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规划实施与管理086.沈阳市沈北新区发展路径及动力机制研究PDF文本

沈阳市沈北新区发展路径及动力机制研究王柄荃，王玲，李佳阳摘要：20世纪80年代以来，中国城市设发展突飞猛进，城市新区设是推动城市发展一个重要的增长极，发展城市新区有利于缓解老城区人与就业的压力，扩大内需，推动国民经济更快增长。作为振兴东北老工业基地的示范区，沈阳市沈北新区的发展设对加速沈阳市城市化发展、提升城市环境品质、提高城市吸引力与竞争力县有重要意义。本文通过对沈北新区的规划编制与发展设历程的总结，发现沈北新区城市发展设存在粗放设，发展失衡、产业失调、缺乏统筹等问题。针对存在的问题，研究通过国家政策、城市规划调控、经济发展水平、，交通条件等方面分析影响沈北新区发展路径选择的主导因素，进而总结出国家政策与政府宏观调控的引导、产业的聚集与扩散，土地利用的拓展以及人居环境设四个方面是沈北新区发展路径生成的主要动力机制关键词：城市新区，发展路径，动力机制，沈北新区城市新区是社会发展的阶段性产物，是城市发展到一定阶段的必然选择，能够承接产业和人的转移，提供高品质的生活空间，并与母城形成共荣共兴的互动关系。城市新区的设在很大程度上解决诸多城市问题的同时，也能推动地区经济的发展，形成更大空间的开放格局。在快速城镇化进程中，城市新区开发设已经成为疏解老城区人与就业压力，实现城市经济增长的重要途径之一。沈北新区是沈阳市确定的重要城市新区之一，在区域经济一体化的驱动下，沈北新区的设势必对大沈阳城市空间格局的构产生深远影响，要全面统筹其在全市发展大格局中担当的重大使命和职能。因此本文选取沈北新区作为研究对象，从其发展演进的历程着手，深入分析不同发展阶段存在的主要问题，探索影响沈北新区在城市外延拓展区域选择发展路径的主导因素及其发展演进的动力机制，从而深刻认识沈北新区的规划设与沈阳城市发展的关系，把握住新区发展的方向，提升城市职能、推进沈阳城市空间跨越式发展。興尚理筑素衬网Z.ZC.ET

1.相关研究概述 1.1研究对象概述沈北新区位于沈阳市北部（图1），新区总面积819平方公里，总人约42 万人，其中城镇人28.5万，城镇化水平达68%。自成立以来，新区以生态立区与基础设施设为出发点，快速推进项目设，空间拓展迅速，逐渐成为沈阳市北部经济发达、人稠密的重点设区以及沈阳市的四大战略发展空间之一。图沈北新区区位图 1.2国内外研究现状国外关于城市新区的研究最早可追溯到霍华德的田园城市，他早期的两个花园新城 Letchworth和Welwyn虽然未取得成功，却开创了新区规划设的先河。后来的学者对城市新区的研究内容较为宽泛，涉及新区规划、设实施、信息技术等多个方面。Faludi提出新区规划是生成城市新区的最住方式，在规划过程中要在大量现状信息和发展条件分析基础上，制定合理的标准，寻求最佳的发展模式以实现新区最优化发展。Burg?ss指出城市新区在设实施中应有意识地在基础设施网络、交通设施网络上与周边区域进行有机衔接。Klosterman和Richard指出科学技术的进步正对城市新区的发展产生越来越深远的影响，新区的规划也要广泛应用诸如计算机技术、信息技术等先进的技术例国内对于城市新区的研究主要从概念、经济规律、可持续发展、设开发四个方面展开。张寒松指出城市新区开发设通常是政府为缓解城市中心区人密度过大、基础设施不堪重负、城市功能难以充分发挥而采取的城市扩张举措4。汪锐等认为，在经济学视角下城市新区应从产业集群、知识经济、公共设施等方面融入母城的经济体系中)。曾翔昊提出城市新区可持续发展指标体系是综合反映城市新区可持续发展水平的依据阿。李勋来强调设融资是新区设开发中至关重要的环节。既有研究对城市新区的规划编制与发展设历程缺乏有效的总结，同时对于新区设多偏于理论上的解读，很少以城市新区的实例解析来阐述新区发展设的问题。本文通过对沈阳市沈北新区演进历程及存在问题进行归纳总结，分析新区路径选择的主导因素，从而提出沈北新区发展演进的动力机制，以期能对国内城市新区的发展有一定的借鉴和参考作用。興尚理罚素前网ZC

