U4/U3 1 U4/U5 U4/U6 U5 U5/U1 U5/U2 U5/U3 U5/U4 U5/U6 U6 U6/U1 U6/U2 U6/U3 U6/U4 U6/U5 1 同理，可得二级指标及三级指标的判断矩阵n*n和m*m,其中，n为二级指标因素个数，m为三级指标因素个数。第三步：确定指标权重。设判断矩阵Ann的最大特征根为入mx,则其相应的特征向量为o,解判断矩阵Ann的最大特征根，A。=入axo,所得o经归一后，即为同一层次相应元素对于上一层次某一因素相对重要性的权重向量。权重的计算方法如下：(1)计算元素的几何平均值计算判断矩阵中每行所有元素的几何平均值，得到向量M=(mm2m3…mn)T,其中，(2)特征向量归一化处理对每一列的向量做归一化处理，得到相对权重向量0=(o1o2o3.⊙)T,其中，筑素前网Z沁.ET

0,=m,jl,2,3…,令一级指标的表达式为SS,S2S…ST,二级指标的表达式为0=(010203.0m)T,三级指标的表达式为p=(p1p2p3.pm)T,其中 i为第i个二级（三级）指标，n为第i个二级（三级）指标的指标个数。(3)计算最大特征根矩阵Ann的最大特征根为入max,计算公式为：m1 (0)a,==l ==—),其中A@是 n n 01 03 0 权向量o乘以Ann得到的列向量Ao中的第i个分量。(4)矩阵一致性检验在分析实际问题的过程中，由于判断对象的复杂性以及个体思维判断的差异性，判断者对判断时所采用的标度及所比较的对象有时缺乏清除的认识，可能会出现各要素间排序矛盾，或者要素间排序局部一致但整体混乱，或者各要素之间经过比较之后，其重要性比例缺乏首尾一贯性，即整体序筑乏满意致性这时候就需要重新调整数据，得到干组新的权重，直到数据通过一致性验证。判断矩阵一致性公式为C.I.=入max-n ,平均随机一致性公式为C.R.=C.I.,R.L.为随 n-1 R.I.CI.机一致性指标，由表4查得。当C.R.=<0.1时，判断矩阵具有满意的一致性，否则<>RI.需要重新调整判断矩阵的取值，直到C.R.<0.10。<>表5随机一致性指标表阶数3456789101112 13 1415 R.1.0.580.891.121.241.321.411.451.491.521.541.561.581.59 (资料来源：张炳江，层次分析法及其应用案例，2014：53)4.3因素权重评价因素权重计算是为了下一步对村庄规划实施成效进行进一步的量化评价做的前提工作。通过量化评价与质化评价相互协调结合，使最终的评价结果与实际状况更加吻合。前文介绍了层次分析法(AHP)的原理与具体的计算方法，本研究中对评价因素权重的计算选用层次分析法(AHP),权重赋值通过对评价内容的认知以及笔者从事规划工作的经验获得，然后通过计算校验因素权重分析的一致性，防止数据编码过程中出现错误而使结果背离实际。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

一级评价因素权重计算如下：（表6）表6村庄规划实施成效一级评价因素计算表土地基础经济社会文化生态权重对几何平均值利用设施发展进步发展环境 (W)土地 1/3 1/3 1/3 3 本***3*3=082 0.1271 利用 333 基础 1/3 3*1*1*1*3*5=15704 0.2398 设施 3 经济 3 3 /3*1*1*3*3*1=1.7320 0.2644 发展社会 3 1/3 3*3*1*1*1*1=1.2009 0.1833 进步 3 文化 1/3 1/3 1/3 发展 1*1*1*1*1*1=0.573 0.0881 V3 33 生态 1/3 1/5 *1*1*1*1=0.6368 0.0972 环境曲 3 总计 6.550f 1 计算结果得到矩阵权向量W=(0.1271,0.2398,0.2644,0.1833,0.0881,0.0972)T。下一步求矩阵的最大特征根入max。1*0.1271+1*0.2398+1*0.2644+1*0.1833+3*0.0881+3*0.0972 3 3 0.1271 3*0.1271+1*0.2398+1*0.2644+*0.1833+3*0.0881+5*0.0972 3 4 0.2398 3*0.1271+1*0.2398+1*0.2644+3*0.1833+3*0.0881+1*0.0972 0.2644 入mas 6 3*0.1271+3*0.2398+*0.2644+1*0.1833+1*0.0881+1*0.0972 0.1833 0.1271+1*0.2398+1*0.2644+1*0.1833+1*0.0881+1*0.0972 3 3 0.0881 *0.1271+3 *0.2398+1*0.2644+1*0.1833+1*0.0881+1*0.0972 5 0.0972 理筑素前阀Z.ZC.ET

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