2.沈北新区发展演进历程及存在问题沈北新区作为沈阳市实践新城发展模式的先导区，在十几年的发展历程中，率先响应国家政策，从发展现代农业到新型城镇化，从生态设到品牌塑造，从外延扩张到内涵发展，切实体现了先行先试的带头作用，为沈阳市综合配套改革积累了宝贵的实践经验，促进了沈阳市及周边市县的发展（图2）。在沈北新区的发展中，其规划编制和发展设的演进历程都体现出较为明显的特征。一次兴十五圆大三次兴济区十三五十八大三次兴 1 大的见 00 0 0 0 0 2002 2006 2007 2008 200g 2010 2011 2012 2013 2014 发展南芽期起步初创棚快速成长期转型突破围图2沈北新区发展历程 2.1规划编制演进历程：从缺乏指导到重视实施沈北新区成立以来，围绕“东北第一生态新城”的发展定位，率先开展了规划编制工作。为了适应十年的发展历程中不同时期的发展要求，新区在总体层面以及中微观层面编制了多轮规划，对沈北新区的有序发展起到了重要的引导作用。与此同时，规划始终坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的方法，认真组织各项规划的编制，邀请国内外知名的设计机构和专家团队参与规划编制，秉承国内外最为先进的规划思想与理念，来具体指导沈北新区开发设，近年来新区共编制了数十个规划（表1）。表1沈北新区主要规划编制情况一览表序号年份规划名称编制单位 2006 蒲河新城发展战略规划（招标）华南理工大学+德国施里克S+P景观设计公司 2 2006 蒲河新城城市总体发展规划沈阳市规划设计研究院沈北新区现代副城总体发展规划沈阳市规划设计研究院、3 2006 美国威尔考特设计事务所 4 2007 蒲河新城发展战略与蒲河开发策划中国策划研究院 2007 蒲河岛生态专项规划同济大学興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

6 2007 西部经济区总体规划沈阳市规划设计研究院、蓝道筑设计咨询有限公司 2007 东部经济区总体规划同济大学、辽宁省城乡设规划设计院 2008 沈北新区镇村体系规划方案（草案）同济大学 9 华南理工大学 2009 沈北新区发展规划广州城邦筑规划设计顾问有限公司 10 2011 道义地区控详规划沈阳市规划设计研究院 11 2011 沈北新区全域规划沈阳市规划设计研究院 12 2012 沈北新区发展战略规划沈阳市规划设计研究院道义新城区总体规划及 13 2012 核心区城市设计沈阳市规划设计研究院 14 2014 国际城东片区发展规划沈阳市规划设计研究院新型城镇化示范区 15 2015 空问发展规划沈阳市规划设计研究院总结沈北新区的规划编制历程可以概括出三个特点：首先，规划类型从最初的重点地区用地规划转变为道路、生态等专项规划：其次，规划编制单位本地化不断加强，沈北新区所涉及的项目中由沈阳市规划设计研究院参与编制的超过50%：再次，规划实施性逐步提高，2010年以前编制的规划落地率不超过50%，而此后编制的规划全部得到落实。综合分析可以判定沈北新区己然进入规划后时代，即规划大幅度调整可能性降低，更加注重规划的实施性。22发展设演进历程：单一到多元、粗放到集约、外延到内生 NE 沈北新区自2006年以来的发展设演进历程可以分为三个阶段：(1)起步初创期的规划与设(2006-2009)沈北新区于2006年经省政府批准为辽宁省综合配套改革试验区，并与新城子区和辉山农业高新区合署办公，成立农高新开发区管委会。新区总人30.6万人，地区生产总值164.5 亿元，产业主要以农产品加工等工业为主，空间模式较为单一，仅以大面积工业园区配少量居住的空间形式存在，该阶段关注重点为经济发展，人主要以当地居民为主。(2)快速成长阶段的规划调整(2010-2012)》2010-2012年间，沈北新区大面积土地出让，引入大量的产业项目，房地产业兴起开发，同时社会公用设施以及道路、市政等基础设施也都随之动土设，整体处于快速成长时期。该阶段空间模式向多元转变，形成复合型产业区，同时关注经济、社会、人等问题。这个时期土地使用的特点表现为土地资源短缺的现象逐年明显，土地以“摘拍挂”的形式出让。城市空间结构的演化呈现为成区内部功能填充。(3)转型多元扩展阶段的思路转变(2013年以来)2012年为深入贯彻落实党的十八大精神和市委、市政府关于沈北新区“二次飞跃”的战興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

略部署，在上一阶段粗放式用地拓展的基础上，转变规划思路，由外延式向内生式转变。该阶段空间模式多元化，形成新中心城市，关注点广泛，人向外扩散，吸纳大量的外来人居住及就业。沈北新区最终将第一个在沈阳市先试先行的转型发展框架下实现华丽的转身。2.3存在的主要问题：粗放设，发展失衡，产业失调，缺乏统筹沈北新区自成以来取得了较快发展，但在快速发展的过程中存在问题也逐渐凸显，体现为粗放设，发展失衡，产业失调，缺乏统筹。(1)粗放设沈北新区采取粗放式开发设方式，导致城市无序蔓延和土地利用效率低下，土地资源浪费较为严重。新区范围内己批未设用地较多，用地空间尚待整合。同时，新区工业总产值在全国高新区中排名处于中后位，地均产出与国内先进开发区相比仍有较大差距。(2)发展失衡人增长滞后于经济和用地增长。沈北新区现状人规模远远达不到原规划的预测值，而用地规模则大大超过了预测值，人集聚效应滞后于经济和用地增长。这种滞后在很大程度上是工业化水平快速提高的结果，同时，公共服务设施配置不足也导致新区人集聚严重滞后于城斑设地塑筑功能完善滞后于空间扩散。在设初期，沈北新区内城市功能主要为以农产品加工制造为主的产业功能以及相应配套的居住功能，由于对长远的发展缺乏考虑，对于新兴产业功能以及城市中心功能的培育相对落后，产业功能与城镇功能不协调导致新区发展无序。这不仅造成了由功能单一导致的人结构与产业结构不匹配，而且由此产生的人气不足等也将进一步减缓功能增长的速度。发展速度远高于规划预期。从沈北新区经济发展速度与总体规划中预期的经济发展速度比较来看，现实经济增长远远高于规划预期，发展需求趋于多样化，品质有待提升。(3)产业失调产业结构亟需合理化。沈北新区第二产业的比重始终保持在较高水平，仍然是新区的主导产业，在产业结构中占据绝对优势。相反，第三产业的比重则亟需提升，由于新区内部高素质的科研人员数量不多，其研发能力和创新能力极弱。(4)缺乏统筹区域重大基础设施布局与城市发展缺乏全面统筹。沈北新区的重点城区部分骨架路网基本形成，但是贯通新区全域横纵向路网尚未形成，全域之内各片区联系不紧密，从而导致北興尚理筑素前网ZC.NE1

部区域发展缓慢，与外界联系较少，对居民出行以及信息流的交换产生不利影响。3.沈北新区影响路径选择的主导因素 3.1国家政策因素新区设必然会受国家政策诸如土地制度改革、住房制度改革、户籍政策等的影响。我国正深入推进工业化、城市化进程，沈阳经济区上升为国家战略为沈北新区的发展创造了良好的政策环境。沈阳老工业基地已全面迈上了加速振兴的快车道，处于同步推进做大总量与调整结构的关键阶段，沈北新区作为支撑沈阳发展的重要增长极，理应为老工业基地振兴作出更大贡献。国家政策因素必然应成为沈北新区发展路径选择的重要依据。3.2城市规划调控因素城市规划是政府进行宏观调控的政策手段，通过对城市地块的用地性质、开发容量和环境质量的控制实现对城市土地利用和空间布局的引导，进而指导城市空间规模扩展以及城市空间结构的优化。在沈北新区的开发过程中，城市规划对新区城市空间的扩展发挥了重要的引导作用。在市场经济条件下，城市空间开发投资设的主体体现为多样化，这必然会导致部分小地块内的规划控制条件无法完全落实，但是包括道路、市政等在内的重要基础设施的设权仍然宙政府掌握，绝大多数规划的结构意图都能落实到实际中。因此沈北新区发展路径的选择在很大程度上仍然受到城市规划调控因素的影响。3.3经济发展水平因素自2006年沈北新区成立以来，社会 000 经济实现持续稳步增长。2014年沈北新区GDP达452亿元，较上年增长20.2%：规模以上工业总产值达1460亿元，连续三年排在全市第二位：固定资产投资为 475亿元，仅次于铁西区和浑南新区，和平区优调巡大东区空站区镇西区芬家电用南新区优北新区手洪区规横以上工登总声值。围定要产投要位列全市第三位：财政一般预算收入财胶一股预班农入杜金销典品率售8展图32014年沈阳各区经济指标比较 40.1亿元，五年内的平均增幅超过50%：社会消费品零售总额62亿元，增长15.5%：农民人均纯收入12840元，增长16.5%。沈北新区的经济发展水平自成立以来无论是总量还是增长率都保持在较高的水平，是沈阳经济发展的重要增长极（图3）。经济发展水平俨然应成为沈北新区发展路径选择的重要参考因素。理筑素前网Z.ZC.NE1

3.4交通条件因素交通区位因素与交通设施发展对城腹地：至松只、大庆市新区的影响非常明显。从交通区位来腹地：至通辽腹地：至长春、哈尔滨看，沈北新区是东北城市群乃至东北亚地区重要的枢纽重地，同时沈北新区1 小时车程可达7个重要城市，覆盖人 2400万。纵观辽宁省内，沈北新区南依沈阳母城，北接铁岭，东邻抚顺，西连沈西工业走廊，是统筹大东北地区腹地港：营港港：丹东港经济的桥头堡，也是东北振兴、城乡统港：大连港筹视角下沈阳城市要素集聚与扩散的战图4沈北新区与周边地区的交通联系略区（图4），交通区位优势明显。在交通设施发展方面，沈北新区与城市核心区之间交通设施设极大地缩短了城市核心区和新区之间的交通时间，交通成本相对于土地成本更便宜。因此交通条件因素也应纳入到沈北新区路径选择的影响因素中。4.沈北新区发展演进的动力机制研究 4.1国家政策与政府宏观调控的引导 2014年国务院《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》中提出了解决“经济增长乏力，市场化程度不够，各项改革突破不多等问题。国家政策对沈北新区未来发展带来投资领域简政放权改革、传统优势产业做强发展、综合交通网络快速设、多元清洁能源体系构、推进重点生态功能区设等机遇。同时，城市新区的开发设是一项涉及项目多、设资金量大、设周期长的错综复杂的巨大工程，这一巨大工程的实施需要政府提供强大的政策、资金以及管理支撑。沈阳市委、市政府提出，要“在沈阳北部再造一座生态沈阳城”，政府宏观调控的引导成为沈北新区发展演进的重要驱动力。在上述宏观调控的指导下，沈北新区制定了自身的发展目标，到2020 年设成为一座创新型、生态型、现代化的新城，新城人达到100万，设用地规模达到 300平方公里，形成6个各具特色的功能型经济区以及辉山、虎石台、道义、新城子4个现代化城市组团，绿化率达到50%以上。4.2产业的聚集与扩散沈北新区发展至今己成为产业发展龙头、项目集聚洼地，有全国最大的农产品深加工興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

基地、辽宁省通信产业基地、国家动漫产业基地。沈北新区三次产业结构从2008年的7.1：69.4:23.5发展为2011的6.8：69.6：23.6，一直呈现“二、三、一”结构，第一产业呈现下降趋势，第二、三产业比重略有增长，工业对经济发展的贡献始终处于绝对领导地位（图5），表明沈北新区已然进入了工业经济快速发展时期。沈北新区2007·2013年地区生产总值变化情况沈北新区2007·2013年三次产业变化情况 100%25 80%400 60%200 05050 40%20%0 0%2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年 2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年喻区生产结细（纪死》一。一想长军(）第一产业第二产业第三产业 2013年沈阳市者区银（市）生产总值（亿元）体况 2013年沈阳市者区县（市）第二产业产值（亿元）韩况 2000 1500 1000 15)odm 500 20 0 .沈北新图5沈北新区地区生产总值与三产变化单从工业经济指标来看，沈北新区已经达到工业化中期的标准，正处于由工业化中期向工业化后期转变的阶段。但其服务业比重较低，第三产业虽然增长速度不断加快，无论增速还是总量都明显落后手第产业，其对GDP的贡献率量现逐年下降的趋势。未来随着工业化进程的加快，服务业的比重需要逐步提升，从而促进新区产业结构的转型发展（图6、表 2、表3)。100%80%60%40%20%0%2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年第一产业第二产业第三产业图62007-2013年沈北新区三次产业比重变换表2沈北新区主要经济数据指标单位沈阳市排名沈北新区地区生产总值亿元 5845.7 3 451.7 总户籍人万人 722.7 13 31.1 第一产业亿元 277.1 3 30.9 第二产业亿元 2996.3 1 314.4 工业亿元 2698.2 1 307.9 興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

第三产业亿元 2572.3 7 106.4 人均地区生产总值元 80886 1 145241 规模以上工业总产值亿元 11671.2 1 1460.8 规模以上工业增加值亿元 2973.4 2 383.5 全社会固定资产投资额亿元 4515.9 1 475.8 社会消费品零售额亿元 2339.9 9 63.2 实际利用外资额亿美元 54.5 3 6.5 地方财政一般预算收入亿元 574.9 6 40.2 地方财政一般预算支出亿元 684.2 7 39.4 表32008-2013年沈北新区产业增加值（亿元）年份 GDP增加值一产业增加值二产业增加值三产业增加值 2008 51.2 1.5 37.6 12.1 2009 32.4 2.4 29.1 0.9 2010 40.9 2.5 31.3 7.1 2011 76.2 4.4 44.6 27.2 2012 47.2 2.7 33.2 11.3 2013 51.4 2.8 36.6 11.9 4.3土地利用的拓展土地利用的拓展是促进经济发展的有效方式，尤其是城市新区中的产业园区，通过招商引资让大项目、大企业得以落脚，同时聚集高新技术产业，促进房地产、商贸、金融、物流等现代服务业快速发展，有效拉动经济增长。作为沈北新区优先发展的蒲河新城，土地开发速度增长迅猛，其设用地量由2005年的64.4平方公里拓展到2011年末的162.1平方公里，仅6年的时间土地开发增量超过一倍，开发速度极快。目前已开工3000万元以上项目251 个，包括华强文化基地、东北总部基地、雨润农副产品全球采购中心、奥特莱斯等重点项目，城市空间因此得到显著拓展（表4、图7）。蒲河新城合署办公后形成的融资合力加快了土地交易，成为城市设主要动力。沈北新区的设甚至引领全市土地开发，重大项目的推进速度曾领衔沈阳，土地开发（出让）年均近20平方公里。重大项目设带来的土地利用拓展有力推进着沈北新区的开发与设。表42006-2015年沈北新区每年土地供应量汇总表年份 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 土地供应 150 132 140 324 497 185 818 621 777 125 量（公顷）理筑素前阀Z.ZC.ET

2005年河新城土地利用现状国三2011年满河新城土地利用现状图图7空间拓展示意图 4.4人居环境的设为落实在沈阳北部再造一座“生态沈阳城”的战略部署，沈北新区六年来累计实施绿化美化工程1700万平方米，成区绿化率己达46%，达到了生态城市标准。同时，改造了33 公里的蒲河水系，水面率达到8%：修了7座湖泊和2处湿地，设了7座污水处理厂，污水处理率达到100%。蒲河水质如今已经得到显著改善，由原来的劣五类提升到四类水质，河道两岸各设100一200米宽绿化带，总绿化面积10平方公里，绿化以乔木为主，配合花草灌木以及水生植物，呈现了一条生态、自然的绿色长廊公园（图8）。典图8沈北新区生态设情况除改善自然环境外，沈北新区的城市功能也逐步提升，教育、医疗、文化、体育等公共服务设施以及商业娱乐设施不断完善，社会服务设施体系逐步健全，居民生活品质不断提高。同时多年来累计设了400多公里道路，初步形成了骨架路网体系（图9）。按照适度超前的原则，不断加大对各项市政基础设施设的投入，初步形成了较为完备的基础设施支撑体系（图10）。高品质的人居环境设使得沈北新区能够吸引更多的人和劳动力，必然是推动沈北新区发展演进的重要动力机制之一。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET

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